Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 379/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia punktu 4 wniosku z dnia 12 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 379/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia punktu 4 wniosku z dnia 12 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w pkt 1. zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpatrzenia punktu 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie z dnia 12 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz w pkt 3. zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Stowarzyszenie [...] w dniu 12 lutego 2018 r. złożyło do Ministra Zdrowia za pośrednictwem systemu ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który w pkt 4 dotyczył informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2017, poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Minister Zdrowia w treści pisma z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr BGP.0629.1.2018.PM wskazał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, stanowi zaś informację ad personam.

Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 lutego 2018 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja o kwotach nagród przyznanych poszczególnym pracownikom Ministerstwa nie dotyczy informacji publicznej.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego, Sąd stwierdził, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. Z art. 6 ust. 1 pkt 2d , 3 oraz 5 ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a także o organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz ich kompetencjach i majątku publicznym. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się, zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i zarobków wypłacanych jej funkcjonariuszom. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji.

Nie ulega wątpliwości, że w skład majątku publicznego wchodzą m.in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w urzędzie zapewniającym obsługę administracyjną ministerstw i urzędów centralnych. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrodami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 103/17; CBOSA).

Przedmiotowa informacja jest zatem, w ocenie Sądu, informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA).

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji uznał, że informacje żądane przez skarżące Stowarzyszenie w punkcie 4 wniosku, a dotyczące wysokości nagród finansowych przyznanych w 2017 r. przez Ministra Zdrowia dla pracowników Ministerstwa z wyszczególnieniem imienia i nazwiska oraz uzasadnienia przyznania nagrody stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Zdrowia zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia w trybie omawianej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy żądana informacja nie została udostępniona skarżącemu. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudzielenie informacji, ani niepoinformowanie o braku posiadania żądanej informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Minister Zdrowia powinien był załatwić wniosek skarżącego przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, lub przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części.

Ponieważ Minister Zdrowia do dnia rozpoznania przez Sąd skargi na bezczynność nie zakończył postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form, należy stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 12 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W aktach sądowych brak jest informacji, że organ wydał decyzję administracyjną. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 12 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni.

Odnosząc się do określonego w art. 149 § 1a P.p.s.a. obowiązku stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa, co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Taka sytuacja szczególna nie zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu, bezczynność Ministra Zdrowia nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wynikała jedynie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji, jako nie podlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, której to wykładni Sąd nie podzielił. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. Również argumenty przytoczone przez organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, mogą dodatkowo świadczyć o tym, że nie sposób przyjąć, iż zachodziła zła wola po stronie organu, której stopień uzasadniałby przyjęcie tezy o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Zdrowia, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), dalej zwanej "u.d.i.p.", w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 (w szczególności lit. d), pkt 3 (w szczególności lit. a) oraz pkt 5 (w szczególności lit. h) u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że informacja o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w roku 2017 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody, stanowi informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że żądane informacje nie są związane z wykonywaniem przez organ zadań publicznych oraz nie mają związku z prawem publicznym, lecz jest to informacja o danych spersonalizowanych i dotyczących sfery prywatnej (przychodów ze stosunku pracy) konkretnie wskazanych osób, a więc nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., i w konsekwencji nie mają do niej zastosowania ww. przepisy u.d.i.p. (oraz w szczególności art. 13, art. 16 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), a co za tym idzie nie doszło do bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia pkt 4 wniosku strony przeciwnej i skarga winna była zostać oddalona.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, z wyjątkiem przesłanek nieważności. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Zdrowia nie zasługiwała na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2, pkt. 3 oraz pkt. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2018r. poz. 1330 ze zm. ).

Brak powołania w skardze kasacyjnej podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. tj. zarzutów procesowych, oznacza że dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący jest stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji ustalił, a czego skarżący kasacyjnie nie zakwestionował że organ pozostaje w bezczynności co do wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie żądanej informacji publicznej.

Skarga kasacyjna organu stara się podważyć wyłącznie ocenę Sądu I instancji co do charakteru informacji wnioskowanej przez Stowarzyszenie, twierdząc że nie ma ona charakteru publicznego.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane przez Stowarzyszenie informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). W orzecznictwie sadów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne jest jawne.

Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd I instancji powołując ten przepis prawidłowo stwierdził, że wysokość wynagrodzeń finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną.

Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30) przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne, stojąc jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 stwierdził, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia.

Zgodnie z powołanym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.

Zatem wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych pracownikom Ministerstwa, Stowarzyszenie w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną