Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 1 grudnia 2008 r. nr XXVIII/503/08 w przedmiocie podziału województwa podkarpackiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] w zakresie działek nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...]., gmina [...]; II. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz skarżącej J. B. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi J.B. jest uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego nr XXVIII/503/08 z dnia 1 grudnia 2008 r. w sprawie podziału województwa podkarpackiego na obwody łowieckie.

Uchwałą nr XXVIII/503/08 z dnia 1 grudnia 2008 r. Sejmik Województwa Podkarpackiego dokonał podziału województwa podkarpackiego na obwody łowieckie oraz nadał im numerację. Numerację obwodów łowieckich, opisy granic oraz powierzchnię całkowitą obwodów łowieckich określono w załączniku do tej uchwały. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1590 z późn. zm – dalej: "u.s.w.") oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005 r. Nr 127 poz. 1066 z późn. zm. – dalej także: "u.p.ł"). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Podkarpackiego.

Skargę na opisaną wyżej uchwałę w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...], po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła J.B., zarzucając jej sprzeczność z prawem powstałą w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13. W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podała, że zaskarżoną uchwałą utworzono między innymi obwód nr [...], administrowany przez Koło Łowieckie [...], obejmujący stanowiące jej własność działki leśne i rolne o nr [...] położone w miejscowości [...], gm. [...]. Dalej wskazała, że art. 27 ust 1 u.p.ł., na podstawie którego podjęto przedmiotową uchwałę, utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., w którym stwierdzono jego niezgodność z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku skarżąca wskazała, że konieczność znoszenia przez właściciela faktu wykonywania polowania na terenie jego nieruchomości jest podstawowym ograniczeniem prawa własności. Uciążliwość tego ograniczenia jest tym większa, że wykonywanie polowania wiąże się z używaniem przez myśliwych broni palnej, co może powodować zagrożenie dla życia i zdrowia wszelkich osób przebywających na terenie, na którym się ono odbywa, wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują zarazem żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności.

Zdaniem skarżącej, kwestionowana uchwała została podjęta w sposób naruszający jej konstytucyjne prawa i wolności, bowiem nie została jej zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały mimo braku istnienia podstawy prawnej, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem uchwała wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (w tym właściciela nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości.

Dalej skarżąca przytoczyła stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził oraz wydanych w przedmiocie zastosowania tych przepisów wyroków sądowych, względnie użycia innych środków procesowych w celu sanacji stanu niekonstytucyjności, w obszarze stosowania prawa i jego kontroli (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1075/06). Podniosła również, że przepis art. 27 ust. 1 u.p.ł. nie może być stosowany poczynając od daty jego uchwalenia, na co wskazuje utrwalone w tym przedmiocie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że na podstawie kwestionowanej uchwały województwo podkarpackie zostało podzielone na 220 obwodów łowieckich zajmujących powierzchnię 1 729 858 ha. Organ sprostował, że dzierżawcą obwodu łowieckiego nr [...] jest Koło Łowieckie [...]. Wyjaśnił, że z dniem 1 kwietnia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw, która zobowiązała Sejmik Województwa Podkarpackiego do dokonania nowego podziału województwa na obwody łowieckie nie później niż do dnia 31 marca 2020 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 27b u.p.ł., będący osobą fizyczną właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego może złożyć oświadczenie o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości w formie pisemnej przed starostą. Dalej powołał się na stanowisko Ministerstwa Środowiska w sprawie skutków wskazanego wyroku Trybunału, zgodnie z którym uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie miały charakter jednorazowy i "skonsumowały się" z chwilą wejścia w życie, skutkując powstaniem obwodów łowieckich o indywidulanie oznaczonych granicach. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie jest aktem kreującym jakiekolwiek obowiązki czy prawa właściciela nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Owe prawa i obowiązki wyznacza bowiem ustawa Prawo łowieckie i ona wskazuje podmiot tych praw i obowiązków, a jest nim każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Zdaniem organu, gdyby więc obwodu łowieckiego nie utworzono, nie istniałby podmiot o powyżej wskazanych cechach, a ustawowa norma wyznaczające mu obowiązki lub przyznająca prawa nie mogłaby znaleźć zastosowania. Natomiast z chwilą ustanowienia obwodu łowieckiego lub zmiany jego granic jakiś podmiot (właściciel nieruchomości) nabywa cechę bycia właścicielem nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Organ podkreślił, że nie ma w tym wypadku znaczenia, czy kwestionowana uchwała stanowi akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym. W jego ocenie utrata mocy przez art. 27 ust. 1 u.p.ł. wywołuje skutki jedynie na przyszłość w postaci braku możliwości tworzenia nowych obwodów łowieckich oraz zmiany granic dotychczasowych obwodów. Końcowo wskazał, że zgodnie z nowelizacją ustawy Prawo łowieckie, podziały województw na obwody łowieckie dokonane przed dniem 1 kwietnia 2018 r. zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał uchwalonych według nowych przepisów, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako oczywiście zasadna została przez WSA uwzględniona w całości.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Opisana na wstępie skarga została wniesiona na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 913; zwana dalej u.s.w.). Aktualnie powołany przepis stanowi : Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Skarżąca strona wykazała w sposób dostateczny, iż przedmiotowa uchwała ustalając w przestrzeni jej własności do działek o nr [...] obwód łowiecki i związany z tym faktem reżim prawny, narusza jej własny interes w zakresie w jakim ogranicza prawo do korzystania z nieruchomości. Nie stanowi też kwestii, że uchwała Sejmiku została wydana w celu wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej należących z mocy ustawy do samorządu województwa. Spełnienie tych podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na akt generalny organu stanowiącego samorządu województwa, nakazywało Sądowi zbadać uchwałę Sejmiku co do zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie. Stosownie do tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały, podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa w drodze uchwały. Uchwała Sejmiku w sprawie obwodów normuje materię o charakterze ogólnym, obejmując swym zakresem szeroki krąg podmiotów - zarówno dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich, jak i inne podmioty funkcjonujące w granicach obwodu (zob. art. 11 ust. 3 i art. 12 ustawy - Prawo łowieckie). Przedmiotowa uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie województwa, i wbrew stanowisku Sejmiku, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Otóż jej zapisy wraz z regulacjami ustawy - Prawo łowieckie wprowadzają istotne ograniczenia w obszarze korzystania z nieruchomości w sposób ciągły nie zaś jednostkowy. Bez unormowań tej uchwały szczególny reżim prawny ustanowiony dla obwodów łowieckich mocą przepisów ustawy – Prawo łowieckie nie miałby zastosowania. Zasadniczo właściciel nieruchomości znajdującej się w granicach obwodu zmuszony jest znosić czynności gospodarki łowieckiej czyli m.in. hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny w ramach polowań.

Za wyrokiem WSA w Rzeszowie z 15 maja 2018 r., sygn. II SA/Rz 150/16, należało podkreślić, iż kluczowe znaczenie dla oceny zasadności rozpatrzonej skargi odgrywa to, że art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 (Dz. U. 2014.951) został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem TK wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r.

Trybunał w uzasadnieniu w/w orzeczenia stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, został ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje Prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy, itp.), nie są konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny.

WSA zobligowany był uwzględnić opisany wyżej wyrok TK, i tym samym przyjąć za własną tą argumentację, która legła u podstaw stwierdzenia niekonstytucyjności art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie. Według składu orzekającego WSA utrata mocy upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały stanowiącej normy prawa powszechnie obowiązującego, przekłada się na istotną wadliwość skarżonej uchwały w tej części, która odnosi się do interesu prawnego strony skarżącej, kształtowanego przede wszystkim unormowaniami prawa prywatnego. Za istotną wadliwość aktu prawnego kwalifikować bowiem należy sprzeczność z aktami wyższego rzędu. Zaskarżony do sądu akt prawa miejscowego jest wadliwy, bo wadliwy jest wzorzec jego prawidłowości. Jest to jednocześnie wadliwość wtórna w stosunku do wadliwości konstytucyjnej upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie (patrz. szerz. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego. Studium z zakresu nauka prawa administracyjnego, Gdańsk 2008 r., s. 142 i nast.).

Pozbawienie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie domniemania konstytucyjności należy przy tym rozważać od początku obowiązywania normy niekonstytucyjnej, nie zaś o chwili utraty mocy obowiązującej w dacie jaką określił Trybunał w w/w wyroku. Jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z 2 kwietnia 2018 r., o sygn. II OSK 87/18, LEX, wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. wyroki TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego. Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Przy ustalaniu wpływu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP na okoliczności konkretnej sprawy, na pewno nie ma miejsca na prosty "automatyzm". Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia.

Realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia przed Sądem wyzwania i możliwości wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją RP (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 96). W orzecznictwie NSA podkreśla się, iż sądy dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (tak NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1403/05; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt I FPS 4/12, CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe dyrektywy, zgodzić należało się z poglądem Trybunału, iż brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich nieruchomości do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenie na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego stronie skarżącej prawa własności zarówno na płaszczyźnie prawa krajowego jak również międzynarodowego.

Słusznie podnosi Organ, że od 30 marca 2018 r. obowiązują już nowe regulacje związane z wejściem w życie ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 651). Jednakże w ustawie tej nie ma przepisów, które mogłyby sanować skutki niekonstytucyjności normy zawartej w art. 27 ust. 1. Zdaniem Sądu, nowe brzmienie zapisów ustawy - Prawo łowieckie może mieć znaczenie dopiero przy procedowaniu nowych aktów dotyczących ustanowienia obwodów łowieckich. Także zapisy art. 7 ust. 2 w/w ustawy z dnia 22 marca 2018 r. nie mogą powodować pominięcia przez Sąd skutków stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego z zapisami ustawy zasadniczej. Użyte tam sformułowanie "zachowują ważność" można odnosić jedynie do tych uchwał lub ich części, które nie zostały objęte kontrolą sądową (podobnie WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r. o sygn. II SA/Ol 432/18, LEX).

Mając to wszystko na uwadze, w tym przede wszystkim jednoznaczną ocenę Trybunału na temat legalności podstaw prawnych kontrolowanej uchwały, Sąd uznał za zasadne odmówić zastosowania przepisu art. 27 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie względem wymienionych w skardze nieruchomości strony skarżącej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 150/18). Należy tu dodać, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia mogły być tylko te postanowienia zaskarżonej uchwały, które dotyczą obwodu łowieckiego o nr [...] i to w zakresie nieruchomości należących do skarżącej, które znajdują się na terenie tego obwodu, tj. działki o nr [...].

Reasumując jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wydany zostanie z istotnym naruszeniem prawa, w tym wypadku uchwała Sejmiku była oparta o niekonstytucyjne upoważnienie ustawowe, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części.

Należało podkreślić, że problematyka sprawy objętej skargą była już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym także tut. Sądu m.in. w wyroki z 12 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 550/17, z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1283/17 i II SA/Rz 1284/17 oraz z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 161/18, z 15 maja 2018 r., sygn. II SA/Rz 150/18. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone tam stanowisko oraz oceny prawne. Ponadto, powyższa linia orzecznicza jest jednolita i prezentowana w wyrokach także innych sądów w tym sądu odwoławczego (zob. wyroki: NSA z 2 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 87/18, LEX, z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, WSA w Olsztynie z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 69/18 oraz WSA w Kielcach z 14 lutego 2018 r.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w sposób określony w sentencji niniejszego wyroku. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.