Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 189/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 189/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2015 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes Najwyższej Izby Kontroli (dalej organ bądź Prezes NIK) decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej wnioskodawca, strona bądź Stowarzyszenie) z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej udip bądź ustawa o dostępie do informacji publicznej), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) odmówił udzielenia informacji w części dotyczącej udostępnienia nagród (kwoty brutto) wypłaconych funkcjonariuszom publicznym w 2013 r. i 2014 r. – pracownikom Najwyższej Izby Kontroli (dalej NIK), nienależącym do ścisłego kierownictwa NIK.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 3 września 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie żądanych informacji wymaga pracochłonnego przeglądu dokumentacji i przygotowania zestawień dotyczących pracowników Centrali i jednostek zamiejscowych NIK, dlatego wniosek zostanie załatwiony do dnia 3 listopada 2015 r. Dnia [...] października 2015 r. przekazano wnioskodawcy dane o nagrodach za wskazany we wniosku okres dotyczące ścisłego kierownictwa NIK, prezesów, wiceprezesów i dyrektorów generalnych, z podaniem ich imion i nazwisk. Podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie stanowił art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Wprawdzie NIK nie żądała od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku przez wskazanie szczególnego interesu publicznego, ale analiza sprawy jednoznacznie wskazuje, że udostępnienie żądanych informacji wymaga pracochłonnego przeglądu dokumentacji, przygotowania zestawień dotyczących pracowników NIK zatrudnionych w Centrali i jednostkach zamiejscowych. NIK nie dysponuje gotowymi zbiorczymi informacjami o wysokości nagród wypłaconych w roku 2013 i 2014. Dla wytworzenia informacji, której domaga się wnioskodawca, należałoby poza sporządzeniem imiennych list ze wskazaniem stanowisk dokonać przeglądu zakresu czynności pracowniczych, by ustalić których pracowników zaliczyć do funkcjonariuszy publicznych, a którym ten przymiot nie przysługuje. Dla udzielenia takich informacji konieczne jest wytworzenie nowego dokumentu, innego niż dokumenty pierwotne – wypłaty nagród poszczególnym pracownikom w roku 2013 i 2014.

Organ odniósł się, powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, do pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego. W konkluzji stwierdził, że uzyskanie przez wnioskodawcę przetworzonej informacji publicznej, w żaden sposób nie wpłynie na usprawnienie działania organów państwa, w tym NIK, ochronę interesu publicznego albo zachowanie jawności i przejrzystość finansów publicznych, zatem brak jest podstaw do udostępnienia informacji publicznej.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] od powyższej decyzji złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o jej uchylenie i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 3 września 2015 r.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, art. 7, 8, 11 kpa.

W uzasadnieniu wskazano, że zrealizowanie złożonego przez Stowarzyszenie wniosku nie wymaga intelektualnego zaangażowania pracowników, a wymaga jedynie wyszukania informacji prostych oraz ich udostępnienia, które to czynności mają charakter czynności organizacyjnych, faktycznych, niewymagających intelektualnego zaangażowania. Stanowisko, które prowadzi do uznania, że informacje o nagrodach dla "ścisłego kierownictwa" NIK są informacją prostą, natomiast o pozostałych funkcjonariuszach publicznych pracujących w NIK są informacją przetworzoną, jawi się jako nieracjonalne. Taki wniosek świadczy o błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Skoro informacje o nagrodach dla "ścisłego kierownictwa NIK" mogły zostać udostępnione bez przetworzenia informacji publicznej, to udostępnienie informacji publicznej o pozostałych nagrodach także powinny zostać udzielone, bowiem nie stanowią informacji przetworzonej.

Prezes NIK, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.), na podstawie art. 16 udip i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, że wniosek z 3 września 2015 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej. Charakter informacji publicznej mogą mieć informacje, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Przetworzenie może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu dla wnioskodawcy. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. NIK nie dysponuje gotowymi (rocznymi) informacjami o nagrodach przyznanych funkcjonariuszom publicznym.

Wnioskodawca żąda udostępnienia informacji dotyczących przyznanych nagród zarówno w Centrali, jak i delegaturach NIK w usystematyzowany sposób: stanowisko, imię i nazwisko, komórka organizacyjna, kwota, rok. Dane te dostępne są w bazie elektronicznej, która zawiera przychody wszystkich pracowników NIK, a nie tylko funkcjonariuszy publicznych. Z bazy tej należy wybrać ręcznie tylko konkretną kategorię przychodów, tj. nagrody. Następnie oddzielnie dla każdego pracownika i roku kalendarzowego należy zsumować kwoty nagród. Na tym etapie kończą się czynności techniczne, gdyż niezbędne jest dokonanie obliczeń. Nie są one zbyt skomplikowane, niemniej biorąc pod uwagę liczbę pracowników (około 1600 osób) sporządzenie takiego wykazu nie można uznać za czynność mechaniczną. Nie wszyscy pracownicy NIK to funkcjonariusze publiczni. Nie da się w odniesieniu do wszystkich pracowników, jedynie na podstawie nazwy stanowiska stwierdzić, które osoby nie mają takiego statusu.

Organ stwierdził, że błędna jest argumentacja, że skoro udostępnienie informacji o wysokości nagród dla ścisłego kierownictwa NIK nie stanowi informacji przetworzonej, to udostępnienie takich samych informacji o pozostałych pracownikach również nie będzie informacją przetworzoną. Ujawnienie wysokości przyznanych nagród w odniesieniu do kilku osób nie wymagało analizy i nie było czasochłonne. Zakres był nieporównywalnie mniejszy od czynności, które trzeba byłoby podjąć przygotowując zestawienie zawierające kwoty nagród dla wszystkich innych funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w NIK.

Wprawdzie poszczególne żądane informacje – kwoty nagród stanowią informacje proste, jednak pełna realizacja wniosku wiązać się będzie z przetworzeniem informacji, gdyż polega na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez NIK zbiorów dokumentów kadrowych (zakresy czynności na poszczególnych stanowiskach) oraz analizy bazy elektronicznej, w której zawarte są dane o przychodach wszystkich pracowników. Do realizacji tego wniosku trzeba byłoby zaangażować co najmniej kilku pracowników NIK, gdyż obok sporządzenia wymaganego zestawienia należałoby dokonać także analizy zakresu czynności poszczególnych pracowników administracyjnych. Wiązałoby się to nie tylko z fizycznym przeglądaniem akt osobowych, ale także z koniecznością dokonania stosownej analizy prawnej - nie istnieje bowiem akt normatywny, który w jednoznaczny sposób określa, którzy pracownicy administracyjni NIK to funkcjonariusze publiczni. Czyni to żądaną informację informacją publiczną o charakterze przetworzonym, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Udostępnienie takiej informacji wymaga zatem wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazany przepis ma przeciwdziałać zalewom wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych, zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach powierzonych mu kompetencji lecz na udzieleniu informacji publicznej.

W ocenie Prezesa NIK rozpoznanie wniosku służyłoby jedynie realizacji indywidualnych celów Stowarzyszenia. Trudno bowiem uznać, że wiedza o kwotach przyznanych nagród pracownikom może przyczynić się do poprawy funkcjonowania państwa.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7, 8 i 11 kpa stwierdził, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy kpa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do kpa jedynie w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Za całkowicie chybiony organ uznał zarzut naruszenia tych przepisów.

Decyzja z [...] grudnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, strona zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 1 udip z tą samą argumentacją jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dodatkowo poszerzyło o zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 udip w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w zakresie jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie konsekwentnie podnosi, że pracochłonność czy czasochłonność udostępnienia informacji publicznej nie stanowią przesłanek uznania, że wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji przetworzonej. Analiza uzasadnień zaskarżonej decyzji, jak i decyzji z [...] października 2015 r. wskazuje na konieczność dokonania określonych czynności technicznych w związku z udostępnieniem informacji publicznej. Organ błędnie uznał, że czynności te dokonywane w odniesieniu do tzw. informacji prostych uzasadnia stwierdzenie, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji przetworzonej. Informacje, o których udostępnienie zwróciło się Stowarzyszenie obiektywnie istnieją, co potwierdził organ. Również zrealizowanie wniosku nie wymaga intelektualnego zaangażowania pracowników. Informacji tej nie trzeba wytworzyć, wystarczy ją wyszukać w aktach pracowników. O przetworzeniu nie może też świadczyć dokonanie prostych czynności arytmetycznych – zsumowanie informacji z posiadanych przez organ zbiorów.

W ocenie Stowarzyszenia nie zachodzi potrzeba dokonywania czynności związanych z kwalifikacją określonych pracowników NIK lub niepełniących funkcji publicznych. Udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom NIK, nie narusza prywatności tych osób. Osoba, która podejmuje pracę w NIK musi się liczyć z tym, że informacje o jej pracy, w tym informacje czy dostała nagrodę, w jakiej wysokości i z jakich powodów, będą jawne i dostępne dla obywateli.

Nawet gdyby uznać, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona, to organ w sposób błędny przeanalizował spełnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Przede wszystkim do Stowarzyszenia nie zostało skierowane pismo o przedstawienie argumentów przemawiających za uznaniem, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym organ nie dysponował informacjami i danymi, które pozwoliłyby w sposób prawidłowy ustalić spełnienie tej przesłanki.

W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że wprawdzie nie skierował do wnioskodawcy pisma z wezwaniem do przedstawienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, niemniej nie oznacza to, że nie oceniono, czy w niniejszej sprawie taki interes występuje. Udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wtedy, gdy może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, lub też może wpływać na poprawę lub usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Po analizie złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej organ nie dopatrzył się możliwości, by informacje dotyczące wysokości przyznanych pracownikom nagród mogły służyć w szczególny sposób interesowi publicznemu. Nie można stwierdzić, że posiadanie statusu organizacji pożytku publicznego jest równoznaczne z możliwością wpływania na usprawnienie funkcji struktur publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Art. 61 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 udip pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 udip).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 udip. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 udip. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.12.2013 r. I OPS 8/13, [ONSAiWSA 2014/3/38]). Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną.

W świetle art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów udip, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że Prezes NIK jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip. Nie jest też kwestionowane, że żądana informacja, dotycząca podania nagród (kwoty brutto) wypłaconych w NIK funkcjonariuszom publicznym w 2013 i 2014 r. w Centrali i Delegaturach NIK – stanowisko, imię, nazwisko, komórka organizacyjna, kwota, rok, posiada walor informacji publicznej. Sporną pozostaje kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna, stanowi informację prostą czy też przetworzoną, podlegającą udostępnieniu, na warunkach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 udip. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 [pkt 1] udip pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta przez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji, nie zmienia się w informację przetworzoną.

Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, winna być uznana za informację przetworzoną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NIK wskazał, że nie dysponuje gotowymi (rocznymi) informacjami o nagrodach przyznanych funkcjonariuszom publicznym. Zwrócił też uwagę, że nie wszyscy pracownicy NIK są funkcjonariuszami publicznymi. Dodatkowo wnioskodawca żąda udostępnienia informacji w usystematyzowany sposób: stanowisko, imię, nazwisko, komórka organizacyjna, miasto, nazwa delegatury, kwota, rok. Zatem musiałby dokonać analizy części przychodów wszystkich pracowników za okres dwu lat kalendarzowych. Stwierdził, że dane o wysokości nagród przyznanych pracownikom NIK dostępne są w bazie elektronicznej, która zawiera przychody wszystkich pracowników NIK, a nie tylko funkcjonariuszy publicznych. Z bazy tej należy wybrać tylko konkretną kategorię przychodów, tj. nagrody. Następnie oddzielnie dla każdego pracownika i roku kalendarzowego należy zsumować kwoty nagród. Na tym etapie kończą się czynności techniczne, gdyż niezbędne jest dokonanie obliczeń. Nie są one zbyt skomplikowane, niemniej biorąc pod uwagę liczbę pracowników (około 1600 osób) sporządzenie takiego wykazu nie można uznać za czynność mechaniczną. Nie da się w odniesieniu do wszystkich pracowników, jedynie na podstawie nazwy stanowiska stwierdzić, które osoby mają status funkcjonariuszy publicznych, a które nie mają takiego statusu. Organ przyznał, że wprawdzie poszczególne żądane informacje – kwoty nagród – stanowią informacje proste, to jednak pełna realizacja wniosku będzie się wiązać z przetworzeniem informacji, bowiem wymaga wykonania szeregu czynności, zebrania i stosownego zestawienia uzyskanych danych według kryteriów wskazanych przez Stowarzyszenie, co czyni żądaną informację informacją publiczną o charakterze przetworzonym, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Do realizacji tego wniosku potrzeba byłoby zaangażować co najmniej kilku pracowników oraz dokonać analizy prawnej, którzy pracownicy NIK to funkcjonariusze publiczni.

W tych okolicznościach sprawy, wbrew stanowisku skarżącego, nie można zarzucić organowi tego, że nie uzasadnił dlaczego uznał, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony. Nie jest też trafny pogląd wyrażony przez Stowarzyszenie, że nie zachodzi potrzeba dokonywania czynności związanych z kwalifikacją określonych pracowników NIK, jako pełniących lub niepełniących funkcji publicznych a udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom NIK, nie narusza prywatności tych osób. Wyrażony pogląd jest tym bardziej niezrozumiały, bowiem to Stowarzyszenie we wniosku o udzielenie informacji publicznej domagało się podania nagród wypłaconych w NIK funkcjonariuszom publicznym, zatem samo różnicowało pojęcia funkcjonariusz publiczny i pracownik.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że prywatność osoby fizycznej stanowić może - co do zasady - podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej. Odnosi się to do pracowników NIK niebędących funkcjonariuszami publicznymi. Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne - funkcjonariuszy publicznych. Trafnie organ wywodził, że wyodrębnienie tej grupy wymaga nie tylko prostych zabiegów, ale łączy się z dokonaniem analizy prawnej, stanowiącej o informacji przetworzonej tym bardziej, że udip nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.3.2006 r. K 17/05 (OTK-A 2006/3/30) stwierdził m.in. że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech przesądzających, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną Trybunał Konstytucyjny uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W wyroku z 15.11.2013 r. I OSK 1044/13, cbosa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tylko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym, gdy pełnią zadania publiczne, a także zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych. Funkcji publicznych nie pełnią natomiast osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Koniecznym jest przy tym każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m. in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (też wyrok NSA z 21.8.2013 r. I OSK 681/13, cbosa).

Osobą pełniącą funkcję publiczną, w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip, jest funkcjonariusz publiczny, którego definicję zawiera art. 115 § 13 pkt 4 kk, a więc osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

Zdaniem Sądu I instancji, Prezes NIK dokonał prawidłowej analizy wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, w konsekwencji uznając, że jest to informacja o charakterze przetworzonym, gdyż nie jest możliwe tylko przy użyciu systemu komputerowego uzyskanie żądanej informacji. Dane o wypłaconych nagrodach znajdują się w systemie informatycznym, jednak nie ma w nim gotowych informacji w żądanym przez stronę układzie. Nie ma możliwości utworzenia przez organ w sposób prosty gotowej informacji. Zakres informacji, jak wskazał organ, konieczność przeanalizowania zakresów czynności około 1600 pracowników w celu wyłonienia grupy funkcjonariuszy publicznych, następnie stworzenie wykazów, w strukturze określonej we wniosku strony, uzasadniają twierdzenie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Prezes NIK wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, bowiem nie wezwał Stowarzyszenia do wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ samodzielnie dokonał oceny tej przesłanki. Zdaniem Sądu legitymowanie się szczególnym interesem publicznym jest przesłanką materialną. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania się szczególnym interesem publicznym. Jego wykazanie jest następnie badane przez organ, który może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sytuacji stwierdzenia jego braku po obiektywnym tego zweryfikowaniu w trybie art. 7 i 77 § 1 kpa. Ciężar ustalenia tej kwestii ciąży nie tylko na wnioskodawcy, ale podlega także samodzielnej weryfikacji przez organ. W ocenie Sądu pozbawienie wnioskodawcy przedstawienia tej argumentacji i konieczności odniesienia się do niej stanowi naruszenie prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wezwie Stowarzyszenie do wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie oceni tę przesłankę udzielając informacji bądź decyzją odmawiając jej udzielenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, usprawnienie ich działania oraz organizację pracy. Organ przy ponownym rozpoznaniu dokona oceny, czy tego rodzaju stanowisko jest trafne, po zapoznaniu się z argumentacją Stowarzyszenia.

Skargę kasacyjną wywiódł Prezes Najwyższej Izby Kontroli (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. T. M., zaskarżając wyrok II SA/Wa 189/16 w całości, zarzucając wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że Prezes NIK obowiązany był do wezwania Stowarzyszenia do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w sprawach dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego orzeczenia o rozpoznanie skargi, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 18 lipca 2018 r. pełnomocnik Stowarzyszenia r. pr. A. K. wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej o zastosowanie art. 207 § 2 ppsa (k. 97 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Oba zarzuty naruszenia: a) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), jak i b) art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), nie zostały skonstruowane dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli: a) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 7 grudnia 2015 r. - w istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o dostępie do informacji publicznej w brzmieniu j.t. 2014 r., poz. 782 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 16 czerwca 2014 r.), ze zmianami: poz. 1662 oraz Dz. U. z 2015 r. poz. 1240; b) art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 7 stycznia 2016 r. - w istocie wzorcem kontroli winien być Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 27 lutego 2013 r.), ze zmianami, z których ostatnia opublikowana została w Dz. U. z 2015 r., poz. 1274 - w brzmieniach obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tych niedoskonałości, oba zarzuty nadawały się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 udip okazał się nieuzasadniony.

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;... (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Kluczowe dla niniejszej sprawy pozostaje, czy organ po zakwalifikowaniu żądanej informacji jako przetworzonej i nie stwierdzeniu spełnienia przesłanki, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, może odmówić udzielenia żądanej informacji, bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, jeżeli wnioskodawca nie wskazywał we wniosku, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip.

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W doktrynie wskazuje się, że pracowników NIK można podzielić na trzy grupy. Do pierwszej grupy należy ścisłe kierownictwo NIK: Prezes NIK, wiceprezesi i dyrektor generalny. Do drugiej grupy należą pracownicy merytoryczni – kontrolerzy nadzorujący lub wykonujący czynności kontrolne. Są to pracownicy zatrudnieni na podstawie mianowania. Do trzeciej grupy należą pracownicy administracyjni i obsługi, zatrudnieni głównie w biurach, na podstawie terminowej lub bezterminowej umowy o pracę. Status prawny poszczególnych pracowników różni się i zależy od sposobu nawiązania stosunku pracy. Zakres uprawnień, obowiązków i odpowiedzialność trzeba ustalać w oparciu o przepisy adresowane do poszczególnych pracowników NIK. Istotne różnice dotyczą m. in. grupy kontrolerów, których stosunek pracy kształtuje umowa o pracę, a nie mianowanie (E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Difin 2011, s. 219-220, uw. 1-3).

Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot obowiązany do jej udostępnienia winien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, a jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot obowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 78, uw. 1). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko.

Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że legitymowanie się szczególnym interesem publicznym jest przesłanką materialnoprawną. Obowiązek wykazania tej przesłanki aktualizuje się jedynie w przypadku żądania uzyskania informacji przetworzonej. Słusznie podnosi się w orzecznictwie, że wnioskodawca na etapie składania wniosku o dostęp do informacji publicznej nie musi wiedzieć, czy określona informacja jest informacją prostą czy przetworzoną. W konsekwencji nie jest obowiązany na etapie złożenia wniosku do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powinność taka powstaje dopiero w momencie, w którym organ uzna informację za przetworzoną. Zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej przesądza o konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki materialnoprawnej - wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jakkolwiek ocena w zakresie jej występowania leży w gestii organu, to wzgląd na jej wagę dla ostatecznego wyniku rozstrzygnięcia, a także istotę postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej przesądza o konieczności wezwania wnioskodawcy do wykazania istnienia tegoż interesu. Wnioskodawca ma prawo do wykazania istnienia interesu publicznego (prawo to powstaje w momencie uznania przez organ informacji za informację przetworzoną), a organ ma obowiązek umożliwić realizację tego prawa (wyrok NSA z 11.9.2012 r. I OSK 1015/12, Lex 1260013, aprobowany przez K. Kędzierską, P. Szustakiewicza w: red. P. Szustakiewicz, Dostęp do informacji publicznej, C.H. Beck 2016, s. 44, pkt 2).

Bez znaczenia dla powyższego pozostaje, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wyrażonego na rozprawie, że w niniejszej sprawie wnioskodawcą nie była "zwykła strona", ale podmiot świadomy "w jakim celu wnosi o uzyskanie informacji przetworzonej". Ustawodawca nie nakazuje odmiennie traktować wnioskodawców w zależności od tego, czym profesjonalnie się zajmują, ani od celu, w jakim wnoszą wniosek o udzielenie informacji. Wbrew stanowisku Stowarzyszenia, roztropnym jest, by wnioskodawca, zwłaszcza mający doświadczenie w postępowaniach o udostępnienie informacji, mając świadomość, że wnosi o uzyskanie informacji przetworzonej, już we wniosku wykazywał, że uzyskanie przezeń informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu społecznego. W wielu sytuacjach mogłoby to wpłynąć na przyspieszenie postępowania. Pełnomocnik Stowarzyszenia, wskazując na rozprawie dnia 18 lipca 2018 r., że w ciągu 12 lat, występowało "w setkach, a może tysiącach spraw", wykazał, że Stowarzyszenie należy do podmiotów, których doświadczenie procesowe w postępowaniach o udostępnienie informacji należy uznać za znaczne.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 3, 5 i 6) wynika, że skarżący kasacyjnie jako wzorzec kontroli wskazał § 1 artykułu 77 kpa.

W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 16 ust. 2 udip do decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ze wskazanymi w tym przepisie modyfikacjami. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Z założenia ma to być postępowanie odformalizowane i szybkie, co wynika z celu ustawy oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (wyrok NSA z 14.9.2012 r. I OSK 1013/12, Lex 1376075). Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy dla podmiotu obowiązanego (wyrok NSA z 22.3.2018 r. I OSK 1428/16, Lex 2495286).

Brak szczegółowych regulacji w zakresie postępowania nie skutkuje jednak dowolnością w procedowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dalszym ciągu organy pozostają związane zasadami wynikającymi z Konstytucji RP (np. zasadą legalizmu; art. 7), ale również - w pewnym zakresie - regulacjami kpa. Wprawdzie art. 16 ust. 2 udip, odczytywany literalnie, dość wąsko odsyła do Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji nie ogranicza się tylko do samego aktu wydania. Nie sposób nie dostrzec, że szereg czynności procesowych (np. wymóg podpisania wniosku w postępowaniu o udzielenie informacji innej niż objęta art. 10 ust. 2 udip; sposoby doręczeń), wymagają odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W polskiej kulturze prawnej wskazuje się, że noma prawa materialnego częstokroć wskazuje normy procesowe, konieczne dla prawidłowego zakończenia postępowania. Przykładowo – przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesądza o tym norma prawa materialnego, w której zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 456-457 nb 2). Podstawą stosowania prawa nie są przepisy, lecz normy prawne, dekodowane prawidłowo z przepisów prawa. Trafnie Sąd I instancji wskazał na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, że organ obowiązany był zbadać istnienie przesłanki materialnoprawnej (uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego), w oparciu o odpowiednio stosowane

art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W art. 3 ust. 1 pkt 1 udip chodzi m. in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska – op. cit., s. 81, uw. 1, akapit 3). Ocena ta musi być poprzedzona – jeśli wnioskodawca nie wykazał przesłanki materialnoprawnej we wniosku - wezwaniem wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W braku szczegółowych regulacji w udip, Sąd I instancji słusznie wskazał, że należy takiego wezwania dokonać w trybie art. 7 i 77 § 1 kpa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).