Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r.; sygn. akt VI SA/Wa 1193/17 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2017 r.; nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1193/17 - po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na uprawdopodobnienie przez skarżącą wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). We wniosku skarżąca wskazała, że zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w postaci hurtowni farmaceutycznej zatrudniającej kilka osób wywoła ogromne straty, lecz ze względu na wielkość prowadzonego obrotu na chwilę obecną trudne do oszacowania. Stwierdziła, że konieczność zaprzestania działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem może doprowadzić do upadłości spółki. Skarżąca podkreśliła, że w 2016 r. osiągnęła zysk w kwocie 193.852,74 złotych, natomiast w związku z decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, spółka przestała prowadzić działalność, efektem czego jest odnotowana na dzień 31 marca 2017 r. strata w kwocie 165.507,30 złotych. Dodała, że ponosi koszty najmu lokalu (czynsz w kwocie 5.965,50 złotych miesięcznie), koszty eksploatacyjne, a także koszty związane z obsługą księgową (około 1.300 złotych brutto), użytkowaniem maszyn i urządzeń niezbędnych dla prowadzenia działalności spółki i leasingu samochodu (10.700 złotych), które kształtują się miesięcznie na poziomie około 18.000 złotych. Na dowód powyższego przedłożyła stosowne dokumenty.

Zdaniem WSA charakter przedmiotowej sprawy przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem jej wykonanie spowoduje skutek prawno-materialny w postaci zaprzestania działalności hurtowni farmaceutycznej (cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie). To z kolei oznacza dla skarżącej faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, a więc zwolnienie zatrudnionych pracowników, utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków i w efekcie zachwianie płynności finansowej. Natomiast ryzyko zwolnienia pracowników, a następnie likwidacja działalności gospodarczej mogą być uznane za okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niewątpliwie odpływ przedsiębiorców prowadzących apteki do innych hurtowni, co może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sytuacja finansowa spółki, zobrazowana załączonymi do skargi dokumentami, pogarszająca się w związku z wydaną w dniu 28 listopada 2016 r. decyzją i powiązaną z nią koniecznością zaprzestania prowadzenia hurtowni, stanowi przesłankę uzasadniającą zastosowanie wobec skarżącej ochrony tymczasowej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jego uchylenie na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W przypadku uznania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Organ podkreślił, że skarżąca własnymi działaniami doprowadziła do sytuacji, w której ograniczona została możliwość prowadzenia przez nią działalności. Strona, prowadząc hurtownię farmaceutyczną, naruszyła podstawowe obowiązki nałożone na przedsiębiorcę prowadzącego działalność objętą zezwoleniem. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego brak możliwości prowadzenia hurtowni farmaceutycznej nie wiąże się z wydaną decyzją, lecz z prowadzeniem działalności niezgodnej z prawem, która była przedmiotem oceny organów inspekcji farmaceutycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Zgodnie jednak z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości bądź w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Z wnioskowego charakteru instytucji udzielenia ochrony tymczasowej wynika, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jej zastosowaniem spoczywa na podmiocie składającym wniosek. Oznacza to, że strona powinna uzasadnić wniosek takimi argumentami, aby wykazać, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spowoduje skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto, na poparcie przedstawionych w tym wniosku okoliczności strona powinna załączyć dokumenty obrazujące wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego złożony przez skarżącą spółkę wniosek spełnia powyższe wymagania, a zażalenie nie podważa prawidłowości postanowienia z dnia 25 lipca 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wynika, iż jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki (por. postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 413/17). W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa. Spółka będzie również zobowiązana do utrzymywania pomieszczenia wykorzystywanego na hurtownię leków przez cały okres wypowiedzenia umowy najmu lokalu, bez możliwości dokonywania obrotu tymi produktami, co może spowodować dodatkową szkodę majątkową. Utrata zaufanych pracowników również wiąże się ze znaczną stratą, co w przypadku prowadzenia hurtowni farmaceutycznej ma szczególnie istotne znaczenie. Zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej grozi wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty stałych kontrahentów, którzy – co jest wysoce prawdopodobne – znajdą nowe źródło hurtowego zakupu leków i pozostaną mu wierni, nawet w przypadku pozytywnego zakończenia przez spółkę postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Wszystkie te okoliczności mogą przyczynić się do utraty przez spółkę pozycji na rynku hurtowni farmaceutycznej.

W tym stanie sprawy zasadnie więc Sąd I instancji orzekł o udzieleniu spółce ochrony tymczasowej.

Podnosząc argumentację zawartą w zażaleniu organ nie zdołał podważyć słuszności powyższego stanowiska.

W zażaleniu Główny Inspektor Farmaceutyczny powołał argument, że decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest prawidłowa i wynika ze sprzecznego z prawem działania spółki, a zatem powinna się ona liczyć z konsekwencjami swych działań. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, a służy jedynie zabezpieczeniu interesów skarżącego aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Ocena, czy doszło do naruszenia przez spółkę zarzucanych zasad prowadzenia działalności regulowanej przez ustawę Prawo farmaceutyczne nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji (tak NSA w postanowieniu z dnia 22 listopada 2016 r., I GSK 1280/16). Na tym etapie postępowania NSA nie bada merytorycznie skargi. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. upoważnia Sąd tylko do oceny złożonego wniosku, w której to ocenie nie mieści się weryfikacja prawidłowości decyzji. Wobec tego okoliczności podniesione w zażaleniu nie mogły odnieść oczekiwanego przez organ skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

2