Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.z dnia [...] maja 2021 roku numer [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 2.200,00 (słownie: dwa tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: PPIS) z [...] maja 2021 r. nr [...], którą nałożono na K. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] K. M. w B. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się w dniu [...] stycznia 2021 r. do ograniczenia funkcjonowania określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] stycznia 2021 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrolę sanitarną w zakresie oceny bieżącego stanu sanitarnego oraz przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r.), w lokalu o nazwie [...] przy ulicy P. [...] w B. należącym do K. M.. Z protokołu kontroli wynika, że w lokalu przebywało około 60 osób spożywających napoje alkoholowe i bezalkoholowe w naczyniach wielokrotnego użytku, osoby te siedziały przy barze lub stolikach, nie zachowywały dystansu społecznego oraz nie zakrywały nosa i ust maseczkami ochronnymi, natomiast personel pracował w maseczkach ochronnych oraz przed lokalem i w lokalu dostępne były płyny dezynfekcyjne. Lokal był połączony z salą taneczną Klubu [...], który podczas kontroli był nieczynny oraz w lokalu wywieszona była informacja o zakazie tańczenia. W treści protokołu kontrolujący odnotowali naruszenie przepisów rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. Protokół podpisali kontrolujący oraz uczynił to bez uwag kierownik lokalu.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. wydaną na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 12 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 59 ze zm.), PPIS nakazał K. M. zaprzestanie działalności [...] przy ulicy P. [...] w B. – z uwagi na zorganizowanie spotkania powyżej pięciu uczestników oraz udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczenia lub innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z protokołu kontroli sprawdzającej z [...] lutego 2021 r., przedsiębiorca zastosował się do wydanego nakazu, gdyż w dniu tej kontroli lokal był nieczynny.

Zawiadomieniem z [...] lutego 2021 r. PPIS wszczął wobec K. M. postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniu [...] stycznia 2021 r. do ograniczeń związanych ze stanem epidemii wynikających z rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r.

W piśmie z [...] lutego 2021 r. PPIS wezwał stronę do złożenia wyjaśnień odnośnie charakteru działalności prowadzonej [...] stycznia 2021 r. w lokalu [...] w B.

W piśmie z [...] marca 2021 r. K. M. wyjaśnił, że w dniu kontroli w lokalu nie była prowadzona działalność polegająca na prowadzeniu dyskoteki czy klubu nocnego, ani działalność polegająca na udostępnianiu miejsca do tańczenia w zamkniętej przestrzeni (lokal był połączony z salą klubu [...] wyłącznie po to, by zwiększyć powierzchnię i umożliwić klientom zachowanie dystansu społecznego, jednak sala taneczna Klubu była wyłączona z użytku i poinformowano o zakazie tańczenia); w lokalu była prowadzona działalność polegająca na przygotowywaniu i podawaniu napojów spożywanych na miejscu klientom siedzącym przy stolikach, natomiast w lokalu nie jest prowadzona działalność polegająca na przygotowywaniu i podawaniu posiłków; dnia [...] stycznia 2021 r. zorganizowane było spotkanie - kurs palenia fajki wodnej z udziałem około 50 osób i przy zachowaniu pełnego reżimu sanitarnego. Strona wskazała, że za niezastosowanie się do rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. nie została ukarana, co jest uzasadnione, gdyż ograniczenia, nakazy i zakazy nie zostały wprowadzone na podstawie ustawy. Przedsiębiorca zwrócił uwagę na swoją trudną sytuację finansową spowodowaną pandemią i zamknięciem lokalu od wielu miesięcy. Zwrócił się o niewymierzanie kary pieniężnej.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. PPIS wymierzył K. M. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się w dniu [...] lutego 2021 r. do ograniczenia funkcjonowania określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu pierwszej instancji, strona nie podporządkowała się regulacji § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., wedle której do 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. PPIS stwierdził naruszenie zakazu wynikającego z tego przepisu po dokonaniu ustaleń w oparciu o dokumenty kontroli z [...] stycznia 2021 r. W podstawie prawnej decyzji wskazał przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: u.z.z.z.).

Odwołanie złożył K. M., który wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Zarzucił nieadekwatność kary do sytuacji panującej w kraju związanej z pandemią, nieuwzględnienie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wybiórcze i stronnicze rozważenie materiału dowodowego. Wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. PPWIS przywrócił stronie termin do wniesienia odwołania, a postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji PPIS.

Zaskarżoną decyzją PPWIS utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny identycznie jak organ pierwszej instancji i na podstawie zgromadzonego przez PPIS materiału dowodowego, którego nie uzupełniał. Sformułował również identyczną jak organ pierwszej instancji ocenę prawną, zgodnie z którą istniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej związanych z sytuacją epidemiczną. Organ odwoławczy wskazał następująco:

- na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 ze zm.), które stanowi wykonanie upoważnienia z art. 46 ust. 2 i 4 u.z.z.z., został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. W jego trakcie na podstawie art. 46a u.z.z.z. upoważniono Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, zagrożonego obszaru oraz rodzaju rozwiązań, jakie mogą być na nim stosowane w zakresie określonym w art. 46b u.z.z.z. - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W wykonaniu tego upoważnienia wydawane były przez Radę Ministrów kolejne rozporządzenia ustanawiające ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w tym rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r. obowiązujące w dacie kontroli. W jego § 10 ust. 9 wskazano, iż prowadzenie przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (tj. działalności ujętej we wskazanych w rozporządzeniu podklasach Polskiej Klasyfikacji Działalności) – jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos (z wyjątkiem dotyczącym też pasażerów w pociągach). Obowiązywanie tego ograniczenia rozporządzeniem zmieniającym z 22 kwietnia 2021 r. (Dz.U. poz. 748) przedłużono do 3 maja 2021 r.;

- w stosunku do K. M. został też wydany [...] stycznia 2021 r. nakaz zaprzestania prowadzenia działalności w lokalu [...] przy ulicy P. [...] w B., którego podstawą prawną było stwierdzenie naruszeń ograniczeń wynikających z rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. Bezspornie więc w lokalu strony [...] stycznia 2021 r. miała miejsce konsumpcja napojów – co naruszało dyspozycję § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r.;

- w najnowszej historii Polski nie istniało tak powszechne i znaczące zagrożenie epidemiczne, wymagające podjęcia działań celem ochrony zdrowia i życia ludzi oraz przestrzegania przepisów epidemicznych. Kary wprowadzone w u.z.z.z. za naruszenie ustanowionych ograniczeń mają charakter prewencyjny, a za ich pomocą prawodawca chciał zdyscyplinować obywateli do przestrzegania przepisów prawa;

- co prawda w orzecznictwie sądów pojawiło się szereg wyroków kwestionujących konstytucyjność przepisów rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – jednak PPWIS za istotny uznał pogląd sformułowany przez NSA w wyroku z 27 kwietnia 2021 r. w sprawie II GSK 673/21, w którym sąd kasacyjny zwraca uwagę, że ograniczenia praw i wolności w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, która jest wykonaniem konstytucyjnego nakazu z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Ograniczenia wprowadzone rozporządzeniem należy więc zaliczyć do zwykłych środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych, a ściślej stanu klęski żywiołowej. Również analiza przepisów art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.z. wskazuje, że zarówno stan epidemii jak i stan zagrożenia epidemicznego na obszarze województwa lub więcej niż województwa wprowadzany jest rozporządzeniem. Rozporządzenia Rady Ministrów wydane na podstawie art. 46b tej ustawy są więc szczególną podstawą działania Rady Ministrów. Co prawda rozporządzenie to jest aktem wykonawczym wobec ustawy, a jego wydanie powinno nastąpić na podstawie wyraźnego przepisu kompetencyjnego, gdyż konstytucyjność takiego aktu wymaga wypełnienia wszystkich warunków z art. 92 Konstytucji RP, to jednak również istnieją rozporządzenia, które mają inny cel niż wykonanie ustawy. Należą do nich wszystkie rozporządzenia, które są aktami stosowania prawa a nie jego stanowienia. Tego rodzaju akty, mimo że nazwane rozporządzeniami nie są źródłami prawa w rozumieniu konstytucyjnym, a więc w ujęciu art. 87 Konstytucji RP, a to oznacza, że art. 92 ustawy zasadniczej nie może być wprost płaszczyzną oceny podstawy i treści takiego aktu. W konsekwencji, rozporządzenie Rady Ministrów wprowadzające ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej jako akt generalny ma podstawę ustawową w art. 46a, a zakres upoważnienia ustawowego dla tego aktu wynika z treści art. 46b u.z.z.z. Rozporządzenie jest w dniu zdarzenia skutkującego nałożeniem kary aktem obowiązującym równolegle do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), w którym to akcie wydanym na podstawie art. 46 ust. 2 wprowadzono zakazy i ograniczenia wskazane w ust. 4 tego przepisu, a więc również zakaz zgromadzeń.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek wyłączających nałożenie kary wynikających z art. 189a § 2 pkt 1 i art. 189d K.p.a., tzn. uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary, bowiem – w jego ocenie - waga naruszenia nie była znikoma. PPWIS wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis ustawowy, tj. art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.z.z.

Skargę na decyzję PPWIS złożył do sądu administracyjnego K. M., który zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 46a w związku z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. przez uznanie, że zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej sprzecznej z art. 92 ust. 1 Konstytucji;

2) art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ograniczenie praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze ustawy a nie rozporządzenia, co doprowadziło do uznania, że zachodzą podstawy do wydania zaskarżonej decyzji;

3) art. 22 w związku z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie kary pieniężnej, podczas gdy ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

4) art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie przez organy obu instancji zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej, zasady ochrony zaufania do państwa i prawa, gdyż organy administracji powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 189d pkt 7 w związku z art. 8 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie i nierozważenie warunków osobistych sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego;

2) art. 11 w związku z art. 107 w związku z art. 189f K.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia odmowy zastosowania art. 189f K.p.a., w przypadku gdy naruszenie było znikome i skarżący zaprzestał dalszego prowadzenia działalności, nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jawi się jako bardzo lakoniczne, zdawkowe, niewyczerpujące meritum sprawy;

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy mimo jej wadliwości przesądzającej o konieczności jej uchylenia;

4) art. 80 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez oceny całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny tego materiału;

5) art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie wyjaśnienia wystąpienia wady rażącego naruszenia przepisów prawa oraz jakichkolwiek innych wad, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

6) art. 11 K.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ drugiej instancji w sposób dostateczny, wiarygodny i przekonywający prawidłowości i zasadności przyjętego rozwiązania nakazanego w zaskarżonej decyzji, a także nieprzekonanie strony do niego, zwłaszcza biorąc pod uwagę szereg uchybień w trakcie postępowania takich jak chociażby nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał na brak konstytucyjności rozwiązań prawnych będących podstawą wymierzenia kary. Argumentację oparł na uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z 27 października 2020 r. w sprawie II SA/Op 219/20. Podkreślił, że w związku z zagrożeniem zakażeniem wirusa SARS-Cov-2 prawodawca podjął działania prawodawcze, jednak nie wprowadził stanu klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa (zgodnie z art. 232 Konstytucji RP), natomiast przepisami rangi rozporządzeń i powołując się na nadzwyczajne okoliczności zdecydował o wprowadzeniu ograniczeń wolności i praw człowieka. W ten sposób ograniczył konstytucyjne prawa i wolności aktami wykonawczymi do ustawy, w sytuacji gdy przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymaga aby ograniczenia te były ustanawiane "tylko w ustawie" i przy spełnieniu szczególnych, wskazanych w tym przepisie warunków. Nadto, wydane rozporządzenia nie posiadają wymaganego przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP umocowania ustawowego, bowiem roli takiego konstytucyjnego umocowania nie spełniają przepisy art. 46a i art. 46b u.z.z.z. – niezawierające wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Treść rozporządzenia wkracza także w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP (zasada wolności działalności gospodarczej) oraz narusza konstytucyjny warunek, zgodnie z którym ingerencja w istotę wolności działalności gospodarczej jest możliwa wyłącznie w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materie stanowiąca istotę wolności działalności gospodarczej.

Zdaniem też skarżącego, organy zaniechały jego przesłuchania w charakterze strony, czym uchybiły obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nie zbadały okoliczności pod kątem ewentualnego odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189d pkt 7 w związku z art. 8 § 1 K.p.a. oraz nie uwzględniły, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności.

Skarżący zaznaczył, że prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne z urzędu zostało umorzone z uwagi na ustanowienie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w drodze aktu prawnego rangi podustawowej, co było niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem wadliwa jest podstawa prawna wprowadzonych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W konsekwencji za naruszenie tak wprowadzonych ograniczeń nie można było skarżącego ukarać karą pieniężną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), dalej: u.z.z.z.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.z.z.z., jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

W oparciu o powyższą regulację, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze kraju ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. poz. 433) i nie został odwołany.

Jednocześnie ustawodawca znowelizował u.z.z.z. dodając do niej regulację art. 46a i art. 46b (na mocy art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374). Zgodnie z art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast stosownie do treści art. 46b u.z.z.z., w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Wykonując delegację wynikającą z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z., Rada Ministrów wydawała kolejne rozporządzenia, spośród których w dacie przeprowadzonej u skarżącego kontroli ([...] stycznia 2021 r.) obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm.). Zgodnie z § 10 ust. 9 tego rozporządzenia, do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zdaniem sądu, regulacja § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. stanowi rodzaj zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem możliwość prowadzenia działalności usługowej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności (w tym jak u skarżącego napojów) została ograniczona do działalności na wynos z wyłączeniem tej na miejscu. To zaś dotyka istoty takiego rodzaju działalności gospodarczej jaką prowadzi skarżący, polegającej na prowadzeniu baru, pubu, w którym podawane są napoje wybierane z menu obowiązującego w lokalu i spożywane na miejscu przy stolikach (przy barze).

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem traktowane były w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, ale wyłącznie w wąskim zakresie. Zasadnicze elementy regulacji prawnej ograniczającej wolność działalności gospodarczej powinny się zatem znaleźć w ustawie, a tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składowych takiego ograniczenia, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Jak wskazywał Trybunał, przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być zwiększona. Przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej (vide wyroki Trybunału w sprawach o sygnaturach Kp 1/09 czy U 7/00 na www.trybunal.gov.pl oraz np. wyrok w sprawie III SA/Gd 690/21, od którego Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną w sprawie II GSK 2645/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaakcentować również należy, iż przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zaś określać powinno organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przepisy art. 46a i art. 46b u.z.z.z., zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Zdaniem sądu dla oceny, iż ograniczenia wolności działalności gospodarczej zostały wprowadzone zgodnie z regułami konstytucyjnymi, to w ustawie powinien się znaleźć zasadniczy trzon tych ograniczeń, natomiast w przepisach upoważniających takich jak art. 46a i art. 46b u.z.z.z. należałoby określić jakie uszczegóławiające kwestie techniczne mogą się znaleźć w rozporządzeniu. Innymi słowy, przepisy upoważniające powinny zawierać wskazanie treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 u.z.z.z. właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a tej ustawy stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Upoważnienie przewidziane w art. 46a i art. 46b ustawy ma charakter wyłącznie blankietowy. Reasumując, prawodawca nie tylko nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń.

W związku z powyższym ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu, a ponadto upoważnienie do jego wydania miało charakter blankietowy (zob. wyroki NSA w sprawach II GSK 427/21, II GSK 602/21 , II GSK 781/21, II GSK 1010/21, II GSK 663/21, II GSK 1137/21, II GSK 1224/21, a ostatnio II GSK 2628/21 i II GSK 2645/21). Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa – rozporządzenie jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z upoważniającego przepisu art. 46b u.z.z.z. wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, jedynie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Ograniczenie to nie może być zatem równoznaczne z zakazem prowadzenia takiej działalności. Z §10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. wynika zaś, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności w nich wskazanej sprowadza się w istocie do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 10 ust. 9 wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem posiłków i napojów uniemożliwiał de facto skarżącemu prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. np. wskazywany i szeroko cytowany w skardze wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20).

Reasumując, w przyjętej przez ustawodawcę technice legislacyjnej przypisano wprost Radzie Ministrów kompetencję do bezpośredniego wprowadzania - w aktach rangi podustawowej czyli rozporządzeniach - ograniczeń (de facto) zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wolności bez dostatecznego zawarcia upoważnienia w tym zakresie w samej ustawie. Doprowadziło to do objęcia treścią aktu wykonawczego do ustawy materii zarezerwowanej dla ustawy, z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP.

W ocenie sądu, zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające z analizowanego rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. należało uznać za uzasadnione (celowe) w świetle ówczesnej sytuacji epidemicznej. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może to jednak stanowić podstawy do wprowadzania przepisów z naruszeniem zasad konstytucyjnych czy też usprawiedliwienia, by uchybiać tym regułom w sposób omówiony powyżej. Żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 602/21).

Sankcje związane z naruszeniem zakazów, nakazów i ograniczeń ustanowionych na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.z.z. zostały przewidziane w art. 48a tej ustawy. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8 (odpowiednio: czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców i czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia) - podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Regulacja art. 48a ust. 1 odsyła do przepisów upoważniających, których zrealizowanie doprowadziło do wprowadzenia kompletnego zarysu zakazów, nakazów i ograniczeń w rozporządzeniu a nie ustawie - wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym, vide np. wyrok NSA w sprawie II GSK 1032/21). Skoro jednak te zakazy, nakazy i ograniczenia nie znalazły właściwej podstawy prawnej, nie powinny być podstawą nakładania kar finansowych, mimo tego że sama kara i jej wysokość zostały przewidziane ustawą (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 860/21 oraz powołane tam orzecznictwo).

Sąd dostrzega, iż organy administracji, przestrzegając zasady legalizmu, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów rangi podustawowej, nawet wówczas gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. W przeciwieństwie do sądów nie korzystają bowiem z przymiotu niezawisłości (por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 15/12). Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Ze wskazanego przepisu wynika, że sąd może odmówić stosowania przepisów rangi podustawowej (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1904/15). Odmowa ta może polegać na sformułowaniu oceny, iż przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest niezgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.

Sąd miał na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie. Z powyższych względów za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, wymagane było jak największe zabezpieczenie obywateli przed zachowaniem podmiotów niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W ocenie sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że wprowadzanie tego typu ograniczeń jak sporne w sprawie niniejszej, prowadzących do realizacji obowiązku Państwa z art. 68 ust. 4 Konstytucji, nie może abstrahować od pozostałych regulacji konstytucyjnych, tzn. art. 22, art. 31 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, Lex).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W orzecznictwie za przeważający należy uznać pogląd zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd w sprawie niniejszej (oprócz ww. zob. też wyroki w sprawach III SA/Gd 580/21; III SA/Gl 911/21; II SA/Sz 839/21; II SA/Bd 779/20, a także wyroki WSA w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 729/21, II SA/Bk 730/21, II SA/Bk 814/21, II SA/Bk 815/21). Sąd odnotował również pogląd przeciwny, zgodnie z którym rozporządzenia Rady Ministrów wydawane na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.z.z. nie naruszają standardów konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21; wyrok WSA w Poznaniu z 2 listopada 2021 r., II SA/Po 149/21; wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2021 r., III SA/Gl 938/21, a także II SA/Bk 393/21, z tym że wyrok ten dotyczy nie kary pieniężnej ale nakazu zaprzestania działalności gospodarczej). Stanowisko to pozostaje jednak w mniejszości, a linia orzecznicza sądów administracyjnym przyjęła odmienny kierunek.

Faktem jest, że z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych. Ustrojodawca nie określił jednak, jakie środki winny prowadzić do jego wykonania. W literaturze wskazuje się, że jest to norma o charakterze programowym, której adresatem jest przede wszystkim ustawodawca (por. M. Bartoszewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 68.). Nie znajduje uzasadnienia domniemywanie na podstawie tego przepisu szczególnych kompetencji organów władzy wykonawczej – w oderwaniu od treści upoważnień do wydania aktów wykonawczych.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że należało uchylić zaskarżone decyzje jako wydane na wadliwej podstawie prawnej, tj. w drodze rozporządzenia niezgodnego z konstytucyjnymi zasadami jego wydawania jeśli chodzi o wprowadzanie zakazów, nakazów i ograniczeń wolności działalności gospodarczej. W konsekwencji, postępowanie przed organami nie mogło być prowadzone i było od początku bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z zm.), dalej: P.p.s.a. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny skutkującej bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego), sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 206 P.p.s.a. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) stawka minimalna wynagrodzenia w sprawie niniejszej wynosi 1800 zł (z uwagi na wartość przedmiotu zaskarżenia w przedziale powyżej 5 000 zł do 10 000 zł). Do zasądzonych kosztów zaliczył również sąd uiszczony wpis od skargi w kwocie 400 zł.