Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi M.K.i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę

Przedmiotem skargi M.K. i D. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...], znak: [...].

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania M. K. i D. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia[...] czerwca 2016 r. nr [...], znak: [...], odstępującej od nałożenia na Z. W.i A. W. obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w sprawie robót budowlanych polegających na wzmocnieniu fundamentów budynku mieszkalnego na terenie działki przy ul. W. [...] w P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomieniem z dnia 26 października 2015 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wzmocnieniu fundamentów budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki położonej przy ul. W. [...] w P.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 29 kwietnia 2016 r. oględzin, które odbyły się na działce o nr ew. [...] przy ul. Ż. w P. (stanowiącej własność M. i K. A.), w granicy której stoi budynek mieszkalny będący własnością Z. i A. W.(objęty niniejszym postępowaniem) stwierdzono wybudowanie budynku gospodarczo-garażowego w odległości ok. 40 cm od spornego budynku przy ul. W. [...] w P. Ze względu na bliskie usytuowanie obydwu budynków, a także ogrodzenie pomiędzy działkami, nie było możliwości oceny wykonanych robót polegających na wzmocnieniu fundamentów w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego. Budynek gospodarczy znajdujący się na działce o nr ew. [...] przy ul. Ż. [...] w P. został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Obiekt został przyjęty skutecznie do użytkowania w dniu 3 września 2015 r. W trakcie kontroli nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia życia bądź zdrowia związanego ze stanem technicznym budynku mieszkalnego pod adresem ul. W. [...] w P.

W toku postępowania administracyjnego do organu powiatowego wpłynęło oświadczenie R.S. - kierownika budowy, który nadzorował budowę budynku gospodarczo-garażowego wraz z rozbiórką wiaty gospodarczej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. Ż. w P. Wynika z niego, że w trakcie realizacji ww. budowy w bardzo bliskiej odległości z budynkiem mieszkalnym należącym do A. i Z. W. został wykonany wykop pod ławy fundamentowe. W trakcie robót budowlanych okazało się, że wykop ten oraz dalsze roboty budowlane mogłyby naruszać konstrukcję budynku istniejącego na sąsiedniej działce i spowodować jego uszkodzenie, a więc zostały wykonane roboty zabezpieczające i miejscowa naprawa muru, które zapobiegały ewentualnemu uszkodzeniu tego budynku (tj. budynku przy ul. W. [...] w P.).

Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), odstąpił od nałożenia na Z. i A. W. obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych polegających na wzmocnieniu fundamentów budynku mieszkalnego na terenie działki przy ul. W.[...] w P.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., w terminie, złożyli M. i D. K.

Po rozpatrzeniu tego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wskazaną na wstępie, z dnia [...] września 2016 r. nr [...], znak: [...], utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, uznał zaskarżone orzeczenie za prawidłowe.

Podał, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wskazał, że tryb postępowania, tj. przepisy art. 51 Prawa budowlanego były właściwe, gdyż w przedmiotowej sprawie nie występuje samowolna budowa obiektu budowlanego (art. 48 bądź art. 49b Prawa budowlanego), a roboty budowlane polegające na wzmocnieniu fundamentów budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki przy ul. W. [...] w P.

Wyjaśnił, że podstawą do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] były ustalenia dokonane m. in. w trakcie oględzin z dnia 29 kwietnia 2016 r., iż nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia życia bądź zdrowia związanego ze stanem technicznym budynku mieszkalnego pod adresem ul. W. [...] w P.. Ponadto, jak wskazał [...] WINB, w toku postępowania administracyjnego do organu powiatowego wpłynęło oświadczenie R. S. - kierownika budowy posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, który nadzorował budowę budynku gospodarczo - garażowego wraz z rozbiórką wiaty gospodarczej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. Ż. w P. Kierownik budowy - mgr inż. R. S., posiadający stosowne uprawnienia (nr upraw. [...]) złożył oświadczenie, w którym wskazał, że prowadzone roboty budowlane polegające na wzmocnieniu fundamentów budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w P. wynikały z konieczności zabezpieczenia budynku mieszkalnego w związku z budową budynku gospodarczo - garażowego na sąsiedniej nieruchomości. Zatem, jak stwierdził organ, sporne roboty zostały wykonane pod nadzorem osoby uprawnionej, a wobec tego nie ma podstaw, aby na obecnym etapie postępowania kwestionować ich prawidłowość. Jednocześnie organ przyjął, iż oświadczenie złożone przez ww., jest wiarygodne i nie ma podstaw do jego kwestionowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...], znak: [...], skarżący M. K. i D. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżony organ wydał decyzję na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. Nadto, nieprawidłowo przyjął, że w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, co narusza art. 28 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, ingerencja w konstrukcję budynku, a taką jest podkopanie się pod ławy fundamentowe, powinna odbywać się po uprzednim wykonaniu projektu budowlanego i uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę. Tego rodzaju prace powinny być wykonywane pod nadzorem osoby uprawnionej i udokumentowane w dzienniku budowy.

Skarżący podali też, że stan techniczny budynku, w którym wykonano inwestycję jest wątpliwy (budynek ma 90 lat i nie był remontowany), dlatego nawet jeśli obecnie pozornie z zewnątrz nie widać zagrożenia, to może ono wystąpić w niedalekiej przyszłości i może być skutkiem omawianych inwestycji wykonanych bez nadzoru i bez projektu. W związku z powyższy, w ocenie skarżących winno dojść do uchylenia decyzji [...]WINB i nakazania inwestorowi wykonania ekspertyzy stanu technicznego wykonanych prac.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...], znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [ czerwca 2016 r. nr [...], znak: [...], orzekającą o odstąpieniu od nałożenia na Z. W. i A. W. obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych polegających na wzmocnieniu fundamentów budynku mieszkalnego na terenie działki przy ul. W. [...] w P.

Zważyć trzeba, iż podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym: przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Powyższy przepis ust. 1 artykułu 51 Prawa budowlanego przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa) - nie występuje wówczas uchylenie pozwolenia na budowę. Wyznaczony w decyzji termin powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego przepisu. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Zważyć przy tym trzeba, iż warunkiem zastosowania ww. przepisów art. 51 ust. 1 jest ustalenie stanu wskazującego na niezgodność z prawem, czy inaczej: że konieczne jest doprowadzenie (realizowanych czy zrealizowanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami; na tym bowiem polega istota postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest tym samym uzasadnione tylko wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane są zgodne ze standardami i nie wymagają przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W tej ostatniej sytuacji, tj. wówczas, gdy nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ może -na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy- wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 ww. ustawy (tj.: stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Uprawnienie organu do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m. in. w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1012/09). Nie bez znaczenia przy tym jest, iż przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami.

W niniejszej sprawie, na podstawie poczynionych ustaleń, stwierdzono, że nie ma podstaw do nałożenia na właścicieli budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w P.żadnego z ww. obowiązków, w tym – wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Jednocześnie przyjęto, iż wskazany tryb naprawczy należało w sprawie zastosować, skoro postępowanie dotyczy prawidłowości/legalności wykonania robót budowlanych (bez zezwolenia organu we właściwej formie), polegających na wzmocnieniu fundamentów budynku mieszkalnego, co nie stanowi o budowie w całości lub w części budynku w rozumieniu art. 48 ust. 1 czy art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a wskazany tryb naprawczy znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest w pełni uprawnione i prawidłowe. Dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w sprawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

I tak, rozwijając powyższe Sąd zauważa, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem M.K. i D. K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o skontrolowanie robót budowlanych polegających na wzmocnieniu fundamentów budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w P. (działka ew. nr [...]). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe prace budowlane zostały zrealizowane w trakcie budowy budynku gospodarczo - garażowego na sąsiedniej działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. Ż. w P. (stanowiącej własność M. A. i K. A.). Budowę prowadzono na podstawie (pozostającej w obrocie prawnym) ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego wolnostojącego w zabudowie jednorodzinnej. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 kwietnia 2016 r. organ I instancji stwierdził, że na działce o nr ew. [...] wybudowano budynek gospodarczo - garażowy znajdujący się około 40 cm od spornego budynku przy ul. W. [...] w P. Ze względu na bliskie usytuowanie obu tych budynków, a także istniejące ogrodzenie pomiędzy ww. działkami, nie było możliwe dokonanie oceny wykonanych robót polegających na wzmocnieniu fundamentów w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego. W trakcie kontroli organ I instancji nie stwierdził jednak bezpośredniego zagrożenia życia bądź zdrowia związanego ze stanem technicznym budynku mieszkalnego pod adresem ul. W. [...] w P. W tych też okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uznał, że właściwe jest wydanie decyzji odstępującej od nałożenia na Z. W. i A. W. obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (co zostało podtrzymane decyzją organu odwoławczego). Ustalił przy tym, że przeprowadzenie robót budowlanych polegających na wzmocnieniu fundamentów budynku mieszkalnego przy ul. W.[....] w P. wynikało z konieczności zabezpieczenia tego budynku w związku z budową budynku gospodarczo - garażowego na sąsiedniej nieruchomości oraz, że roboty te zostały zrealizowane pod nadzorem osoby uprawnionej, tj. kierownika budowy mgr. inż. R. S., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane (nr upraw. [...]). Co istotne, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie ww. osoby z dnia 4 września 2015 r. (data wpływu do organu), z którego wynika, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych związanych z projektowanym budynkiem gospodarczo - garażowym w bardzo bliskiej odległości z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym, został wykonany wykop pod ławy fundamentowe. "Okazało się (...), że wykop ten oraz dalsze roboty budowlane mogłyby naruszyć konstrukcję budynku istniejącego na sąsiedniej działce i spowodować jego uszkodzenie a więc zostały wykonane roboty zabezpieczające i miejscowa naprawa muru, które zapobiegły ewentualnemu uszkodzeniu tego budynku. (...)". Zatem, jak z powyższego wynika, nadzór nad wykonanymi robotami (których to dotyczyło niniejsze postępowanie) sprawowała osoba posiadająca uprawnienia budowlane – tj.: kierownik budowy mgr. inż. R. S., który to także uznał, że ich wykonanie jest konieczne z punktu widzenia bezpieczeństwa obydwu obiektów budowlanych (istniejącego i realizowanego). W trakcie czynności kontrolnych organ I instancji nie stwierdził wadliwego wykonania spornych robót, ani bezpośredniego zagrożenia dla życia bądź zdrowia związanego ze stanem technicznym budynku mieszkalnego na działce przy ul. W. [...] w P. Oględziny dokonane przez organ I instancji na przedmiotowej nieruchomości nie wzbudziły także wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego budynku mieszkalnego, w którym to wykonano prace zabezpieczające i miejscową naprawę muru.

W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż sprawa została należycie wyjaśniona, a ustalenia w niej poczynione znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach, nie dawały podstaw do wydania decyzji nakładającej określone obowiązki w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stąd też za prawidłowe Sąd uznał rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego o odstąpieniu od nałożenia obowiązków. Sąd nie stwierdził przy tym, aby w sprawie występowała konieczność uzupełnienia akt o ekspertyzę stanu technicznego wykonanych prac. Sąd zauważa w tej kwestii, iż prace te zostały ocenione przez fachowy pion administracji publicznej jakim jest nadzór budowlany, nadto – odbyły się pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, która to przedłożyła do akt sprawy stosownie oświadczenie, a zgodzić się trzeba z organami, iż brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności tegoż pisma.

W kontekście pozostałych zarzutów i argumentów skargi, Sąd wyjaśnia natomiast, że nawet w przypadku zakwalifikowania wykonanych robót do takich, których realizacja może mieć miejsce tylko w oparciu o pozwolenie na budowę, dla ich zalegalizowania (wobec braku pozwolenia na budowę) właściwy jest tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazany tryb znajduje bowiem zastosowanie m. in. w stosunku do robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu czy remoncie obiektu budowlanego, jako że nie są to prace mieszczące się w pojęciu budowy (v. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Tym samym są to inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, w których to przepisach mowa jest o "budowie". Jak stanowi zaś art. 50 ust. 1, uregulowany w nim tryb naprawczy znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w ww. art. 48 ust. 1 czy art. 49b ust. 1 omawianej ustawy.

Wobec treści skargi, Sąd nadto zauważa, iż sprawa dotyczyła tylko prac polegających na "wzmocnieniu fundamentów budynku mieszkalnego" przy ul. W.[...] w P., w efekcie – postępowaniem objęto roboty wykonane w 2014 r. a polegające (jak ustalono) na zabezpieczeniu wskazanego budynku w związku z inwestycją realizowaną na działce sąsiedniej i w bliskiej odległości od tej zabudowy. Postępowanie nie dotyczyło więc stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego. Ten też nie mógł być oceniany w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Co więcej, niestwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 i wydania na jego podstawie decyzji nakładającej określone obowiązki, nie wyklucza konieczności wszczęcia odrębnego postępowania co do stanu technicznego obiektu, w trybie uregulowanym w art. 66 ww. ustawy. To ten ostatni ma na celu zapewnienie właściwego i bezpiecznego stanu technicznego istniejącego obiektu budowlanego; służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, czyli: nie na skutek procesu realizacji inwestycji budowlanych, a na skutek upływu czasu, czy innego czynnika, lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną.

Z tych też przyczyn Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową, a skargę i zarzuty w niej podniesione za niezasadne.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.