Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego - oddala skargę -

Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy

i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r.

o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania. Zarzucając organowi naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352), zwanej dalej u.o.p.w.i.s.p., poprzez nieudostępnienie informacji sektora publicznego, Stowarzyszenie wniosło

o zobowiązanie Ministra do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż w dniu [...] czerwca 2016 r. wystąpiło do Ministra z wnioskiem o udostępnienie informacji sektora publicznego, tj.: 1) kalendarza spotkań Ministra w okresie od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, 2) księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, w postaci przeszukiwalnych plików elektronicznych w formacie plików pdf lub xlsx. Wnioskodawca wskazał, iż zamierza przedmiotową informację wykorzystywać w celach niekomercyjnych do artykułów

i analiz na stronach internetowych Stowarzyszenia i porównywania spotkań Ministra oraz gości Ministerstwa z innymi Ministrami, bądź Ministerstwami.

W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2016 r. na wniosek Stowarzyszenia organ wskazał, że żądane w nim informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09. Wskazano przy tym, że wnioskodawca pismem z [...] maja 2016 r. otrzymał informacje dotyczące oficjalnego kalendarza spotkań Ministra oraz wewnętrznego terminarza spotkań Ministra, który nie jest dokumentem urzędowym i nie podlega udostępnieniu. Ponownie wskazano, że także księga wejść i wyjść (rejestr wejść i wyjść) nie jest informacją publiczną.

Stowarzyszenie uznając stanowisko organu za błędne i nie znajdujące oparcia

w stanie faktycznym sprawy podniosło, iż prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego należy rozpatrywać jako część wolności pozyskiwania

i rozpowszechniania informacji zagwarantowanej w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że organ nie zauważył, iż wniosek nie dotyczył dostępu do informacji publicznej, a jego przedmiotem było ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. W związku z tym wniosek nie powinien być oceniany w kontekście informacji publicznej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że u.o.p.w.i.s.p. określa w art. 2 ust. 1 definicję informacji sektora publicznego. Dlatego też, nawet jeśliby uznać, że księga wejść i wyjść oraz kalendarz spotkań Ministra

nie stanowią informacji publicznej, to nie może to mieć znaczenia biorąc pod uwagę ich charakter jako informacji sektora publicznego.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania. Pełnomocnik podtrzymał stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. Podniósł, że Minister już przy rozpatrywaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. wyjaśniał wnioskodawcy, że nie ma innego, poza umieszczonym na stronie internetowej urzędu, dokumentu, który zawierałby informacje na temat spotkań MRPiPS. Podniesiono, że terminarz spotkań ma charakter roboczy

i jest narzędziem pomocniczym, wspomagającym planowanie pracy Ministra, a nie dokumentem urzędowym. Informacja publiczna, tak jak i informacja sektora publicznego może dotyczyć jedynie sfery faktów.

Informacją publiczną sektora publicznego jest każda informacja zawarta

w posiadanych przez organ dokumentach. Nie mając takiego dokumentu organ nie może zrealizować prawa organizacji do jego dostępu.

Przy piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. MRPiPS przekazał wnioskodawcy plik

w formacie PDF zawierający zeskanowaną Ewidencję Ruchu Osobowego prowadzoną przez MRPiPS za okres od [...] maja 2016 r. do [...] lipca 2016 r.. Wskazał, że w ewidencji dokonano zanonimizowania danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak,

że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania

w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność, nie została dokonana przez organ. Dla uznania bezczynności konieczne jest natomiast ustalenie, że organ administracji zobowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych

w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W dniu [...] czerwca 2016 r. weszła w życie powołana we wniosku Stowarzyszenia ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą

w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 (m.in. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm./ - pkt 1 powołanego art.).

W uzasadnieniu do projektu ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Sejm RP VIII kadencji nr druku 141) ustawodawca wskazał,

iż pojęcie "informacji sektora publicznego" zawartej w projekcie należy odnieść do pojęcia "dokumentu" w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi przedmiot ponownego wykorzystywania. Prawodawca UE poszerzając zakres podmiotów udostępniających lub przekazujących informacje sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, jednocześnie rozszerzył zakres przedmiotowy katalogu dokumentów udostępnianych w celu ponownego wykorzystania, to jest będących

w posiadaniu bibliotek (w tym naukowych), muzeów i archiwów. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej szeroką interpretację informacji sektora publicznego, należy uznać, że dokumenty - w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2003/98/WE - będące

w posiadaniu tych podmiotów, takie jak: materiały biblioteczne, materiały archiwalne oraz muzealia nie stanowią informacji publicznej. Zasadnicza część tych zasobów wykracza bowiem poza pojęcie informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej (dalej jako u.d.i.p.). Statusu informacji publicznej nie posiadają co do zasady materiały biblioteczne oraz muzealia. Za informację publiczną mogą natomiast zostać uznane niektóre materiały archiwalne, o ile "dotyczą spraw publicznych". Należy zauważyć, iż większość zasobów będących w posiadaniu bibliotek, archiwów i muzeów tej cechy aktualności nie posiada. Zasoby te natomiast mieszczą się w pojęciu "dokument" (art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE), które opiera się na kryterium treściowym ("dokument oznacza jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika"). Definicja informacji sektora publicznego stanowi zatem odzwierciedlenie definicji dokumentu, o której mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/UE, i jest szersza niż pojęcie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 u.d.i.p.

Tym samym w zakresie pojęcia informacji sektora publicznego zawiera

się informacja publiczna oraz inne treści będące w posiadaniu podmiotów, które udostępniają lub przekazują w celu ponownego wykorzystywania, które wykraczają poza zakres pojęcia informacji publicznej.

W świetle art. 7 ust. 1 u.o.p.w.i.s.p., przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Prawodawca wyjaśniając ratio legis wskazanej regulacji prawnej podniósł, iż projekt ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie określa własnych zasad dostępu do informacji. Dostęp do informacji publicznej jest realizowany na przykład na zasadach określonych w u.d.i.p. Dostęp ten nie oznacza automatycznego prawa do ponownego wykorzystywania, poza wyjątkami określonymi w projekcie ustawy (np. BIP). W celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości projekt w art. 7 ust. 1 wprowadza zasadę, że ponowne wykorzystywanie nie narusza prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania oraz innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego (art. 1 ust. 3 dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.).

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystywanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji) może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny.

Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego), aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 powołanej dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznemu niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów u.d.i.p.

Zatem, nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy ustawy

o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o ponownych wykorzystaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacjo publicznej, np. dokumentu prywatnego.

W art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji nacisk jest przez ustawodawcę położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Ustawodawca

nie wskazuje na jakikolwiek pierwotny cel wytworzenia informacji, ale właśnie na cel publiczny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa.

Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki

nie zawiera informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14). Także kalendarz Ministra nie stanowi informacji publicznej. Kalendarz ten nie stanowi dokumentu urzędowego, nie jest oświadczeniem woli, ani oświadczeniem wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy. Kalendarz Ministra stanowi przedmiot roboczy, biurowy. Jest on pomocny w realizacji zadań publicznych, jednakże służy wyłącznie organizacji pracy, nie wyznacza natomiast kierunków działania organu(v. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kalendarz Ministra nie został stworzony na potrzeby podmiotów zewnętrznych.

W sprawie niniejszej, MRPiPS w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia, który wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2016 r., prawidłowo poinformował pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., że księga wejść i wyjść gości do budynków Ministerstwa, tak jak

i kalendarz Ministra nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, stwierdzić należało zatem, że organ we właściwy sposób rozpatrzył wniosek wystosowany przez Stowarzyszenie na podstawie art. 21 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w ustawowym terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 powołanej ustawy. Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że Minister zdecydował przy piśmie z dnia [...] lipca 2016 r.

o przekazaniu wnioskodawcy pliku stanowiącego zeskanowaną ewidencję wejść

i wyjść. Skoro przedmiot żądania Stowarzyszenia nie dotyczył informacji podlegającej ponownemu wykorzystywaniu, to nie było podstaw do zobowiązania MRPiPS do rozpatrzenia tego wniosku w sposób, określony w art. 23 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p.w.i.s.p.

Z tych względów Sąd uznał skargę na bezczynność organu za niezasadną.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.