Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 360/20 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Rezolucji w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 360/20, odrzucił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia Rezolucji w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Powiatu [...] podjęła ww. uchwałę na podstawie § 19 ust. 2 Statutu Powiatu [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. 6010).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił:

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 12 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.) - dalej: "u.s.p.", poprzez wykroczenie poza zakres zadań powiatu i zakres właściwości rady powiatu oraz władczą ingerencję w zakres kompetencji innych organów publicznych, w tym organów wykonawczych samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej, a w konsekwencji brak podstawy prawnej i naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

- naruszenie art. 47, art. 48, art. 54 ust. 1, art. 70 ust. 1 i art. 73 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, podczas gdy ich ograniczenie może nastąpić tylko w drodze ustawy;

- naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową, polegającą na wykluczeniu ze wspólnoty samorządowej jej mieszkańców identyfikujących się jako lesbijki, geje, osoby biseksualne i transpłciowe (w skrócie "LGBT");

- naruszenie art. 30 w zw. z art. 47 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i art. 54 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 14 i art. 10 w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz.U. z 1993 r. poz. 61.284) - dalej: "Europejska Konwencja Praw Człowieka", poprzez bezprawną ingerencję w wolności i prawa osób nieheteronormatywnych i transpłciowych, polegającą na naruszeniu ich godności, a także ograniczeniu prawa do życia prywatnego w zgodzie ze swoją orientacją seksualną i tożsamością oraz ekspresji tych cech, a w konsekwencji dyskryminację ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową;

- naruszenie art. 48, art. 70 ust. 1 i art. 73 Konstytucji RP, poprzez bezprawne ograniczenie praw i wolności mieszkańców powiatu [...] do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, do nauki i do nauczania, polegające na władczej ingerencji w działalność placówek oświatowych, narzuceniu im wartości zgodnych wyłącznie z jednym światopoglądem oraz dążeniu do wykluczenia z programu nauczania treści dotyczących edukacji seksualnej i antydyskryminacyjnej;

- naruszenie art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich polegające na nieuzasadnionym zniechęceniu obywateli UE, którzy identyfikują się jako osoby LGBT lub wyznają światopogląd inny niż narzucony przez uchwałę, do przebywania w powiecie [...].

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". W ocenie Sądu meriti zaskarżona uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż nie stanowi realizacji zadania publicznego przypisanego temu organowi samorządu terytorialnego w drodze ustawy, nie nakłada obowiązku, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku jak też nie tworzy i nie znosi istniejącego stosunku prawnego. W szczególności przyjęcie rezolucji w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową, nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 12 u.s.p. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i w sferze stosunków publicznoprawnych. Stanowisko Rady Powiatu zaprezentowane w uchwale ma charakter deklaracji ideowej nie stanowiącej podstawy nałożenia jakichkolwiek obowiązków, czy przyznania bądź stwierdzenia uprawnień. Nie tworzy ona i nie znosi istniejących stosunków prawnych i nie zawiera żadnych postanowień, które mogłyby stanowić źródło konkretnych wytycznych programowych dla innych podmiotów, i z których można by wywodzić nakaz wiążącego sposobu zachowania lub działania. Zawarta w uchwale deklaracja, że samorząd: "nie będzie ingerować w prywatną sferę życia Polek i Polaków" i będzie: "konsekwentnie bronić naszej wspólnoty samorządowej", nie została powiązana z żadnymi bliżej określonymi i sprecyzowanymi działaniami faktycznymi lub prawnymi, które mogłyby wpływać na sposób postępowania jednostek lub podmiotów wykonujących zadania publiczne, bądź określać ich sytuację prawną. Zaskarżony akt nie ma również znaczenia prawnego dla możliwości i prawnej dopuszczalności wyrażania innych poglądów, aniżeli zaprezentowane przez radnych Powiatu [...] biorących udział w podjęciu uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można także przyjąć, że zaskarżona uchwała ma charakter generalny lub indywidualny, gdyż nie zawiera ona wskazania, do kogo konkretnie została skierowana.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego uchwała rady powiatu o treści zawierającej deklarację o charakterze ideowym i światopoglądowym - zgodną z poglądami większości radnych, dopóty nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dopóki nie dotyczy prezentowania ideologii, która jest zakazana przez prawo i nie ingeruje swoją treścią w sferę publicznoprawną, kierując do innych podmiotów nakaz wiążącego postępowania, lub dopóki nie nakłada na obywateli obowiązków, nie nadaje uprawnień, czy też w jakikolwiek inny sposób nie kształtuje ich sytuacji prawnej. Takich cech, zdaniem Sądu, nie można przypisać zaskarżonej uchwale.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

- art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji odrzucenie skargi ze względu na błędne przejęcie, że zaskarżona uchwała nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a przez to nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej;

- art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a w związku z art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 8 § 1 P.p.s.a, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji odrzucenie skargi w oparciu o błędne założenie, że skoro w ocenie Sądu uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, podczas gdy kwestia ta nie ma wpływu na legitymację skargową Rzecznika Praw Obywatelskich, której podstawą jest wyłącznie konieczność ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, i który nie ma w związku z tym obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego jednostki bądź interesu społecznego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, ze pojęcie spraw z zakresu administracji publicznej powinno być rozumiane szeroko. NSA wielokrotnie podkreślał, że przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie maja charakteru cywilnoprawnego (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. OPS 3/98, ONSA 1998 r., nr 4, poz. 109). Sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wiec wszystkie działania jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (zob. postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1226/10, LEX nr 1151582). Trybunał Konstytucyjny stwierdzał natomiast, że akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej nawet, jeśli zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (zob. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 10/94, OTK 1994 r., nr 2, poz. 48). Wskazane rozgraniczenie działań organów samorządu terytorialnego na te, które rodzą skutki cywilnoprawne oraz te, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej jest przy tym podziałem zupełnym. Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadzi bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której pewna kategoria spraw zostaje wyłączona spod jakiejkolwiek kontroli sądowej – sądów powszechnych lub administracyjnych. Taki wniosek stoi natomiast w sprzeczności z przepisami Konstytucji, zwłaszcza art. 184 (sądowna kontrola administracji), art. 175 (struktura władzy sądowniczej) i art. 45 ust. 1 (prawo do sądu). W demokratycznym państwie prawnym. w którym organy administracji, w tym samorządowej, są zobowiązane działać na podstawie i w granicach prawa, a rolą sądów administracyjnych jest orzekanie o zgodności tych działań z ustawami, wyłączenie spod kontroli sądu administracyjnego aktu rady powiatu, który nie podlega kontroli sądów powszechnych, jako działanie ze sfery cywilnoprawnej, nie znajduje uzasadnienia.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Wniosek ten poparł również uczestnik postępowania Fundacja [...] z siedzibą w [...].

Zarządzeniem z dnia 11 maja 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, w związku z zawiadomieniem o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne, wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania na e-rozprawie – przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej i jej argumentację, a ponadto przedstawił uzupełniające stanowisko procesowe, wskazując, że skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne powinno mieć charakter wyjątkowy, zaś z uwagi na doniosłość społeczną sprawy powinna być ona rozpoznana na e-rozprawie.

Pismem z dnia 26 maja 2021 r. Fundacja [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując na postanowienia, w których sądy potwierdziły, że podobne treściowo uchwały nie zostały podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie Fundacji uchwała stanowi apel o przestrzeganie już istniejących przepisów. Jest deklaracją ideową, niebędącą podstawą nałożenia jakichkolwiek obowiązków, czy przyznania bądź stwierdzenia uprawnień. Nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych. Apele czy deklaracje mieszczą się w prawie do petycji i nie muszą mieścić się w ramach upoważnienia ustawowego, jak w przypadku działań władczych gminy.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. [...] przedstawiło swoje stanowisko w sprawie, popierając w pełni argumentację Rzecznika, wniosło o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie stowarzyszenia do odrzucenia skargi doszło na skutek zawężającej i oderwanej od Konstytucji RP wykładni pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, niedostrzeżenia władczych rozporządzeń w treści uchwały, a także pominięcia faktu, że uchwała ta narusza zasadę równego traktowania i dyskryminuje osoby LGBT+.

Pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie im. [...] z siedzibą w [...] zgłosiło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wyrażając obawę naruszenia zaskarżoną uchwałą zakazu dyskryminacji oraz praw i wolności obywatelskich.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 35), zgodnie z którym przepis art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Sądu Wojewódzkiego była uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia Rezolucji w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zaskarżone postanowienie w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną stwierdza, że zostało ono podjęte bez dostatecznego rozważenia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały.

Należy podzielić zarzut skargi błędnego przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że zaskarżona uchwała nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a przez to nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

Samorząd terytorialny jest zdecentralizowaną korporacją prawa publicznego, realizującą zadania publiczne samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zasada ta koreluje z zasadą sformułowaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji, która stanowi, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Z zasady decentralizacji władzy publicznej wynika zobowiązanie do stworzenia prawnych przesłanek uczestnictwa samorządu w sprawowaniu władzy jako takiej. Istotną cechą decentralizacji jest sprawowanie uprawnień administracyjnych przez wybranych przedstawicieli społeczności lokalnej. Ustanowienie prawnych podstaw działania samorządu oznacza zarazem rzeczywiste włączenie w struktury sprawowania władzy w demokratycznym państwie prawnym (zob. J. Ciapała, Konstytucyjny status samorządu terytorialnego, [w:] Zarys prawa samorządu terytorialnego, Poznań 2001 r., s. 20). Regulacje zawarte w Konstytucji w rezultacie przesądzają o kształcie prawnym samorządu terytorialnego. Samorząd ma znaczące miejsce w systemie władzy wykonawczej RP. Istotna część zadań publicznych jest bowiem realizowana nie tylko przez administrację rządową, ale i administrację samorządową.

Władza publiczna, a zatem także samorządowa, jest sprawowana w oparciu o konstytucyjną zasadę praworządności nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym.

Funkcją samorządu terytorialnego jest wykonywanie tych zadań publicznych, które nie zostały zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny wykonuje jedynie zadania przekazane mu ustawowo i nie ma prawa do samodzielnego kreowania dla siebie zadań publicznych. Działa przede wszystkim w interesie właściwych korporacji terytorialnych. Jego sytuację determinują względy właściwe dla dobra wspólnego i interesu publicznego, odnoszącego się do państwa i zasad jego ustroju wyróżnionych w Konstytucji (zob. wyrok TK z dnia 8 kwietnia 2009 r., K. 37/06, OTK-A 2009 r., nr 4, poz. 47; I. Niżnik-Dobosz, Natura zadań samorządu terytorialnego [w:] Charakter i konstrukcja zadań samorządu terytorialnego, red. M. Stec, S. Płażek, Warszawa 2017, s. 236-238). Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 2 września 1994 r. sygn. W 10/93 (OTK 1994 r., nr 2, poz. 46) stwierdził, że: "Wykonywane przez samorząd terytorialny zadania - własne i zlecone - mają charakter funkcji państwa rozumianego jako powszechna organizacja władzy publicznej i dlatego powinny podlegać rygorom przewidzianym przez Konstytucję dla wykonywania funkcji państwowych. Muszą w szczególności pozostawać w zgodności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego, co oznacza, że realizując swoje zadania działać powinny nie tylko "w ramach ustaw" [...], lecz ponadto - zgodnie z elementarną zasadą legalizmu uzupełniającą i konkretyzującą zasadę demokratycznego państwa prawnego "na podstawie przepisów prawa"[...]".

Na szczeblu lokalnym zakres administracji publicznej to zakres wykonywania zadań publicznych przypisanych przepisami prawa jednostkom samorządu terytorialnego. Samodzielność umożliwia korporacjom terytorialnym realizowanie publicznych zadań związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców. Z faktu wykonywania administracji państwowej (publicznej) wynika zarówno możliwość stosowania przez organy samorządu władztwa administracyjnego, jak i możliwość poddania jego działalności nadzorowi ze strony państwa. Państwo sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu w celu zapewnienia jednolitości i jednorodności swoich struktur wewnętrznych oraz zgodności z prawem powszechnie obowiązującym wszelkich aktów organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego jest uzasadniony z punktu widzenia realizacji przez poszczególne jednostki zadań publicznych. Jako korporacja prawa publicznego jednostki samorządu terytorialnego wykonują władztwo administracyjne, które przypisane jest pierwotnie państwu. "Z jednej strony nadzór ma, więc na celu zabezpieczenie interesów państwa stanowiącego dobro wspólne wszystkich obywateli. Chroni interesy zarówno samej jednostki samorządu terytorialnego, jak i jej mieszkańców – adresatów rozstrzygnięć władczych na danym terytorium. Zabezpiecza przy tym publiczny charakter samorządu, nie będąc sprzecznym z istotą jego samodzielności. Konieczność ochrony interesów państwa wiąże się w tym kontekście z wagą decentralizacji, która jest fundamentem efektywnego funkcjonowania niezależnych gmin, powiatów i województw" (J. Podgórska-Rykała, Rozstrzygnięcia nadzorcze a praktyka samorządowa na przykładzie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, "Samorząd Terytorialny" 2021, nr 5, s. 45-47). Podkreślić przy tym trzeba, że nadzór sprawowany jest nad wszelką aktywnością samorządu.

Konstytucyjnoprawna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (art. 171 ust. 1) jest jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa. Także Europejska Karta Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) w art. 8 stanowi, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie (ust. 1) i powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych.

Zaskarżona uchwała została uchwalona na podstawie § 19 ust. 2 Statutu Powiatu [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. 6010) – dalej: "Statut Powiatu [...]". Zgodnie z § 19 ust. 2 Statutu Powiatu [...]: "Rada powiatu w formie uchwał wyraża opinie i zajmuje stanowisko w sprawach związanych z realizacją kompetencji stanowiących i kontrolnych.".

Przepis art. 12 u.s.p. formułuje domniemanie wyłącznej właściwości rady powiatu, będącej organem stanowiącym i kontrolnym dla określonych kategorii spraw. Rada powiatu jest właściwa w dwóch grupach kategorii spraw: a) wymienionych wprost w u.s.p. i b) zastrzeżonych ustawami szczególnymi, zarówno już obowiązującymi, jak i uchwalonymi w przyszłości. Wyłączna właściwość rady powiatu polega na zastrzeżeniu dla niej kompetencji do podejmowania określonych kategorii rozstrzygnięć z zakazem ich subdelegowania. Z zakresu kompetencji rady powiatu należy wykluczyć możliwość regulowania materii już unormowanej przez ustawę. Przepis art. 12 u.s.p. formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień rady powiatu, tzn. takich kompetencji, które expressis verbis zostały przyznane tylko i wyłącznie radzie powiatu, a zatem z wyłączeniem w tych sprawach wszystkich innych organów (zob. Komentarz do art. 12 [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2005 r.).

W świetle poczynionych uwag należy przyjąć, że każde uzewnętrznienie woli rady powiatu, jako organu stanowiącego i kontrolnego powiatu, mające formę uchwały, jest przejawem zdecentralizowanego władztwa publicznego i musi mieścić się w kompetencjach powiatu i jego organu stanowiącego, określonych w ustawie.

Zasadne jest stanowisko skarżącego Rzecznika Praw Obywatelskich, że zaskarżona uchwała mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest realizowana pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Właściwość sądów administracyjnych należy odczytywać w związku z art. 177 Konstytucji, wedle którego sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Przepis art. 1 P.p.s.a. zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej: jest nią sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy P.p.s.a. na podstawie odrębnych ustaw. Przywołany art. 1 P.p.s.a., charakteryzując sprawę pod względem materialnym, posługuje się ujęciem przedmiotowym, tj. wskazuje, że podstawowym przedmiotem sprawy jest kontrola administracji publicznej. Owo określenie sprawy dopełnione jest wskazaniem elementu formalnego, jakim jest odesłanie do ustaw odrębnych przekazujących jeszcze inne sprawy do postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem konstytutywną cechą rozumienia sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola administracji publicznej. Kontrola ta jest dokonywana w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 184 zd. 2 Konstytucji kontrola działalności administracji obejmuje również: "orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.". Stylizacja normatywna tego unormowania prowadzi do wniosku, że ustrojodawca nakazał objąć zakresem kontroli sądowoadministracyjnej wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego nie wprowadzając kryteriów różnicujących uchwały na te, które takiej kontroli podlegają i te, które pozostają poza nią. Z uwagi na to, że samorząd terytorialny jest powołany do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formach właściwych dla tej administracji, wszelkie akty stanowione przez organy samorządu należy kwalifikować jako akty z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że każdy taki akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

W świetle powyższych rozważań trzeba też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki przyjął błędne założenie, że skoro uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę Rzecznika Praw Obywatelskich.

Zgodnie z art. 8 § 1 P.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie sądu.

Podstawą legitymacji skargowej Rzecznika Praw Obywatelskich jest wyłącznie konieczność ochrony praw i wolności człowieka i obywatela. Zgodnie z art. 208 ust. 1 Konstytucji RP Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji i w innych aktach normatywnych.

Do skargi Rzecznika Praw Obywatelskich nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 87 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Unormowanie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma zastosowania do określenia legitymacji, do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, którego legitymacja regulowana jest przepisami P.p.s.a. Legitymacja Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Nie ma, więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, LEX nr 289055). Oznacza to, że Rzecznik Praw Obywatelskich działając w powyższym zakresie podmiotowym i przedmiotowym wnosi skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie, która dotyczy ochrony praw i wolności jednostki, wywodząc swoją legitymację skargową z prawnej ochrony obiektywnego porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie legitymacja skargowa Rzecznika ma swoje umocowanie w art. 8 § 1 i art. 50 § 1 P.p.s.a., ponieważ, jak wykazano wyżej, uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżona uchwała w przedmiocie przyjęcia Rezolucji w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (rady powiatu), podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Akty tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Powołany przepis poddaje kontroli sądowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarga na uchwałę nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Ze względu na to, że przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażania merytorycznego stanowiska w kwestii zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Kontrola zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia Rezolucji w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową, nastąpi w toku ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem pierwszej instancji.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.