Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. oddala skargę w całości, II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adwokata I.K. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych 40/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 110,40 zł (sto dziesięć złotych 40/100).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), dalej "P.g.k.", po rozpatrzeniu odwołania E.G. od decyzji Starosty Dz. z dnia [...] r. nr [...], orzekającej "umorzyć postępowanie wszczęte na wniosek E.G., w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany zapisu użytku dla działki nr 303/2 położonej w jednostce ewidencyjnej: [...] N. - miasto, obręb: 0001 S.M., w części dotyczącej dzierżawionego przez nią ogródka", D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 11 stycznia 2016 r., dotyczącym "sprawy naliczenia podatku gruntowego od części działki nr 303/02, obręb S.M.", E.G. zwróciła się do Starosty Dz. o "wydanie opinii w tym przedmiocie, ewentualnie po zbadaniu sprawy na miejscu". Do pisma dołączyła całość dotychczasowej korespondencji z Urzędem Miasta i Gminy N.. W odpowiedzi z dnia 19 stycznia 2016 r. Starosta poinformował wnioskodawcę o zasadach zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zgodnie rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz o zasadach aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W piśmie z dnia 22 stycznia 2016 r. skarżąca wskazała, że "to co wyjaśniam w moich pismach, rzeczywiście jest przytoczone w waszej odpowiedzi, lecz nie ma tam wzmianki o tym, czy ja mam rację w poruszonej sprawie, czy nie (...)".

Pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. organ wezwał skarżącą do "sprecyzowania wniosku (podania) i określenie jego przedmiotu i zakresu. Jeśli dotyczy on zmian w operacie ewidencji gruntów to o jakie zmiany strona w tym operacie wnosi, czy wniosek dotyczy aktualizacji użytków w operacie ewidencji gruntów czy innych czynności przewidzianych przepisami prawa (...)". W piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. skarżąca wskazała, że "w moich pismach wyrażałam, iż znaczna część działki (ogródka) stanowią nieużytki, dlaczego wtedy, wbrew obowiązującym przepisom, mam opłacać podatek i to mimo udowodnienia sprawy (...) oraz, że "nie mogę nic innego wnosić, jak to co podałam dotychczas, to jest obniżenie składki podatku stosownie do części gruntu nadającego się do zagospodarowania (...)".

Pismem z dnia 9 lutego 2016r. Starosta wezwał stronę do wykazania się umocowaniem do działania w imieniu właściciela działki - Gminy N. lub interesem prawnym, na którym oparta może być legitymacja procesowa jako strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi z dnia 16 lutego 2016 r. skarżąca wyjaśniła, że "wiadomo, że ja jestem użytkownikiem działki o której mowa". Ponadto, strona wskazała, że "wiadomo też, z przesłanej dokumentacji, że Urząd Gminy N., mimo licznych korespondencji, nie zainteresował się sprawą".

Zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2016 r. organ pierwszej instancji poinformował o "wszczęciu na wniosek E.G. postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zapisu użytku dla działki nr 303/2 położonej w jednostce ewidencyjnej: [...] N. - miasto, obręb: 0001 S.M., w części dotyczącej dzierżawionego przez nią ogródka". W dniu 11 marca 2016 r. wydał zaś wyżej opisaną decyzję, w podstawie prawnej wskazując art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.G., wskazując w nim, że "prosi Pana inspektora o anulowanie w/w decyzji oraz polecenie załatwienia sprawy".

Rozpatrując odwołanie, organ drugiej instancji wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy P.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że E.G. w piśmie z dnia 11 stycznia 2016 r. wskazała m.in., iż "moja działka w stosunku do pozostałych działek, jest częściowo niezdatna do użytkowania" i zwróciła się do Starosty Dz. o "wydanie opinii w tym przedmiocie, ewentualnie po zbadaniu sprawy na miejscu". Ponadto, z korespondencji załączonej do wspomnianego pisma wynika, że E.G. wskazywała, iż "teren obejmujący około 62,0 m2 nie kwalifikuje się do zagospodarowania". Odwołująca szczegółowo opisała stan zagospodarowania przedmiotowej działki wskazując, iż "jedynie środkowa cześć działki obejmującej około 33m2 pozostałe grunty można zaliczyć jako nieużytki". Ponadto, w piśmie z dnia 30 grudnia 2015 r., zwróciła się do Burmistrza Gminy N. o "podanie nazwy urzędu i adres, który winien określić o tym czy wzmiankowany areał mojej działki stanowi nieużytek, w świetle przedstawionych przeze mnie argumentów". W piśmie z dnia 3 lutego 2016 r., będącym odpowiedzią na pismo Starosty Dz. z dnia 28 stycznia 2016 r. dotyczące "sprecyzowanie podania/wniosku", E.G. wskazała, iż w piśmie z dnia 11 stycznia 2016 r. pisała, że tereny zalesione, nawet częściowo, pastwiska, jak i inne nieużytki nie podlegają podatkowi zaś urząd gminy N. uważa, że nie jego sprawą jest ustalanie właściwości gruntów. Z powyższego – zdaniem organu - wynika, że wniosek skarżącej z dnia 11 stycznia 2016 r., doprecyzowany kolejnymi pismami, dotyczy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków gruntowych dla działki ewidencyjnej nr 303/2 położonej w obrębie 0001 S.M., gminy N.. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości, według danych z wypisu z rejestru gruntów, oznaczonej jako działka nr 303/2 o powierzchni 0,2355 ha, jest Gmina N., natomiast z pisma Burmistrza Gminy N. z dnia 21 grudnia 2015 r. nr [...] wynika, że E.G. jest jej dzierżawcą.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 908/15) organ podniósł, że w przepisie art. 24 ust. 2a P.g.k. wskazano, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają weryfikacji z urzędu (ustawodawca wskazał z jakich źródeł te informacją muszą w takiej sytuacji wynikać) lub na wniosek podmiotu o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku o aktualizacją informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są tylko podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k.. Są to więc właściciele nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze wzglądu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z powyższych regulacji prawnych zawartych zarówno w P.g.k. oraz w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. należy wyprowadzić tezę, iż przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k.. Tym samym należy stwierdzić, że przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian (dokonania aktualizacji) do ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w/w ewidencji tj. podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k.. Są to przepisy szczególne które wyłączają zastosowanie przepisu art. 28 k.p.a. w zakresie określenia podmiotu uprawnionego do wszczęcia tego postępowania.

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że E.G. jako dzierżawca działki nr 303/2 nie jest podmiotem uprawnionym do składania wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k.. Odwołująca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę a dotyczącym aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków, zatem postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła E.G. podnosząc, że jest ona niezgodna z zasadami współżycia społecznego i dobrych obyczajów. Zdaniem strony skarżącej organy winne były przyjechać do N. i ustalić na miejscu stan faktyczny działki.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a..

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ odwoławczy, Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakim mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością podmiotową.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 23 lutego 20167 r. Starosta Dz. zawiadomił – na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.k. - strony postępowania o wszczęciu na wniosek E.G. postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zapisu użytku dla działki nr 303/2 położonej w jednostce ewidencyjnej: [...] N. - miasto, obręb: 0001 S.M., w części dotyczącej dzierżawionego przez nią ogródka.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje (art. 24 ust. 2b P.g.k.):

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są tylko podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k.. Skarżąca jako dzierżawca działki nr 303/2 (właścicielem tej nieruchomości jest Gmina N.) nie jest zatem podmiotem uprawnionym do składania wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., nie posiada tym samym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków.

Sąd podziela również stanowisko, że istnienia sytuacji określonych art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. organy ewidencyjne nie mogą domniemywać. Nie mogą też dokonywać samodzielnych ustaleń, czy dany podmiot jest właścicielem nieruchomości albo władającym czy gospodarującym nieruchomością, bowiem nie są do tego legitymowane. Podkreślenia wymaga, że w przywołanym przepisie nie chodzi o jakiegokolwiek władającego czy gospodarującego nieruchomością, lecz jedynie o władającego czy gospodarującego nieruchomością w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa - czyli np. użytkownika wieczystego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 27/15).

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że wniosek skarżącej nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w sprawie aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków. Wobec braku legitymacji skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. To zaś prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji słusznie umorzył postępowanie, zaś organ odwoławczy - podjął decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, uznając je za uzasadnione i zgodne z przepisem art. 105 § 1 k.p.a..

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a..