Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 pkt 1 w zakresie wyrazów: "poszerzenie dróg", § 12 pkt 1 w zakresie wyrazów: " w granicach którego zagospodarowanie należy realizować w uzgodnieniu z gestorem linii" oraz § 13; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] [...] zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w części, a Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 1 w zakresie wyrazów: "poszerzenie dróg", § 12 pkt 1 w zakresie wyrazów: "w granicach którego zagospodarowanie należy realizować w uzgodnieniu z gestorem linii" oraz § 13 uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając powyższą skargę wskazano, że w dniu [...] września 2019 r. Rada Gminy podjęła opisaną powyżej uchwałę. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, które w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako "ustawą" albo "u.p.z.p") powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie Wojewody w zaskarżonej uchwale naruszono przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzeniem"), poprzez zawarcie w § 8 pkt 1 uchwały, zapisów dopuszczających na terenie objętym planem miejscowym wydzielenia działek w celu poszerzenia dróg, przez co umożliwiono zagospodarowanie części terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (oznaczenie MN, U) pod funkcje drogowe ustalając tym samym dla jednego terenu dwa zupełnie odmienne przeznaczenia z pominięciem wyznaczenia linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. (data wpływu [...] listopada 2019 r.) Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że § 8 pkt 1 uchwały, dotyczy dróg zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego uchwałą umożliwiając ich poszerzenie w przypadku zaistnienia takiej konieczności. Ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą odmiennych funkcji, poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 ustawy), nie pozwala w pełni przewidzieć, w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa. Zdaniem Wojewody powyższe zapisy planu miejscowego są wadliwe, albowiem nie ustalają w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN, U. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że wskazane rodzaje funkcji, a w konsekwencji ustalone dla tych funkcji sposoby zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego są zupełnie odmienne i wykluczają się wzajemnie. Dopuszczenie, poszerzenia terenów drogowych (zarówno drogi publicznej jak i wewnętrznych) w bliżej nieokreślonym zakresie sprawia, że jeden z podstawowych i najważniejszych wskaźników zagospodarowania i zabudowy terenu, jakim jest linia zabudowy przestaje pełnić swoją funkcję w kreowaniu przestrzeni. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, drogi publiczne oraz wewnętrzne stanowią odrębne sposoby przeznaczenia terenu, oznaczone odpowiednio symbolami KD i KDW oraz kolorem białym i jasnoszarym. Stąd też drogi publiczne i wewnętrzne - traktowane jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, muszą spełniać wymogi określone w art. 15 ustawy, tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić obszar wyodrębniony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu.

Następnie Wojewoda zauważył, że w § 12 ust. 1 uchwały ustalono pas ograniczeń od napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV w granicach, którego zagospodarowanie należy realizować w uzgodnieniu z gestorem linii. Wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na inwestora obowiązku uzyskania uzgodnienia gestora sieci w sytuacji gdy nie wymagają tego przepisy odrębne.

Wreszcie Wojewoda wskazał, że w myśl § 13 uchwały, wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej i wyższej od 50 m n.p.t. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegają zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193), zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, (z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1 tego rozporządzenia), podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym w myśl § 11 w związku z § 10 pkt 8 ww. rozporządzenia informacje, o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą. Za niedopuszczalne należy uznać zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktu prawa wyższego rzędu, jakim są rozporządzenia. Stąd też ww. zapisy planu określające inne niż przewidziane w rozporządzeniu w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych terminy zgłoszeń należy uznać za niezgodne z prawem.

Dodatkowo w treści skargi Wojewoda wskazał na inne uchybienia, jakich miała się dopuścić Rada przy uchwalaniu planu miejscowego, wskazując jednakże, że były to wady nieistotne.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej uwzględnienie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis ten wprowadza więc jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasadę zgodności tego aktu prawa miejscowego (zarówno w postaci tekstowej, jak i graficznej) z ustaleniami zawartymi w studium.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że została ona podjęta w części z naruszeniem przepisów prawa.

Pierwszą kwestią sporną pozostaje w niniejszej sprawie możliwość zawarcie w § 8 pkt 1 uchwały, zapisów dopuszczających na terenie objętym planem miejscowym wydzielenia działek w celu poszerzenia dróg, przez co umożliwiono zagospodarowanie części terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (oznaczenie MN, U) pod funkcje drogowe ustalając tym samym dla jednego terenu dwa zupełnie odmienne przeznaczenia z pominięciem wyznaczenia linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Sąd podziela w całości stanowisko Wojewody, że ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą odmiennych funkcji, poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 ustawy), nie pozwala w pełni przewidzieć, w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa. Dopuszczenie, poszerzenia terenów drogowych (zarówno drogi publicznej jak i wewnętrznych) w bliżej nieokreślonym zakresie sprawia, że jeden z podstawowych i najważniejszych wskaźników zagospodarowania i zabudowy terenu, jakim jest linia zabudowy przestaje pełnić swoją funkcję w kreowaniu przestrzeni. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie.

W dalszej kolejności wskazać należy, że § 12 ust. 1 uchwały ustalono pas ograniczeń od napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV w granicach, którego zagospodarowanie należy realizować w uzgodnieniu z gestorem linii. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.: "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Z treści powołanego przepisu wynika kompleksowe uregulowanie przeznaczenia terenu objętego planem miejscowym i sposobu jego zagospodarowania. Ustawodawca powierza prowadzenie polityki przestrzennej na poziomie gminy jej organom – radzie oraz wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta). To organ wykonawczy prowadzi całą procedurę sporządzania planu miejscowego obejmującą opracowanie projektu, konsultowanie poprzez przedkładanie gotowego projektu na sesji rady. Rada gminy z kolei inicjuje prace organu wykonawczego poprzez podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego, a także uchwala plan jako zwieńczenie całej procedury planistycznej. Wyłącznie organy gminy są tymi, które odpowiadają za kompleksowe prowadzenie polityki przestrzennej.

Biorąc pod uwagę to, że plan miejscowy ma decydujące znaczenie dla dalszego procesu zagospodarowania zgodnie np. z przepisami prawa budowlanego, zasadna jest konstatacja, że niemożliwe jest dopuszczenie rozwiązań, według których podmiot trzeci niebędący organem planistycznym bierze czynny udział w decydowaniu o sposobie zagospodarowania (por. M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, (red.) E. Topolnicka, T. Mądry, Poznań 2017, s. 134, także M. Mączyński, Ponadgminne instrumenty planistyczne jako czynnik wspierający proces planowania i zagospodarowania przestrzennego w gminie [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu, (red.) T. Mądry, Poznań 2018, s. 206). W obowiązującym porządku prawnym brak jest zatem podstaw prawnych do scedowania zagwarantowanych organowi planistycznemu uprawnień przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. na inny podmiot (w tym przypadku gestora linii elektroenergetycznych).

Sąd zwraca uwagę, że to organy gminy posiadają wyłączne władztwo planistyczne określone w granicach ustawowych regulowanych przez u.p.z.p. W treści u.p.z.p. nie ma przepisu, który w jakikolwiek sposób rozszerzałby władztwo planistyczne na podmioty trzecie. Tylko organy gminy mogą decydować o przeznaczeniu terenu objętego planem miejscowym, stąd nie jest dopuszczalne czasowe i warunkowe określanie przeznaczenia terenu, zwłaszcza uzależnione od woli właściciela, czy gestora linii elektroenergetycznej.

W § 13 przedmiotowej uchwały ustalono konieczność zgłaszania i uzgadniania z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wszelkich obiektów stałych lub tymczasowych o wysokości równej i wyższej niż 50,00 m npt, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu zgodzić się należy z Wojewodą, że powyższy zapis uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację treści przepisu wyższego rzędu tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym w myśl § 11 w związku z § 10 pkt 8 tego rozporządzenia informacje, o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą. Brak jest zatem przepisu, który przyznawałby radzie gminy kompetencje do ustalania obowiązku zgłoszenia obiektów o wysokości co najmniej 50 m właściwemu organowi przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem zapisy planu określające inne niż przewidziane w rozporządzeniu w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych terminy zgłoszeń należało uznać za niezgodne z prawem.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów: "poszerzenie dróg", § 12 pkt 1 w zakresie wyrazów: "w granicach którego zagospodarowanie należy realizować w uzgodnieniu z gestorem linii" oraz § 13 ze względu na istotne naruszenie prawa.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając zwrot opłaty za czynności radcy prawnego (480 zł).