Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Masłów z dnia 23 marca 2017r. nr XXXV/326/2017 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 6 ust. 8 zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy Masłów uchwałą z dnia 23 marca 2017 r., nr XXXV/326/2017, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579, 1948), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1605, 2102, 1948, 1579, 1948), uchwaliła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Masłów na 2017 rok", stanowiący załącznik do wspomnianej uchwały. W § 6 ust. 8 powyższego programu wskazano, że w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zawartego w załączniku do uchwały § 6 ust. 8, Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Wschód zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 6 ust. 8 załącznika do uchwały obowiązku zwrotu Gminie wszelkich kosztów związanych z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia.

W uzasadnieniu Prokurator przedstawił argumenty przemawiające za kwalifikacją zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Następnie, mając na uwadze treść art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, wskazał, że przepis ten nie przewiduje możliwości nakładania obowiązku zwrotu kosztów, od właściciela wyłapanego zwierzęcia za wykonywanie przez gminę jej zadań wynikających z programu. Tym samym postanowienie zawarte w zaskarżonym paragrafie zostało zamieszczone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Postanowienie to jest również niezgodne z art. 11a ust. 5 powyższej ustawy, który jednoznacznie stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina, a zatem nie jest możliwe przerzucenie takich kosztów w trybie administracyjnym na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Cytując treść ustawowej definicji "zwierząt bezdomnych" organ wysnuł pogląd, że zwierzę w stosunku do którego ustalono właściciela lub opiekuna, nie jest zwierzęciem bezdomnym. Gmina zatem nie ma w stosunku do takiego zwierzęcia obowiązku finansowania odławiania i zapewnienia opieki. Dlatego też zaskarżone zapis ma prawne uzasadnienie. Ponadto organ dodał, że stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały sprzeciwia się fakt, że utraciła ona byt prawny 31 grudnia 2017 r. Uchwała ta regulowała stan prawny w 2017 r. i w tym okresie nie wystąpił przypadek ustalenia właściciela lub opiekuna dla wyłapanego zwierzęcia ze skutkiem wskazanym w zaskarżonym zapisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.

Nie było w sprawie kwestionowane, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego. Taki pogląd dominuje też w najnowszym orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na wstępie, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że okoliczność, że zaskarżona uchwała obowiązywała do końca 2017 r., nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowego toczącego się w czasie, gdy uchwała ta już nie obowiązuje. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Taką uchwałę należy wówczas traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 6 ust. 8 zaskarżonego Programu regulacji przewidującej, że w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności tego Programu we wskazanym zakresie (art. 147 § 1 Ppsa).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednio oraz wprost wynika z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Przedmiotowy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program ten może również obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

W rozpoznawanej sprawie, w zaskarżonym zapisie programu prawodawca gminny określił, że w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela. Tymczasem, z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich odławianie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony zapis został więc umieszczony w programie nie tylko bez podstawy prawnej, ale wbrew jednoznacznym brzmieniu art. 11a ust. 5 omawianej ustawy. W ustawie o ochronie zwierząt nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Pogląd ten zasadny jest tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, formułujący możliwość obciążenia kosztami utrzymania zwierzęcia właściciela, od którego zwierzę czasowo odebrano. Nie oznacza to, że gmina nie może dochodzić od właściciela zwrotu świadczenia (dochodzenie takich należności może odbywać się jednak tylko na drodze postępowania cywilnego). Natomiast właściwą podstawą do rozstrzygania o kosztach wyłapania i umieszczenia w schronisku zwierzęcia, które zostało pozostawione bez należytej opieki nie może być akt prawa miejscowego, ponieważ może on być wydany wyłącznie w takim zakresie, jaki przewiduje ustawa. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest zaś stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina poniosła w związku z realizacją programu.

Odnosząc się do twierdzenia organu, że zwierzę w stosunku do którego ustalono właściciela lub opiekuna nie jest zwierzęciem bezdomnym, a zatem w stosunku do takiego zwierzęcia Gmina nie ma obowiązku finansowania odławiania i zapewnienia opieki podnieść należy, że w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, błąkające się, a następnie odłowione zwierzę (czyli złapane i następnie umieszczone w schronisku), jest zwierzęciem bezdomnym do chwili, kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel (z reguły będzie to chwila zgłoszenia się tego właściciela do schroniska po odbiór zwierzęcia) bądź do momentu, kiedy nie znajdzie ono nowego właściciela. Tymczasem zaskarżona przez Prokuratora regulacja odnosi się do sytuacji, w której właściciel zwierzęcia jest już znany (ustalony) i możliwym staje się obciążenie go kosztami poniesionymi przez gminę związanymi z odłowieniem i opieką "złapanego" zwierzęcia. W takim przypadku nie można mówić o zwierzęciu bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16, a tym samym słuszny jest zarzut przekroczenia, zawartego w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, upoważnienia ustawowego. Ustawa ta nie upoważnia bowiem do zamieszczenia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zapisów obciążających wspomnianymi kosztami również ustalonego właściciela odłowionego zwierzęcia.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do znajdującego się w załączniku do uchwały § 6 ust. 8, w którym określono, że w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela.