Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 22/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Gminy W. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 22/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Na Rzecz Rozwoju Gminy W. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązał Wójta Gminy W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 października 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Na Rzecz Rozwoju Gminy W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 23 października 2013 r. Stowarzyszenie Na Rzecz Rozwoju Gminy W. (dalej Stowarzyszenie bądź skarżący) wniosło do Wójta Gminy W. (dalej Wójt) o udostępnienie informacji odnośnie wydatków Gminy oraz o wyjaśnienie poszczególnych pozycji wydatków z budżetu Gminy: 1. wynagrodzenia bezosobowe (pozycje o numerze 4170), ze wskazaniem do jakich instytucji konkretnie trafiają te środki oraz w jakich kwotach; 2. zakup usług remontowych (pozycje o numerze 4270), ze wskazaniem do jakich instytucji trafiają te środki oraz w jakich kwotach; 3. zakup usług pozostałych (pozycje o numerze 4300) ze wskazaniem jakie konkretnie usługi zostały kupione, od jakich instytucji i w jakich kwotach; 4. wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych (pozycje 6060), ze wskazaniem co konkretnie Gmina kupiła i za jakie kwoty; 5. wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń (pozycje 3020), ze wskazaniem kto konkretnie otrzymuje to wynagrodzenie oraz z jakiego tytułu; 6. dodatkowe wynagrodzenie roczne (pozycje 4040), ze wskazaniem kto je otrzymuje oraz z jakiego tytułu; 7. różne wydatki na rzecz osób fizycznych (pozycje 3030) z prośbą o wyróżnienie co to są za wydatki, komu przysługują oraz z jakiego tytułu; 8. podróże służbowe krajowe oraz podróże służbowe zagraniczne (pozycje 4410 oraz 4420) ze wskazaniem kto podróżował, gdzie oraz w jakim celu; 9. wynagrodzenia agencyjno-prowizyjne (pozycja 4100) z prośbą o wyjaśnienie tej pozycji; 10. wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych (pozycje 6057 oraz 6059) ze wskazaniem, na co zostały spożytkowane te środki.

Stowarzyszenie umotywowało wniosek chęcią oraz potrzebą potwierdzenia tego, że finanse Gminy prowadzone są w sposób roztropny, gospodarny, uczciwy i taki, który ma gwarantować spokojną przyszłość finansową Gminy.

W odpowiedzi Wójt poinformował, że w związku z zaangażowaniem pracowników Referatu Finansów przy sporządzaniu sprawozdań za 2013 rok oraz przygotowywaniu projektu budżetu na 2014 rok, wniosek zostanie załatwiony do dnia 24 grudnia 2013 r. Pismem z 19 grudnia 2013 r. Wójt poinformował, że wniosek został rozpatrzony w trybie art. 244 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa). W związku z tym, dla umożliwienia oceny prawidłowego wykonywania wydatków Wójt odesłał Stowarzyszenie do opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o wykonaniu budżetu za 2012 r. (uchwała nr SO-0954/13/9/Ln/2013 składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 08 kwietnia 2013 r. w sprawie wyrażenia opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy W. za 2012 r.), której kopię załączył do pisma.

Pismem z 17 marca 2014 r. Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wójta w udostępnieniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip). Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Wójta do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając Stowarzyszenie oceniło, że odpowiedź Wójta nie stanowi, w żadnym wypadku, realizacji (choćby częściowej) wniosku. Odpowiedź została udzielona w trybie przepisu z działu VIII kpa, choć wniosek złożono na podstawie przepisów udip. Stowarzyszenie podkreśliło, że do dnia wniesienia skargi nie został zrealizowany ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na wcześniejszą skargę Stowarzyszenia (prawomocnym postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 13/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Stowarzyszenia na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazując na uzupełnienie braków formalnych skargi oraz uiszczenie wpisu - po terminie). W przywołanej odpowiedzi na skargę Wójt napisał, że przedmiotowy wniosek został pierwotnie zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stąd w trybie przepisów udip wskazano na nowy termin załatwienia sprawy. Powtórna analiza wniosku wskazała jednak, że Stowarzyszenie nie wnosi o udostępnienie informacji publicznej, nie wskazuje trybu i formy w jakiej ma być udzielona informacja, wbrew twierdzeniom skarżącego nie wskazuje również adresu e-mail na który informacja ma być przekazana. Wójt ocenił, że uzasadnienie żądania informacji prowadzi jednoznacznie do zakwalifikowania pisma jako wniosku z art. 241 kpa. Wójt podkreślił, że Stowarzyszenie nie skorzystało z dyspozycji art. 246 § 1 kpa i zaznaczył, że niezależnie od powyższego dane budżetu, o których mowa we wniosku Stowarzyszenia znajdują się na stronach BIP Urzędu Gminy we wskazanej zakładce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była skarga na bezczynność Wójta, która to bezczynność polega na braku udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej, w zakresie wskazanym we wniosku. Stowarzyszenie domagało się szczegółowych informacji dotyczących konkretnie wskazanych pozycji z dokumentu wydatków budżetu Gminy. Sąd stwierdził, że skarga została złożona skutecznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi poprzedzać ani wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, ani zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 kpa (wyrok NSA z 24.5.2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z 16.7. 2013 r., I OSK 722/13, cbosa). Przepisy ppsa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 38-39). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, stosownie do art. 149 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i winny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie udip. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków (postanowienie NSA z: 24.1.2006 r., I OSK 928/05; 22.8.2012 r., I OSK 1818/12, cbosa). Stosownie do art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu udip i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. O prawie do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne stanowi art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Prawo to ma charakter szeroki, odnosząc się do pojęcia sprawy publicznej. Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie udip zawarty został w art. 6 tej ustawy. W art. 3 ust. 1 udip ustawodawca wskazał konkretne uprawnienia składające się na prawo do informacji publicznej, którymi są: 1. uzyskanie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2. wgląd do dokumentów urzędowych; 3. dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Sąd zwrócił uwagę na kluczową okoliczność w niniejszej sprawie. Prócz udzielenia tzw. prostej informacji publicznej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip stanowi o informacji przetworzonej, której udzielenie uzależnione zostało od jej znaczenia dla interesu publicznego. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu obowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez obowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Za przykład informacji przetworzonej uznano m.in. wniosek o udzielenie informacji publicznej wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 50-51). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że domaganie się dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, który zamierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sądowym, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyrok NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1365/11, Lex 1083943; 7.12.2011 r., I OSK 1505/11, Lex 1134288; postanowienie WSA w Poznaniu z 30.1.2013 r., IV SAB/Po 77/12). W przypadku uznania, że określona informacja ma charakter przetworzony, podmiot obowiązany do jej udzielenia winien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Wnioskodawca winien wówczas wykazać w zakreślonym terminie, że uzyskanie informacji przetworzonej pozostaje istotne dla interesu społecznego. Informacja publiczna każdorazowo odnosi się do obiektywnie istniejących danych, do sfery faktów, a nie do poddawania ich wartościowaniu. Z punktu widzenia kryterium podmiotowego, do udzielenia informacji publicznej obowiązane są przede wszystkim władze publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, obowiązek ten spoczywa również na podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Udostępnienie informacji publicznej zasadniczo winno nastąpić w terminie 14 dni począwszy od dnia złożenia wniosku, jak stanowi o tym art. 13 ust. 1 udip. Zgodnie z art. 17 ust. 1 udip, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, odpowiednie zastosowanie znajduje art. 16 udip. Postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej winno każdorazowo zakończyć się w jednej ze wskazanych w udip form: 1) dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej lub; 2) wystosowania pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest obowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać lub; 3) wystosowania pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji; 4) wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu żądania Stowarzyszenia są jednoznacznie sprecyzowane, a informacje, udzielenia których domagało się Stowarzyszenie w piśmie z 23 października 2013 r., mają status informacji publicznych, przetworzonych. Wójt (lub podlegli Wójtowi pracownicy Urzędu Gminy) musi bowiem opracować odpowiedź na każde z pytań zawartych we wniosku, na podstawie kryteriów wskazanych przez Stowarzyszenie. Informacja zostanie więc przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy. Sąd podkreślił różnicę między obowiązkiem posiadania przez Wójta informacji (elementów) składających się na poszczególne pozycje z wydatków budżetu Gminy (np. faktur obrazujących "wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych"), a dokonaniem stosownych obliczeń i zestawień, by móc udzielić żądanej informacji publicznej. Wójt nie dysponuje (nie ma obowiązku dysponowania) taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, zatem jej udostępnienie będzie wymagało podjęcia dodatkowych czynności. Czym innym jest przygotowanie zestawienia, według kryteriów określonych przez żądającego udzielenia informacji publicznej, od sporządzenia kopii określonych, konkretnych dokumentów, które nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej, a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych (wyrok WSA w Poznaniu z 23.1.2014 r., II SAB/Po 123/13, Lex 1422299). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wójt pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia. Owa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego przepisami udip. Mając powyższe na względzie Sąd wydał rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 149 ppsa zdanie drugie i stwierdził w punkcie 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu bezczynność organu wynikała z błędnej interpretacji przepisów. Sąd zalecił organowi, by przy ponownym rozpoznaniu wniosku rozstrzygnął, czy w sprawie zachodzi przesłanka o której jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, a więc czy uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd podkreślił, że Wójt winien rozstrzygać osobno odnośnie każdego z pytań zawartych we wniosku Stowarzyszenia. Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie jest władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności lub wydania decyzji określonej treści. Ustawodawca nie zawarł w udip definicji kwestii "szczególnie istotnej dla interesu publicznego", jednak nie budzi wątpliwości, że przeciwieństwem interesu publicznego jest interes indywidualny (prywatny), a więc nie mający związku z poprawą funkcjonowania państwa, samorządów, wspólnot lokalnych, itp.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy W., reprezentowany przez r. pr. H.P. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, która zmierza do ustalenia, że w sytuacji gdy organ nie posiada informacji publicznej, a treść wniosku wskazuje, że wnioskodawca żąda informacji przetworzonej to organ winien wezwać stronę do wykazania w jakim zakresie, udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy żaden z przytaczanych przepisów nie daje Wójtowi takiego uprawnienia ani nie nakłada takiego obowiązku;

2. art. 25 § 2 oraz art. 26 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 40 ustawy [Prawo] o stowarzyszeniach - poprzez rozpoznanie skargi stowarzyszenia zwykłego podpisanej przez osobę działającą bez umocowania wszystkich członków Stowarzyszenia Na Rzecz Rozwoju Gminy W.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 14 udip nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie Sąd I instancji uznał, że we wniosku z 23 października 2013 r., wnioskujący "mając na uwadze szczególny interes publiczny", wniósł o udostępnienie informacji przetworzonej, przy czym żądania były jednoznacznie sprecyzowane i dotyczyły informacji publicznych, przetworzonych (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip; s. 5-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że wytworzenie informacji przetworzonej wymaga podjęcia przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z 26.9.2005 r., II SA/Kr 984/05, Lex 869735, akceptowany przez I. Kamińską, M. Rozbicką-Ostrowską, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 75, uw. 1). Tak też początkowo prawidłowo zakwalifikował ów wniosek Wójt, podnosząc że wniosek zostanie załatwiony do dnia 24 grudnia 2013 r., w związku z zaangażowaniem pracowników Referatu Finansowego przy sporządzaniu sprawozdań za 2013 rok i przygotowaniu projektu budżetu na 2014 rok (art. 13 ust. 2 udip). Wójt miał zatem pełną świadomość, że z uwagi na zakres wniosku, konieczne będzie podjęcie działań organizacyjnych i zaangażowanie pracowników Referatu Finansowego dla wytworzenia informacji przetworzonej (wyrok NSA z: 5.3.2015 r., I OSK 863/14; 4.8.2015 r., I OSK 1645/14, cbosa, aprobowane przez I. Kamińską, M. Rozbicką-Ostrowską – op. cit., s. 77, uw. 1). Słusznie Sąd I instancji uznał działanie Wójta, zapoczątkowane pismem z 19 grudnia 2013 r., za nie mające oparcia w prawie. Należy dostrzec, że działania podjęte na podstawie art. 244 kpa stanowiły próbę wyłączenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o udzielenie informacji przetworzonej spod kognicji Sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa; postanowienie NSA z: 8.5.2009, II OSK 689/09; 1.3.2010 r., II OSK 478/09; postanowienie WSA w Opolu z 7.12.2009 r., II SA/Op 395/09; postanowienie WSA w Poznaniu z 21.4.2009 r., IV SA/Wa 269/09), czego ustojodawca nie dopuszcza (art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 udip informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Opublikowanie informacji prostej w BIP nie stanowiło realizacji obowiązku udzielenia informacji przetworzonej, o której udzielenie wniesiono wnioskiem z 23 października 2013 r. Także wskazanie uchwały nr SO-0954/13/9/Ln/2013 składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 08 kwietnia 2013 r. w sprawie wyrażenia opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy W. za 2012 r. nie stanowiło udzielenia informacji przetworzonej.

Błędnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że "żaden z przytaczanych przepisów nie daje Wójtowi takiego uprawnienia ani nie nakłada takiego obowiązku" (s. 2, 3 skargi kasacyjnej). Kontrolowana sprawa dotyczy w istocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, nie zaś decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 ust. 1 udip). Dopiero w ewentualnym postępowaniu kontrolującym decyzję wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 udip Sąd administracyjny oceni, czy to podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip (wyrok WSA w Warszawie z 20.6.2005 r., II SA/Wa 795/05, Lex 874232; wyrok WSA w Wrocławiu z 25.1.2006 r., IV SAB/Wr 40/05, Lex 887692, akceptowane przez I. Kamińską, M. Rozbicką-Ostrowską – op. cit., s. 78, uw. 1). Zatem to na Wójcie, nie zaś wnioskodawcy, spoczywać będzie ciężar wykazania braku istnienia przesłanki "uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" (verba legis). Istnienie takiej przesłanki wnioskodawca wskazał wprost we wniosku z 23 października 2013 r. Działania organu administracji publicznej regulują normy prawne, dekodowane z przepisów, nie zaś przepisy. Uprawnienie lub obowiązek, opisany w zarzucie 1 (pierwszym) nie musi zatem wynikać z językowej li tylko wykładni konkretnego przepisu, bowiem wynika z istoty postępowania o udzielenie informacji publicznej i Zasad dobrej praktyki administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służyć ma do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniający aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku" (Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej - druk sejmowy nr 2094 z 30.6.2000 r., s. 18).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 25 § 2 i art. 26 ppsa w zw. z art. 40 ustawy [Prawo] o stowarzyszeniach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony należy uznać pogląd, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia jako podmioty praw i obowiązków. Z tego względu, jeżeli przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego ma podejmować czynności w jego imieniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to musi przedłożyć pełnomocnictwo do takiego działania, podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia (wyrok NSA z: 13.3.2014 r., II OSK 2525/12; 20.1.2015 r., II OSK 1518/13; 12.3.2015 r., I OSK 2363/13). Może być to przy tym pełnomocnictwo ogólne, udzielone przez członków stowarzyszenia przy okazji wyboru przedstawiciela stowarzyszenia, zwłaszcza z uwagi, że stowarzyszenie zwykłe ma stanowić "uproszczoną formę stowarzyszenia" (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 855 ze zm., dalej ps). Stowarzyszenie winno jednak dysponować listą swoich członków i ich adresami, pozwalającymi na wezwanie sądu do ustalenia, czy pełnomocnictwa do działania w imieniu stowarzyszenia udzielili wszyscy jego członkowie.

Przedmiotowa linia orzecznicza zasadza się na spostrzeżeniu, że stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa tj. zdolność do występowania w postępowaniu, jako strona np. w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 25 § 2 ppsa). Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności, jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Stowarzyszenie zwykłe, w myśl art. 40 ust. 1 ps, nie ma osobowości prawnej. Tworzą je wszyscy członkowie, czyli grupa osób zorganizowana w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie mają zastosowania m.in. art. 10 i 11 ps, co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ps), lecz nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ps), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem (wyrok NSA z 20.11.2012 r., II OSK 1308/11).

W przedmiotowej linii orzeczniczej podziela się stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 14.12.2012 r., I CSK 234/12 (Lex 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Zatem tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia."

Skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konieczne jest przy tym jednoznaczne zweryfikowanie przez sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, że wszystkie osoby podpisane pod skargą były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi.

Osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 28 § 1 ppsa). Osoby te mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 ppsa). Wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, a zwykle będzie to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki, regulamin stowarzyszenia; wyrok NSA z 29.5.2015 r., I OSK 803/15, Lex 1773765, aprobowane przez I. Kamińską, M. Rozbicką-Ostrowską – op. cit., s. 66-67, uw. 1).

Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Doktryna i orzecznictwo Sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwzględniającą istnienie społeczeństwa, składającego się nie tylko z zatomizowanych jednostek, ale także zrzeszających się w różnego typu organizacje. Dlatego pojęcie "każdy" musi uwzględniać nie tylko osoby fizyczne i podmioty prawa prywatnego, ale również osoby prawne czy jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne. Zwraca się w związku z tym uwagę, że "ze względu na sformułowanie art. 2 ust. 1 in principio udip oraz na fakt, że w art. 2 ust. 2 udip posłużono się terminem "osoby wykonującej prawo do informacji publicznej", należy przyjąć, że udip przyznaje prawo do informacji publicznej zarówno osobom fizycznym, jak i prawnym (np. stowarzyszeniom, spółkom kapitałowym). W przypadku jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (np. w przypadku stowarzyszenia zwykłego) prawo do informacji publicznej mogą realizować wspólnie bądź osobno ich członkowie. Stanowisko to aprobowało orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślające, iż słowo "każdy", użyte w art. 2 ust. 1, oznacza poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych w stosunku do art. 61 Konstytucji. Oznacza więc zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (wyrok WSA w Warszawie z 11.2.2004 r. II SAB 391/03; glosa M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z 18.2.2010 r., II SAB/Wa 197/09, OSP 2011/9/94).

Wójt nie kwestionował w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z 23 października 2013 r., ani w postępowaniu przed Sądem I instancji (zarówno w sprawie IV SAB/Po 13/14, jak i IV SAB/Po 22/14), tego że przedstawiciel Stowarzyszenia D.M., jest należycie umocowany do reprezentowania 36 członków Stowarzyszenia na podstawie niedawno (13 dni przed wystąpieniem z wnioskiem) zapadłej uchwały nr 9/2013 z dnia 10 października 2013 r. (k. 18, 20 akt IV SAB/Po 22/14). W okolicznościach kontrolowanej sprawy, sam D.M. władny był oczekiwać udzielenia informacji publicznej na złożony wniosek (art. 2 ust. 1 udip), jak i skutecznie wywieść skargę na bezczynność Wójta.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono.