Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1182/13 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1182/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku okresowego oraz przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (SKO) decyzją z [...] września 2013 r. – wydaną po rozpatrzeniu odwołania D. G. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] czerwca 2013 r., przyznającą rodzinie wnioskodawcy zasiłek okresowy w kwocie 90,34 zł miesięcznie od 1 kwietnia do 31 lipca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 4, a także art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) – dalej: u.p.s. – podnosząc, że konstrukcja art. 38 u.p.s. oznacza, że zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego w zakresie jego wysokości oraz okresu pobierania.

SKO wyjaśniło, że D. G. prowadzi gospodarstwo domowe z matką. Wnioskodawca nie pracuje, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Od kilku lat prowadzi postępowanie w celu ustalenia, czy jest ojcem A. G., jednak ze względu na brak środków finansowych nie może przeprowadzić badań DNA. Nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, aktualnie się nie leczy. Okolicznością bezsporną jest, że wnioskodawca jest uprawniony do otrzymania zasiłku okresowego, gdyż dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego.

Organ I instancji przyznał D. G. zasiłek okresowy w kwocie 90,34 zł miesięcznie, tj. w minimalnej wysokości, ustalonej na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 u.p.s. jako 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny (912 zł) a dochodem rodziny (731,32 zł). SKO wyjaśniło, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., w myśl których rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach organu pomocy społecznej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z notatki służbowej z 31 lipca 2013 r. sporządzonej przez pracownika socjalnego wynika, że w pierwszym półroczu 2013 r. z zasiłków okresowych skorzystało 609 rodzin i przyznano łącznie 2216 świadczeń. Zasiłki wypłacane są z dotacji budżetu państwa w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a jej dochodem. Natomiast kwota przekraczająca 50% wypłacana jest ze środków własnych gminy. Tymczasem organ w planach finansowych na 2013 r. nie posiada środków własnych na wypłatę zasiłków okresowych. Dysponuje kwotą 720.000 zł, którą przeznacza na koszty pogrzebu, koszty realizacji programu państwa w zakresie dożywiania, zasiłki celowe i schronienie dla osób bezdomnych. Do 30 czerwca 2013 r. na wypłatę zasiłków celowych wykorzystano kwotę 18.773,77 zł. Miesięcznie z tej formy pomocy korzysta około 20 osób, a średnia wysokość przyznanych świadczeń wynosi ok. 155,61 zł. Z kolei przeciętna wysokość zasiłków celowych realizowanych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynosi 152,40 zł, a w miesiącu korzysta z tej pomocy ok. 131 rodzin.

SKO nie zakwestionowało trudnej sytuacji skarżącego, jednakże wzięło pod uwagę wyjaśnienia organu Iinstancji, że wysokość przyznanego świadczenia uzasadniona jest ograniczonymi środkami finansowymi i znacznymi potrzebami innych osób, które również spełniają warunki do objęcia ich pomocą społeczną. Organ podkreślił ponadto, iż skarżący jest pod stałą opieką organu I instancji i korzysta z jego świadczeń, otrzymując pomoc w formie zasiłku okresowego, a także zasiłków celowych. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w najniższej wysokości na okres czterech miesięcy, nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie gwarantują bowiem przyznania bezzwrotnej pomocy społecznej w wysokości zaspokajającej potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o nie.

Skargę na decyzję SKO z [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł D. G., domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy i przyznania mu żądanego zasiłku. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań toczących się w Sądzie Rejonowym i w Sądzie Okręgowym. Wyjaśnił, że postępowanie sądowe trwa od siedmiu lat i obecnie nie jest celowe rozstrzyganie sporu przez sąd administracyjny. Podkreślił, że z powodu prowadzenia spraw sądowych poniósł straty nie tylko finansowe. Skarżący nadmienił, że ma problemy zdrowotne i że opiekuje się chorą matką.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 30 kwietnia 2015 r., II SA/Lu 1182/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego stanowi art. 38 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 542 zł,

2) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (kwoty obowiązujące do dnia 30 września 2012 r., tj. w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji).

Zasiłek okresowy ustala się:

1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie;

2) w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 2 u.p.s.).

Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między:

1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby;

2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 3).

Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5).

Z powołanych przepisów wynika, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 u.p.s. "przysługuje" on wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do uznania organu pozostawiono zaś ustalenie wysokości przyznanego świadczenia – jednakże w ściśle określonych granicach – oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji przyznającą rodzinie wnioskodawcy zasiłek okresowy w kwocie 90,34 zł, a zatem w wysokości minimalnej, określonej w art. 38 ust. 3 pkt 2 u.p.s. Przyczyną przyznania wnioskowanego świadczenia w minimalnej, przewidzianej przez prawo wysokości, było powołanie się przez organy na interes publiczny utożsamiony z koniecznością zapewnienia niezbędnej pomocy innym mieszkańcom gminy oczekującym wsparcia w zaspokojeniu najbardziej podstawowych potrzeb życiowych przy ograniczonych środkach finansowych na ten cel.

Sąd I instancji podzielił zasadność argumentacji przywołanej w zaskarżonej decyzji. Organ I instancji w sposób rzetelny i precyzyjny wskazał zarówno wysokość środków pozostających do jego dyspozycji w danym okresie, liczbę osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, średnią wysokość zasiłków udzielanych w skali miesiąca i ich przeznaczenie, a także liczbę beneficjentów korzystających z tych zasiłków. Nie sposób dopatrzeć się w argumentacji organu nieścisłości czy nadużycia władzy. Oczywistym jest bowiem, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ograniczona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi na szczupłość środków finansowych i konieczność zaspokojenia elementarnych potrzeb bytowych wszystkich osób i rodzin z obszaru gminy, które nie są w stanie zaspokoić tych potrzeb przy użyciu własnych zasobów, organy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/2006 oraz z 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07).

Organy przyznając rodzinie skarżącego zasiłek okresowy nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącego i jego matki, jednak wykazały, że są oni objęci przez organ pomocy społecznej systematyczną opieką. Zgodnie z art. 3 u.p.s., pomoc społeczna nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz ma jedynie na celu wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10).

Zaskarżone rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Wydając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, organy kierowały się przede wszystkim ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb innych osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowych ustaleniach co do stanu faktycznego, który właściwie oceniono. Postępowanie dowodowe przeprowadzono z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 kwietnia 2015 r., II SA/Lu 1182/13, wniósł D. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie przez organy obydwu instancji:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak dokładnego i wszechstronnego ustalenia całokształtu okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez co nie nastąpiło ustalenie faktycznej sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego i nie uwzględniono słusznego interesu skarżącego, a w konsekwencji organ nie udowodnił, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu o przyznaniu zasiłku okresowego ponad minimalną jego wysokość i na dłuższy okres a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych art. 107 § 3 k.p.a.,

b) art. 9 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania strony przez organ administracji w każdym stadium postępowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, wskutek błędnej subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów:

a) art. 38 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.s., przez akceptację przez WSA w Lublinie stanowiska organów, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic tzw. uznania administracyjnego w zakresie wysokości zasiłku, podczas gdy przyznanie zasiłku w minimalnej kwocie nie odpowiada okolicznościom uzasadniającym udzielenie pomocy, i nie uwzględnia interesu skarżącego tylko interes organu, który nie zaplanował wypłaty zasiłków okresowych ze środków własnych Gminy na 2013 r.,

b) art. 3 ust. 3-5 u.p.s. przez dowolne przyjęcie wysokości zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, podczas gdy spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie do przyznania skarżącemu zasiłku w wyższej kwocie i na dłuższy okres.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzut braku dokładnego i wszechstronnego ustalenia całokształtu okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ma bezpośredni związek z przesłankami rozstrzygnięcia, wynikającymi z prawa materialnego.

Dlatego też zauważyć należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek ustala się w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny i jednocześnie nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 u.p.s.). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki jest przyznawany cechuje uznaniowość. O tym, w jakim rozmiarze zasiłek okresowy zostanie przyznany decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania wysokości przyznanego rodzinie D. G. zasiłku okresowego, ustalonej na minimalnym poziomie (art. 38 ust. 3 pkt 2 u.p.s.) oraz okresu, na jaki zasiłek został przyznany (art. 38 ust. 5 u.p.s.).

Podkreślić w związku z tym należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06, LEX nr 299415; z 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07, LEX nr 500091; z 21 grudnia 2005 r. I OSK 658/05, LEX nr 502005; z 14 stycznia 2011 r., I OSK 1498/10). Przy czym, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rolą sądu administracyjnego nie jest kontrola tego, jakiej wysokości środki i na jaki cel gmina przeznacza w budżecie. To że w 2013 r. gmina nie zaplanowała własnych środków na zasiłki okresowe, co nie pozwala na finansowanie tych zasiłków powyżej ustawowego minimum, nie podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w ramach zgodności z prawem (zob. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że organy w wystarczający sposób uzasadniły możliwość przyznania rodzinie skarżącego kasacyjnie zasiłku okresowego na minimalnym ustawowym poziomie, z uwagi na ograniczone środki własne. Wskazano dodatkowo, co nie jest okolicznością sporną, że D. G. jest objęty pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej i jego potrzeby w miarę możliwości są realizowane także w formie zasiłków celowych.

Tym samym zasadnie Sąd I instancji przyjął, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego ustalając wysokość przyznanego zasiłku okresowego na kwotę 90,34 zł miesięcznie. Zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego w kontekście wysokości zasiłku jest nieuzasadniony. W pełni zgodzić się należy z poglądem Sądu I instancji, że sytuacja finansowa skarżącego we wnioskowanym okresie była niewątpliwie trudna, jednakże nie może on oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni mu wszelkie niezbędne środki utrzymania, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że liczba osób potrzebujących wsparcia ze strony organów pomocowych jest znacząca, a organy administracji przyznają świadczenia na podstawie przepisów prawa z puli środków, która jest ograniczona. Jeśli zaś chodzi o okres świadczenia, to nic nie ogranicza skarżącego w możliwości ubiegania się o kolejny zasiłek okresowy, jeśli jego sytuacja nie uległa zmianie.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.