Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę nr XXIV/192/17 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bystra-Sidzina w roku 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Dnia 16 marca 2017 r. Rada Gminy Bystra Sidzina, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt podjęła uchwałą nr XXIV/192/17 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bystra – Sidzina w roku 2017".

Pismem z 9 listopada 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W motywach skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada bowiem cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, jest skierowana do podmiotów zewnętrznych. Niektóre z norm prawnych zawartych w kontrolowanej uchwale mają formę norm o charakterze generalnym, jako że nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Prokurator wskazał w skardze, że kwestie, które powinna regulować zaskarżona uchwała zostały wskazane wprost w art. 11a ust 2 ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto ustawodawca w art. 11a ust. 3 wspomnianej ustawy wskazał, że tego rodzaju uchwała może obejmować również plan znakowania zwierząt w gminie. Z kolei w art. 11a ust. 4 ustawa o ochronie zwierząt stanowi, iż realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko zwierząt. Wszystkie tego rodzaju kwestie zostały zostały uwzględnione w § 6 programu. Jednakże w treści tego programu zawarty jest § 8 dot. odbierania zwierząt gospodarskich traktowanych w sposób niehumanitarny oraz § 14 dot. edukacji mieszkańców gminy Bystra – Sidzina. Zapisy te zostały ujęte odmiennie od uregulowań ustawy o ochronie zwierząt. We wspomnianej części, która dotyczy mieszkańców Gminy Bystra – Sidzina, jak również do wykonywania innych zadań w zakresie, o których mowa w § 8 i 14 programu, doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia. Prokurator podkreślił, że w art. 11a ust 2 ustawy o ochronie zwierząt zawarto zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Organ jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały w całości. Prokurator wskazał także, iż zagadnienie wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt - wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca zwierząt gospodarskich stanowi element programu, który powinien w nim zostać bezwzględnie uregulowany. Brak takiego obligatoryjnego elementu przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, co stanowi istotne naruszenie prawa. Nie można także wykraczać poza ustawową delegację. Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień, w przeciwnym razie narusza art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wójt Pcimia wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, a ewentualnie o stwierdzenie nieważności pierwszej części zdania § 8 załącznika nr 1 do uchwały nr XXIV/192/17 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bystra – Sidzina w roku 2017 r. w zakresie sformułowania "niehumanitarne traktowane (...) odbierane właścicielom i" oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ stwierdził, że uchwała została podjęta w dniu 16 marca 2017 r., a zatem w czasie, gdy art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązywał w znowelizowanym brzmieniu, zgodnie z którym przepis ten przewidywał otwarty, przykładowy katalog zadań, które powinny zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ocenie organu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż w § 8 przedmiotowego programu w sposób konkretny i jednoznaczny wskazano gospodarstwa rolne, w których zapewniono miejsca dla zwierząt gospodarskich poprzez podanie ich właścicieli oraz dokładnych adresów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie pozostawała ocena legalności uchwały Rady Gminy Bystra – Sidzina z dnia 16 marca 2017 r. nr XXIV/192/17 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bystra – Sidzina w roku 2017".

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy).

Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw – to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program, elementy fakultatywne programu a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy, aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienionym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, tego że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Wskazać tu należy, iż aktualne brzmienie art. 11a ust 2 ustawy obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. W stosunku do regulacji poprzedniej, w zdaniu wstępnym tego przepisu dodano "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Nie można więc zarzucić, iż w tym zakresie tj. określonych § 14 skarżonej uchwały celów edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji, a także adopcji zwierząt bezdomnych oraz określonych prawodawca lokalny przekroczył swoje uprawnienia. Również Rada Gminy przekroczyła swoje uprawnienie wskazując w § 8 skarżonej uchwały gospodarstwo rolne zapewniające miejsca dla zwierząt gospodarskich niehumanitarnie traktowanych. Ustawa wyraźnie wymaga by prawodawca lokalny wskazał w przyjętym programie gospodarstwo rolnego zapewniające miejsca dla zagubionych zwierząt gospodarskich.

Skarżona uchwała nie zawiera elementów również obligatoryjnych, o których mowa w art. 11a ust 2. Przesądza to o wadliwości kontrolowanej uchwały w całości.

Jak mowa wyżej, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2 między innymi regulacje co do;

Jak mowa wyżej, uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego – aktem normatywnym. Prawodawca lokalny ma obowiązek unormować – wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył.

Przechodząc do oceny uchwały będącej przedmiotem rozpoznania sądu wskazać należy, iż zapis zamieszczony w § 8 jest niewystarczający. Jak wskazano powyżej ustawa wyraźnie wymaga by prawodawca lokalny wskazał w przyjętym programie gospodarstwo rolne zapewniające miejsca dla zwierząt gospodarskich. Nie spełnia tego wymogu zapis, że niehumanitarnie traktowane zwierzęta gospodarskie będą odbierane właścicielom i przekazywane do gospodarstwa rolnego ze wskazaniem adresu i osoby której zwierzęta będą przekazywane. Zapis o jakim mowa w art. 11a ust 1 pkt 7 mówi o wymogu wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich tj. dla zwierzą zagubionych, porzuconych oraz odebranych właścicielom z powodu niehumanitarnego ich traktowania. Skarżona uchwała wskazuje jedynie gospodarstwo rolne w którym będą umieszczane jedynie zwierzęta odebrane właścicielom co nie wypełnia pełnego zakresu unormowania do jakiego zobowiązał ustawodawca prawodawcę lokalnego. Rację ma tez prokurator, że zapis ten jest sprzeczny z prawem. Reguluje bowiem kwestię normowane ustawowo co jest zabiegiem niedopuszczalnym przy stanowieniu aktów prawa miejscowego oraz wykracza poza upoważnienie w jakie ustawodawca nadał prawodawcy lokalnemu – radzie gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Także zapisy zamieszczone w § 9 skarżonej uchwały nie spełniają wymogów o których mowa w art. 11a ust 2 pkt 7 ustawy. Ustanowienie wymogów jakie spełniać musi gospodarstwo rolne które zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich nie zastąpi wymogu wskazania tego gospodarstwa w treści samej uchwały.

Także określenie w § 15 kwoty która została zabezpieczona na realizację programu, nie wyczerpuje wskazanego w ustawie zakresu regulacji która dotyczy skazania wysokości środków finansowych przeznaczonych (nie zabezpieczonych) na realizację programu oraz sposobu ich wydatkowania. Wskazanie zadań jakie przy pomocy tych środków będą wykonywane nie jest w ocenie sądu tożsame ze wskazaniem sposobu wydatkowania środków.

Konkludując stwierdzić należy, iż brak unormowania w skarżonej uchwale elementów obligatoryjnych jakie powinna zawierać (przede wszystkim wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich) jest okolicznością przesądzającą o konieczności eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego w całości, gdyż w żaden sposób wadliwości tej nie można sanować jak w przypadku stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów, które w ocenie sądu są nielegalne.

Wskazać też należy, iż jak mowa wyżej, prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. Obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest unormowanie kwestii związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieką nad wolno żyjącymi kotami, oraz ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Jednakże choćby minimalny zakres regulacji przyjmowana uchwała musi zawierać. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 147 
§ 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.