Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. S. i G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.

W wyniku wniosku Z. i H. M. przed Wójtem Gminy O. przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 należącej do małżonków M. oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2 - własność G. S. i nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3 - stanowiącej własność D. i G. małżonków S. Zatwierdzenie rozgraniczenia nieruchomości nastąpiło decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy O., działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił ustalić koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, położonej we wsi Z. gmina O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 stanowiącej własność Z. i H. małżonków M. z nieruchomościami sąsiednimi na kwotę [...] zł i kosztami tymi obciążyć stronę wnioskującą – małżonków M.

W wyniku wniesionego zażalenia przez obciążonych małżonków M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło postanowienie pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż sprawa kosztów postępowania rozgraniczeniowego była rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 11 grudnia 2006 r. – sygn. akt I OPS 5/06 stwierdził, iż "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania".

Wobec tego, iż w przedmiotowym przypadku postępowanie rozgraniczeniowe sąsiadujących nieruchomości dotyczyło trzech nieruchomości, a bezspornym jest, że ustalenie granicy pomiędzy działkami nr 1 oraz nr 2 i nr 3 leżało w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, to zasadnym jest obciążenie kosztami tego postępowania małżonków M., ale nie całą kwotą jaka wynikała z umowy zawartej przez Wójta Gminy O. z uprawnionym geodetą. W ocenie organu odwoławczego uchylenie zaskarżonego postanowienia umożliwi organowi pierwszej instancji podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, co do osób zobowiązanych do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy O. postanowieniem z dnia [...] r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, położonej we wsi Z. gmina O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 stanowiącej własność Z. i H. małżonków M. z nieruchomościami sąsiednimi na kwotę [...] zł i kosztami tymi obciążył po [...] zł – Z. i H. M., D. i G. S. oraz G. S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na mocy wskazanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. - organ uznał, że zadanym jest obciążenie poniesionymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego proporcjonalnie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących, objętych tym postępowaniem.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli D. i G. S., wnosząc o jego uchylenie. Wskazali, iż nie do przyjęcia są ustalenia zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Dodali, że przeprowadzone rozgraniczenie nie doprowadziło do utrwalenia przebiegu granicy na gruncie, a czynności wykonane przez geodetę nie zostały utrwalone, gdyż drewniane paliki przez właściciela działki nr 1 zostały usunięte, a punkty graniczne nie zostały ustabilizowane granicznikami.

Dodali, że w przypadku gdy przeprowadzone postępowanie nie przyniosło efektu w postaci ustalenia stabilnej granicy pomiędzy działkami trudno doszukiwać się interesu prawnego i kosztami postępowania powinien być obciążony tylko jego inicjator i wnioskodawca.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, uznało zaskarżone postanowienie za słuszne i zasadne. Zgodnie bowiem z art. 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stronę obciążają te koszty, które wynikły z winy strony (pkt 1) czy poniesione zostały w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Z kolei z art. 264 § 1 Kodeksu wynika, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Odwołując się do cytowanej przez organ pierwszej instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 5/06) podał, że Sąd ten uznał art. 152 Kodeksu cywilnego za podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy następuje ono w postępowaniu administracyjnym, gdyż ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, w sytuacji gdy granice gruntów sąsiednich stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że postępowanie rozgraniczeniowe nie jest prowadzone także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Przenosząc powyższe uregulowanie na grunt przedmiotowej sprawy, zasadnie organ pierwszej instancji rozłożył koszty tego postępowania na wnioskującego oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący D. i G. S. zarzucili postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że ustalone przez organ administracji koszty postępowania poniesione zostały w interesie skarżących, a także nieuwzględnienie przy orzekaniu zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i uznanie, iż koszty geodety stanowią koszty postępowania w postępowaniu rozgraniczeniowym, które podlegają rozliczeniu pomiędzy stronami, podczas gdy koszty te powinna ponosić gmina, gdyż to pomiędzy nią a uprawnionym geodetą nawiązuje się określony stosunek prawny. Wnieśli o uchylenie tego postanowienia. W uzasadnieniu podnieśli, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek H. M. nie zostały poniesione w ich interesie. Nie występowali oni o rozgraniczenie, nadto nie kwestionowali opinii sporządzonej przez geodetę, a tym samym brak jest podstaw do obciążenia ich kosztami dodatkowej ekspertyzy. W ich ocenie koszty udziału geodety w postępowaniu wynikają z przepisu ustawy, zatem koszty te winna ponosić gmina. Jest to bowiem postępowanie dowodowe, a przeprowadzenie dowodu jest ustawowym obowiązkiem organu administracji.

Tak więc koszty poniesione w toku postępowania z winy strony lub wyłącznie w jej interesie, co do zasady nie powinny ich obciążać. Powołali się w tym zakresie na krytyczną glosę do przywoływanej przez organy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. skarżący oświadczyli, że zgadzali się z przebiegiem granicy wyznaczonym przez geodetów, w tym również z granicą wyznaczoną przez geodetę S. G., który wykonał opinię na zlecenie uczestnika postępowania. Uczestnicy postępowania się z tą opinią nie zgodzili, wystąpili o rozgraniczenie, ale także z wydaną w tym postępowaniu decyzją się nie zgodzili, ostatecznie kierując sprawę do sądu. Wcześniej nie było sporu co do przebiegu granicy, powstał on dopiero z chwilą, gdy uczestnik postępowania usiłował podzielić grunt pomiędzy synów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przyjdzie zauważyć, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stronę obciążają koszty postępowania, które 1) wynikły z winy strony oraz 2) zostały poniesione w interesie lub na żądnie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Na gruncie tego przepisu organ administracji publicznej może rozstrzygnąć o kosztach postępowania rozgraniczeniowego (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego składu 7-dmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 "organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania".

W kontrolowanej sprawie organy uwzględniły powyższą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego i w ponownym postępowaniu, po uprzednim uchyleniu pierwszego postanowienia Wójta Gminy O. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., przy jej zastosowaniu orzekły o podziale kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy właścicieli wszystkich działek w nim uczestniczących, czyli pomiędzy wnioskującego o przeprowadzenie tego postępowania H. M. oraz właścicieli działki nr 2 – G. S. oraz działki nr 3 – D. i G. S.

Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w przywołanej uchwale, że instytucja prawna "rozgraniczenie nieruchomości" uregulowana została kompleksowo w dwóch aktach tj. w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym, ale stanowi jedną całość. Nie można zatem przyjmować, że rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym dokonywane jest według innych kryteriów i prawideł niż postępowanie rozgraniczeniowe, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym (porównanie art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego z art. 31 ust. 2 do 4 i art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Do postępowania administracyjnego ma więc też zastosowanie norma art. 152 Kodeksu cywilnego, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

W myśl art. 262 § 1 ust. 2 stronę obciążają koszty, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony (..) W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, musi to być interes własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Należy więc uznać, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest bowiem kategorią obiektywną i twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która wszczęła postępowanie, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w pozwie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu.

W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie- zostało wszczęte zbyt pochopnie. Należy jednak stwierdzić, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można zatem w takiej sytuacji twierdzić, że rozgraniczenie nie jest prowadzone także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi więc materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu administracyjnym przed organem administracji publicznej. Będzie miał bowiem w tym miejscu zastosowanie wymieniony powyżej art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji . Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają strony.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżących trzeba podkreślić, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie należą do kosztów ustawowo ponoszonych przez gminę. Koszty tego postępowania obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego, czyli w zasadzie organ winien obciążyć nimi właścicieli gruntów sąsiadujących. Jednakże w niniejszej sprawie nie sposób pominąć faktu, że przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, wszczęte na wniosek H. M., nie doprowadziło ostatecznie do utrwalenia granicy pomiędzy wymienianymi w sprawie działkami należącymi do wnioskującego – H. M. i do skarżących – D. i G. S. Pomimo braku wcześniejszego kwestionowania przebiegu granicy pomiędzy wymienianymi działkami, skarżący wyrazili wolę jej uregulowania w postępowaniu rozgraniczeniowym. Pomimo jednak przedłożenia w tym postępowaniu protokołu granicznego, szkicu sytuacyjnego oraz opinii technicznej przez uprawnionego geodetę, wytyczona w ten sposób granica nie została uznana przez uczestnika tego postępowania – wnioskującego H. M., a decyzja organu pierwszej instancji – Wójta Gminy O. o rozgraniczeniu nieruchomości nie uzyskała przymiotu decyzji ostatecznej wobec skierowania sprawy do sądu (na zasadzie art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne).

Nie został więc tym samym osiągnięty cel postępowania rozgraniczeniowego w postaci trwałego, jednoznacznego i ostatecznego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy wymienionymi działkami – tj. działką nr 4 - wnioskującego o jej ustalenie H. M., a działkami nr 2 i nr 3 -leżącymi po obu stronach działki nr 4 – należącymi do obecnie skarżących. Trudno w tych okolicznościach uznać, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzone zostało w interesie wszystkich jego uczestników i wszyscy uczestnicy powinni być równo potraktowani w zakresie pokrycia kosztów tego postępowania, tym bardziej, że wobec prowadzenia sprawy przed sądem powszechnym koszty te mogą się ponowić.

Należy podkreślić, iż pojęcie interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 265 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści z przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczyć ono winno również interesu prawnego wynikającego z przepisów art. 152 i art. 153 kodeksu cywilnego, jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami obu stron – właścicieli tych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, pomimo przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie doszło do ustalenia stabilnej granicy między wymienionymi działkami.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżone postanowienie za wydane z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia tego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach Sąd nie orzekał na podstawie art. 210 powołanej ustawy, jako że strona nie zgłosiła wniosku o zwrot kosztów postępowania.

W przypadku ponownego postępowania, organy powinny uwzględnić wyrażone powyżej stanowisko i doprowadzić do wydania orzeczenia zgodnego z przywołanymi powyżej przepisami, uwzględniając w sposób indywidualny interes prawny każdego z uczestników tego postępowania.