Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 maja 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – J. K. od decyzji Starosty [...] z dnia 13 stycznia 2014 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu na podstawie postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. nr [...] o wszczęciu postępowania scaleniowego w obr. [...], na podstawie:

- art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 1, art. 8. ust. 1, art. 27, art. 28 i art. 33 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., nr 178, poz. 1749 ze zm.);

- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego;

utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 13 stycznia 2014 r. nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu na podstawie postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. Nr [...] o wszczęciu postępowania scaleniowego w obr. [...]. W uzasadnieniu Starosta [...] wskazał, iż w wyznaczonym pasie obr. [...] nie jest możliwe osiągnięcie żadnego z celów scalenia określonych w ustawie, a więc również w założeniach do projektu ogólnego scalenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K.. Odwołujący zaskarżył decyzję podnosząc naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie scaleniowe stało się bezprzedmiotowe. Nadto, umorzenie postępowania scaleniowego jest przedwczesne, albowiem nie zostało jeszcze rozstrzygnięte zagadnienie prejudycjalne, którym jest rozpatrywana przez SKO w [...] kwestia stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości [...]. Zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art.9, art. 10 § 1 , art.11, art. 77, art. 107 k.p.a., albowiem w zaskarżonej decyzji zamieszczono błędne pouczenie o możliwości jej zaskarżenia, a także błędnie i bezskutecznie próbowano doręczyć uczestnikom scalenia przedmiotową decyzję umarzającą postępowanie scaleniowe posługując się regułami z art. 49 k.p.a. i art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Organ odwoławczy analizując ponownie sprawę wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe na terenie miejscowości [...], Gmina [...] z uwagi na prognozowane pogorszenie ukształtowania rozłogów gruntów wskutek projektowanej autostrady A4, a zasadniczym celem scalenia gruntów było przeniesienie nieruchomości gruntowych podzielonych autostradą na położony w północno-zachodniej części obszaru scalenia grunt, którego właścicielem jest Agencja Nieruchomości Rolnych.

Następnie organ wskazał, że Gmina [...] przystąpiła do zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości stanowiących własność Agencji Nieruchomości Rolnych. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 7 grudnia 2007 r., Nr Xl/80/2007 dotyczącą działek nr: [...], [...] o łącznej powierzchni 25,5 ha, a następnie uchwałą Rady Gminy z dnia 19 października 2009 r. Nr XXXII/208/009 - nastąpiła zmiana przeznaczenia tych terenów z dotychczasowego - zieleń nieurządzona - na tereny produkcyjno-usługowe PU oraz teren dróg publicznych KDL. Ta zmiana spowodowała, że do dalszej dyspozycji postępowania scaleniowego pozostała wyłączona z objęcia uchwałą tylko część działki nr [...] o pow. ok. 2.5 ha. Ponadto, w piśmie z dnia 16 grudnia 2008 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] odmówiła możliwości przeznaczenia na cele scaleniowe działek objętych zmianą. Wobec tego nie możliwe stało się wykorzystanie terenów działek w dalszym opracowaniu projektu szczegółowego zgodnie z założeniami projektu ogólnego scalenia. Natomiast wyłączona ze zmiany przeznaczenia część działki nr [...] o pow. ok. 2.5 ha jest zbyt mała dla przeprowadzenia znaczących zmian położenia nieruchomości.

Dalej wskazano, że organ l instancji umarzając postępowanie scaleniowe wziął także pod uwagę, że liczne zmiany wynikające z obrotu nieruchomościami objętymi scaleniem, podziałów geodezyjnych itp. - powodują zmiany stanu ewidencyjnego w stosunku do przestawionego w projekcie szczegółowym opracowanym przez geodetę-projektanta. Projekt będzie wymagał zatem korekty oraz ponownego wyłożenia, wprowadzenie zmian nie będzie miało zasadniczego znaczenia dla wyniku scalenia, a dodatkowo wygeneruje znaczne koszty tego postępowania. Ponadto organ l instancji powołał się na negatywną opinię geodety-projektanta w sprawie celowości kontynuowania prac scaleniowych oraz stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która dostrzegała zasadność umorzenia postępowania scaleniowego.

W tym stanie rzeczy Kolegium, oceniając zasadność umorzenia postępowania scaleniowego, podzieliło w całości stanowisko organu l instancji, że nie jest możliwe osiągnięcie żadnego z celów scalenia określonych w ustawie. Umarzając postępowanie scaleniowe Starosta [...] miał bowiem w głównej mierze na uwadze znikomą korzyść dla ogółu uczestników postępowania, które w założeniu miało stworzyć korzystniejsze warunki gospodarowania w rolnictwie na obszarze nim objętym, a co okazało się niemożliwe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wszczynającego z urzędu postępowanie scaleniowe nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Ponadto skutki umorzenia postępowania scaleniowego sięgają szerzej i powodują, że sprawa administracyjna przestaje istnieć, w tym również postanowienie wszczynające postępowanie. Nadto w przedmiocie zarzutu niewłaściwego doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania organ odwoławczy powołał się na treść art. 28 ust 1 i 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów i uznał, że skoro decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] przez okres 14 dni dopuszczalnym było uznanie, że została doręczona wszystkim uczestnikom postępowania.

Z powyższych więc powodów Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu l instancji o umorzeniu postępowania scaleniowego.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący J. K., zarzucając jej naruszenie przepisów zarówno materialno prawnych, jak i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:

naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a., art. 131 k.p.a. oraz art. 49 k.p.a. przez bezpodstawne zastosowanie art. 49 kpa oraz art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, do doręczeń pism w toku przedmiotowego postępowania prowadzonego przez SKO, naruszenie art. 39-47 k.p.a. przez zaniechanie doręczania pism w sposób statuowany tymi przepisami, co

skutkowało bezskutecznością doręczeń uczestnikom postępowania scaleniowego postępowania prowadzonego przez SKO w [...] w przedmiotowej sprawie. Zarzucił, że błędne stosowanie przez SKO w [...] zasad doręczeń wskazanych w art. 49 kpa skutkowało pozbawieniem uczestników postępowania scaleniowego, możliwości udziału w tymże postępowaniu, ergo skutkowało ziszczeniem się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez skierowanie zaskarżonej decyzji do osób, nie będących stronami postępowania scaleniowego, a szczególności skierowanie decyzji do [...] Izby Rolniczej, która nie była uczestnikiem postępowania scaleniowego, gdyż nie jest i nie była właścicielem ani posiadaczem, ani zarządcą, ani też użytkownikiem gruntu położonego na obszarze scalenia (art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w 2013r., a to w zw. z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów).

naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że postępowanie scaleniowe stało się bezprzedmiotowe w całości, mimo że zgromadzony materiał dowodowy zalegający w aktach sprawy nie potwierdza takich ustaleń uzasadnienia ww. decyzji. Zaskarżona decyzja błędnie pojmuje "bezprzedmiotowość postępowania" myląc kwestie normatywne, aksjologiczne, teologiczne i tematyczne. Materiał dowodowy wykazuje bowiem, że cele postępowania scaleniowego określone w art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów mogą zostać osiągnięte, albowiem istnieje możliwość stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę tury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, stosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, w stosunku do tych gruntów rolnych objętych scalaniem. SKO oraz Starosta [...] swoją analizę akt ograniczyli do gruntów stanowiących własność Agencji Nieruchomości Rolnej, zapominając, że zmiana przeznaczenia tychże gruntów stworzyła możliwość racjonalnej liany tych gruntów według tego samego przelicznika punktowego (wyceny szacunkowej) co grunty, które przejęte zostały na cele autostradowe, wszak również podobnie wycenione.

Nadto, zdaniem skarżącego SKO oraz Starosta [...] przeoczyli, że umorzenie postępowania scaleniowego jest co najmniej przedwczesne, albowiem nie zostało jeszcze rozstrzygnięte zagadnienie prejudycjalne 97 § 1 pkt 4 k.p.a. którym jest rozpatrywana przez SKO w [...] kwestia stwierdzenia nieważności w całości lub w części postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 roku [...]) o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości [...], gmina [...].

4. naruszenie art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną w 2013 r. (a to w zw. z art. 2 ustawy z dnia sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów) przez błędną jego wykładnię, w szczególności przez przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby wskazane w nim cele musiały dotyczyć wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym.

5. naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa i art. 142 kpa w zw. z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez zaniechanie przez SKO wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ziszczenia się przesłanek z art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną w 2013 r. uzasadniających dalsze prowadzenie przedmiotowego postępowania scaleniowego i jego zakończenie wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. SKO w ślad za Starostą [...] naruszeniem powyżej powołanych przepisów dokonał ustaleń sprzecznych z zalegającymi z materiałami dowodowymi, w szczególności błędnie przyjął jakoby doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniających umorzenie przedmiotowego postępowania w całości, bowiem ani SKO, ani Starosta [...] nie rozważyli w żadnej mierze okoliczności przemawiające za umorzeniem ww. postępowania scaleniowego jedynie w części, postępowaniem tym objęto grunty wyłączone ze scalenia na podstawie art. 2 ust. 2 i ust. 3 wy z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w 2013 r.

6. naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2 art. 7 ust. 1, art. 27 i art. 28 ustawy z 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, albowiem przepisy te wskazane w komparycji zaskarżonej decyzji, w żadnej mierze nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji umarzającej postępowanie scaleniowe, nie mogą też stanowić podstawy prawnej wydania przez organu II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie scaleniowe. Skoro powołane przez SKO ww. przepisy nie dotyczą umorzenia postępowania scaleniowego, należy zasadnie uznać, że SKO powołał je całkowicie przypadkowo, być może nie zapoznając się z ich treścią lub ją całkowicie błędnie interpretując.

Skarżący na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2014r. do sygn. akt: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób Sąd uznał skargę za uzasadnioną z przyczyn proceduralnych, bez badania i oceny zasadności jej zarzutów merytorycznych.

W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 13 stycznia 2014 r. umarzającej wszczęte z urzędu na podstawie postanowienia z dnia 4 marca 2007 r. postępowanie scaleniowe gruntów na obszarze miejscowości [...] w gminie [...]. Z uwagi zatem na przedmiot postępowania w pierwszej kolejności należało sięgnąć do przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego (t. j. Dz.U. 2003.178.1749 ), a w szczególności do treści art. 33, a następnie art. 7 i art. 28 .

Otóż zgodnie z treścią przepisu art. 33 w sprawach nieuregulowanych przepisami wyżej powołanej ustawy mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Lektura ustawy pozwala zaś stwierdzić, iż jej przepisy zawierają regulację szczególną co do sposobu dokonywania doręczeń uczestnikom postępowania scaleniowego w dwóch sytuacjach. A to w przypadku doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego (art. 7 ust. 1) oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów (art. 28 ust.1). Przepisy te przewidują bowiem, iż podaje się je do wiadomości przez ich odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunt, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. W obu sytuacjach, zgodnie z brzmieniem ustępów 2 powołanych przepisów, z chwilą upływu powyższego terminu uważa się wyżej wymienione akty za doręczone uczestnikom scalenia.

Natomiast zgodnie z treścią art. 49 kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to, iż organ administracji publicznej może w sposób przewidziany w komentowanym przepisie zawiadamiać o swoich decyzjach i innych czynnościach wyłącznie strony postępowania i tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis szczególny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 821/08: "Skorzystanie z obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. wymaga powołania podstawy prawnej zawartej w odrębnym akcie prawnym rangi ustawowej".

Wyżej przytoczone przepisy są przepisami szczególnymi i nie można ich interpretować rozszerzająco czyli odnosić do sytuacji innych niż wskazane w tych przepisach. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organy administracyjne I i II instancji przyjęły sposób doręczeń decyzji przewidziany przepisem art. 49 kpa poprzez ich wywieszenie na tablicach ogłoszeń, doręczając zaś ich odpisy tylko kilku podmiotom, w tym i takim, co do których skarżący trafnie podnosi istotne wątpliwości czy przysługuje im status strony w postępowaniu scaleniowym. W tej sytuacji rację ma skarżący, iż w świetle regulacji art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów oraz art. 49 kpa przyjęty w niniejszej sprawie sposób doręczeń decyzji naruszał przepisy art. 39 - 48 kpa. Naruszenie zaś przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron i dokonania doręczenia zaskarżonych decyzji mogło mieć bez wątpienia wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiło bowiem wszystkim uprawnionym podmiotom nie tylko zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego, ale także uniemożliwiło wyrażenie swego stanowiska w sprawie.

Nie bez znaczenia pozostaje także podniesiona w skardze kwestia braku kompletności akt postępowania scaleniowego, która wydaje się być uzasadniona w kontekście pisma, przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 25 marca 2015r., Starosty [...] z dnia 16 marca 2015r.. Z pisma wynika bowiem, iż poza aktami prowadzonego postępowania znajduje się operat scaleniowy pozostający w dyspozycji Krakowskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K., do którego możliwość wglądu winni mieć wszyscy uczestnicy scalenia albowiem zgodnie z zasadą wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a przed wydaniem decyzji strony powinny mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Powyższe uchybienia w ocenie Sądu uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] na podstawie art. 145 § 1 lit. b i c p.p.s.a.

Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy organy dokonają prawidłowych doręczeń w sposób wynikający z przepisów art. 39 – 48 k.p.a., a przed wydaniem decyzji umożliwią stronom postępowania zapoznanie się ze wszystkimi zebranymi w sprawie dowodami i materiałami. Nadto także wnikliwie rozważą zarzuty co do nieuprawnionego stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania scaleniowego w całości.

Orzekając natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania najwyższej stawki (sześciokrotnej stawki minimalnej) dla ustalenia opłaty za czynności profesjonalnego pełnomocnika uważając, iż przedmiot postępowania jak i nakład jego pracy nie uzasadniają tego żądania. Ostatecznie na wysokość kosztów podlegających zwrotowi złożyła się kwota opłaty od skargi 200 zł, oplata za pełnomocnictwo 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł , którego wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust.2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Nie zostały także uwzględnione koszty dojazdów pełnomocnika wskazane w spisie kosztów albowiem nie zostały one w żaden sposób udokumentowane.