Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. J. na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –

II SAB/Wa 519/18

UZASADNIENIE

Pan T. J. w dniu [...] kwietnia 2018r. zwrócił się do Polskiej Fundacji Narodowej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie umów cywilnoprawnych zawartych przez Polską Fundację Narodową z jej kontrahentami w zakresie usług, dostaw lub robót budowlanych. Wnioskodawca zwrócił się o dostarczenie w formie elektronicznej (w formacie PDF na płycie DVD) kopii wszystkich umów, których wartość transakcji przekracza 129 351,00 złotych.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. T. J. złożył do Polskiej Fundacji Narodowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek złożono w formie listu e-mail, który został doręczony na adres Polskiej Fundacji Narodowej.

Wnioskodawca wskazał, że dokumenty o doręczenie których prosił powinny mieć formę pliku PDF na nośniku DVD, a doręczone być powinny za pośrednictwem tradycyjnego operatora pocztowego. Przedmiotem wniosku były umowy cywilnoprawne zawarte przez Fundację z jej kontrahentami.

Ustawowy termin 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2016r. poz. 1764 ze zm.) upłynął w dniu 4 maja 2018r.

W tym czasie Polska Fundacja Narodowa nie udostępniła dokumentacji oraz nie powiadomiła wnioskodawcy o powodach opóźnienia, nie powiadomiła również o terminie, w jakim udostępni informację publiczną.

W dniu [...] czerwca 2018r. wobec nie udostępnienia informacji wnioskodawca złożył kolejną prośbę w tym samym trybie.

W odpowiedzi e-mailowej Polska Fundacja Narodowa stwierdziła, że z uwagi na będące w toku postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie obowiązku udostępniania przez Polską Fundację Narodową informacji publicznej termin do rozpatrzenia wniosku zostaje przedłużony o 3 miesiące.

W dniu [...] czerwca 2018r. wnioskodawca przesłał do PFN wniosek, w którym wskazała: "Będę wdzięczny za przytoczenie lub przywołanie podstawy prawnej w oparciu o którą pozwalacie sobie Państwo nie udzielać informacji publicznej. Proszę o wskazanie wprost jednostki redakcyjnej aktu normatywnego."

W piśmie z dnia [...] czerwca 2018r. PFN wskazała: "(...). Przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz obecnie Naczelnym Sądem Administracyjnym jest kwestia podpadania Fundacji pod przesłanki ustawy o dostępie do informacji publicznej. W I instancji Sąd przyjął, że Fundacja nie posiada środków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, bowiem darowizny fundatorów stają się majątkiem Fundacji i nie można uznać, że są środkami publicznymi. Jest to zgodne z logiką, bowiem wszystkie dalsze darowizny Fundacji należałoby uznać za środki publiczne, co prowadziłoby do absurdu. Fundacja nie jest wpisana do rejestru organizacji pożytku publicznego i ma prawo do prowadzenia indywidualnej polityki kadrowej i kontraktowej, w tym strzeżenia tajemnic prawnie chronionych. Do czasu rozstrzygnięcia prawomocnie procesu nie istnieje podstawa prawna, która nakazywałaby Fundacji stosowanie reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób tymczasowy. Jeżeli przyjąć, że taki reżim ma być tymczasowo stosowany to właściwym jest wskazanie art. 13 ustawy."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto - co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować - informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 ww. ustawy, (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Fundacji, iż nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej. Jest faktem powszechnie znanym, że Polska Fundacja Narodowa został utworzona z inicjatywy Polskiego Rządu przez 17 spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa w celu realizacji określonych zadań publicznych zapisanych w Statucie Fundacji m. in. w celu promocji i ochrony wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki. Zgodnie ze statutem Fundacji Rząd RP, poprzez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji. Tylko za zgodą tych ministrów może nastąpić powołanie i odwołanie członków Zarządu Fundacji oraz Rady Fundacji, dokonanie zmian w statucie Fundacji, czy też postawienie Fundacji w stan likwidacji.

Majątek Fundacji stanowi Fundusz Założycielski w kwocie 97,5 min zł, na który składają się środki finansowe wniesione przez Fundatorów (spółki kontrolowane przez Skarb Państwa). Ponadto każdy z Fundatorów zobowiązał się do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. określonych corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji.

Majątek, którym dysponuje Fundacja nie jest wprawdzie "majątkiem publicznym" sensu stricto, albowiem nie jest własnością Państwa, lecz własnością

Fundacji działającej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2016 r. poz. 40 ze zm.). Nie są to też środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Jednak w sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek który został Fundacji przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Sposób zarządzania tym majątkiem powinien zatem podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak w odniesieniu do majątku będącego własnością Państwa.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, iż podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu (stanowisko w tym przedmiocie jest identyczne z przedstawionym rzez WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2069/17, www.cbois.gov.pl).

Natomiast Sąd podzielił stanowisko PFN, co do braku precyzyjnego wniesienia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Istotnie załączony do skargi wniosek ma charakter ogólnikowy i bardzo abstrakcyjny.

Pan T. J. w dniu [...] kwietnia 2018r. zwrócił się do Polskiej Fundacji Narodowej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie umów cywilnoprawnych zawartych przez Polską Fundację Narodową z jej kontrahentami w zakresie usług, dostaw lub robót budowlanych. Wnioskodawca zwrócił się o dostarczenie w formie elektronicznej (w formacie PDF na płycie DVD) kopii wszystkich umów, których wartość transakcji przekracza 129 351,00 złotych.

Tak skonstruowany wniosek nie pozwalał PFN odnieść się merytorycznie do żądania o udzielenie informacji publicznej. Należy wskazać, że wnioskodawca nie określił ram czasowych dotyczących zakresu żądanych informacji. Ponadto, jeżeli Fundacja nie prowadzi rejestru tego typu umów cywilno-prawnych, to nie ma obowiązku sporządzania takiego rejestru na potrzeby rozpoznania wniosku. Podmiot zobowiązany jest bowiem do udzielenia informacji publicznej opartej na dokumentacji, którą posiada a złożenie wniosku nie obliguje do wytworzenia takiej dokumentacji na potrzeby rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Polska Fundacja Narodowa obiektywnie nie mogła zatem ustosunkować się do treści żądania skarżącego i podjąć stosownych czynności, przewidzianych ustawowo dla trybu udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Jednocześnie Sąd uznał, że nie występują przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem wniesienie skargi jako takiej było dopuszczalne. Ocenie podlegała natomiast sama zasadność skargi. Przywołane przez Polską Fundację Narodową orzeczenie NSA z dnia 23 sierpnia 2106r. I OSK 3065/14 dotyczyło natomiast całkowicie odmiennego stanu faktycznego, w którym wniosek nie dotarł do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.