Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Janusz Drachal Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 275/08 w sprawie ze skargi E.I. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E.I. na rzecz Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 275/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę E. I. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w T. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego w N. nad N. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. orzekł o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2005. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie beneficjenta i ustaleniu nieprzestrzegania wymogów dobrej kultury rolnej oraz wobec uznania, że producent odmówił kontroli na miejscu, organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. i odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Decyzja ta nie została zaskarżona.

Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 7 k.p.a. skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] czerwca 2006 r., [...] czerwca 2006 r. oraz [...] kwietnia 2007 r. Wnioskodawca wskazał na nieskuteczność powiadomienia o kontroli, o której dowiedział się dopiero z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Podniósł też, że telegram odebrał po wyznaczonym terminie do przeprowadzenia kontroli w dniu [...] kwietnia 2006 r., zakwestionował wiarygodność byłego sołtysa Z. K. oraz zarzucił, iż nie został zapoznany z dokumentacją fotograficzną. W ocenie skarżącego, bezpodstawnie doszło do wyłączenia z płatności za 2006 r. działki "B". Wskazał, że nie prowadzi produkcji z przyczyn niezależnych, ograniczając się jedynie do wykaszania i usuwania odrostów raz do roku, co odzwierciedla treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2003 r. w sprawie SA/Bd 1628/03.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie.

Po rozpoznaniu odwołania strony, Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego, nie znajdując podstaw do wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na możliwość wznowienia postępowania z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.), w sytuacji gdy nie brała ona w nim udziału bez własnej winy. Skuteczność wniosku uzależniona jest od zachowania miesięcznego terminu do jego złożenia, licząc od dnia powzięcia informacji, co do okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia bądź, w przypadku strony nie uczestniczącej w postępowaniu – od dnia, w którym dowiedziała się ona w jakikolwiek sposób o wydaniu rozstrzygnięcia. W przypadku uchybienia terminowi, jego przywrócenie wymaga udowodnienia okoliczności powzięcia informacji stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania przez złożenie oświadczenia popartego odpowiednimi dowodami. Organ jednakże posiada uprawnienie do wznowienia postępowania z urzędu wobec stwierdzenia przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 z wyłączeniem pkt 4.

Organ II instancji wskazał, iż sporny wniosek wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w N. w dniu [...] grudnia 2007 r., a więc z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., bowiem odwołujący został poinformowany o kontroli i jej wynikach decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nadto wnioskodawca już na etapie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych posiadał wiedzę co do osoby, która miała powiadomić go o powtórnej kontroli i o wynikach tej kontroli, co w ocenie organu potwierdza treść wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Zaznaczono jednocześnie, iż pomimo upływu terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. wniosek strony został rozpatrzony w odniesieniu do warunków wznowienia postępowania wymienionych we wniosku, z wyłączeniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego strona nie przytoczyła argumentów na poparcie tezy o istnieniu nowych dowodów w sprawie. W kontekście przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. uznano też, że w postępowaniu nie zostało przedłożone orzeczenie sądu lub innego właściwego organu stwierdzające fałszywość dowodów, a pisma Starosty Powiatowego w N. nad N. skierowane do Wojewody K.-P. dotyczyły innej sprawy. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T., nie zaszły w sprawie nowe okoliczności, nieznane organowi w dniu wydania przedmiotowej decyzji, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiło żadne zagadnienie wstępne w ujęciu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., skutkujące zawieszeniem postępowania. Zainteresowany nie wskazał, na czym miałoby polegać odmienne rozstrzygnięcie i jaki organ miałby je dokonać.

Zdaniem organu II instancji, również z oświadczenia złożonego przez sołtysa Z. K. wynika, że E. I. został powiadomiony o mającej się odbyć w jego gospodarstwie kontroli na miejscu w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r.

Oddalając skargę E. I., Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. podał, że skarżący oparł wniosek o wznowienie postępowania na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5, 7 k.p.a. Wskazane przepisy stanowią, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (pkt 1) lub strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4), wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5) lub zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (pkt 7).

W ocenie Sądu, skarżący wiąże wystąpienie przesłanek do wznowienia postępowania m.in. z faktem, iż nie został powiadomiony o kontroli na miejscu w jego gospodarstwie rolnym, co skutkowało następnie uznaniem, że odmówił kontroli i uchyleniem decyzji o przyznaniu przedmiotowej płatności. Skarżący zarzucił, że były sołtys Z. K. nie powiadomił go, mimo podjęcia się takiego zobowiązania, o terminie kontroli na gruncie w dniu 20 kwietnia 2006 r. Skarżący podnosił także, że posiada pisemne dowody niewiarygodności sołtysa, Z. K., który – jak mu teraz wiadomo – był też anonimowym informatorem, który zainicjował postępowanie kontrolne. Pierwsza kontrola w dniu [...].04.2006 r. była nieskuteczna z uwagi na brak zawiadomienia o niej producenta.

Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego okoliczności dla uzasadnienia wniosku o wznowienie postępowania, Sąd I instancji uznał, że wypełniają one w istocie jedynie przesłankę opisaną w pkt. 4 art. 145 § 1 k.p.a., tj. niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu. Brak prawidłowego zawiadomienia strony o istotnych czynnościach procesowych, za jakie niewątpliwie należy uznać zawiadomienie o terminie kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta, w istocie pozbawiają ją udziału w postępowaniu. Nie można dowolnie określonych okoliczności faktycznych kwalifikować do poszczególnych przesłanek wznowienia postępowania. Organ ma zaś obowiązek prawidłowo odczytać i zakwalifikować daną okoliczność, na którą powołuje się wnioskodawca, jako wypełniającą właściwą ustawową przesłankę wznowienia.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., okoliczność, że sołtys Z. K. w rzeczywistości nie zawiadomił skarżącego o kontroli (Sąd tym stwierdzeniem nie przesądza jego prawdziwości) nie mieści się w pojęciu ustalenia fałszywości dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Fałsz taki musi być stwierdzony wyrokiem lub być co najmniej oczywisty i odnosić się do przeprowadzonych w sprawie dowodów, a nie czynności procesowych jak zawiadomienie strony postępowania.

Kolejna wskazana przez skarżącego przesłanka dotycząca wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję także odnosi się do postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu I instancji zupełnie chybiona jest wskazana przez skarżącego podstawa prawna wynikająca z art. 145 § 1 pkt 7, ponieważ w sprawie nie zachodziła potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ czy sąd. Charakteru takiego nie ma ustalenie w przedmiocie, czy strona została prawidłowo zawiadomiona.

Konsekwencją uznania, że wskazane przez skarżącego uzasadnienie wniosku o wznowienie postępowania kwalifikuje go, jako opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest obowiązek złożenia takiego wniosku w określonym terminie. Jak podniesiono w zaskarżonym wyroku termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, o czym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. Bez wątpienia za taki termin (dowiedzenia się o decyzji) trzeba przyjąć moment, w którym stronie osobiście doręczono przedmiotową decyzję. Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest, że decyzja, której podważenia skarżący domaga się we wniosku o wznowienie postępowania, doręczona mu została za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] lipca 2006 r. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. od tego dnia skarżący miał miesiąc na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania, a uczynił to po upływie ponad roku. Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające nie wyeksponowały tej okoliczności. Organ I instancji w ogóle się do niej nie odniósł, a o przesłance z pkt 4 nie wspomniał w uzasadnieniu, zaś organ odwoławczy powołał się na istotną okoliczność doręczenia spornej decyzji skarżącemu, ale w sposób zbędny przeanalizował też pozostałe przesłanki, rozważając na ich tle kwestię powzięcia przez skarżącego informacji o udziale w sprawie sołtysa.

Sąd I instancji podkreślił, że proste zestawienie w sprawie dowodu dowiedzenia się przez skarżącego o kwestionowanej decyzji z podniesionymi zarzutami we wniosku o wznowienie postępowania, wypełniającymi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pozwalało organowi na wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Badanie innych przesłanek, ich istnienia bądź braku musiałoby się odbywać po wznowieniu postępowania poprzez odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji. Uchybienie w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. I. wniósł o jego uchylenie i "uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania", względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

1) "obrazę art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającą na tym, że sąd wydając wyrok błędnie wyciągnął wnioski z zaoferowanych przez skarżącego dowodów, których nie przeprowadził np. z akt sprawy Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, sygn. akt VII U 1090/07 (wyrok z dnia 28 listopada 2007 r.), gdzie skarżący dowiedział się – dnia [...] listopada 2007 r., że przedmiotowe pola były systematycznie wykaszane (zeznania św. Ś.), a skoro tamtejszy Sąd uznał te zeznania za wiarygodne – co w sposób oczywisty przeczy poczynionym ustaleniom kontrolerów z kwietnia 2006 r.

Skarżący nie był w stanie poczynionych przez kontrolerów ustaleń z kwietnia 2006 r. zakwestionować, gdyż – raz, że nie uczestniczył bez swojej winy podczas przeprowadzanej przez kontrolerów kontroli pól, – drugi raz, że o tym, iż pola te były systematycznie wykaszane, a więc było nieprawdą to co napisali w protokole pokontrolnym z kwietnia 2006 r. kontrolerzy – jak to już wyżej podkreślono, skarżący dowiedział się ze sprawy o sygnaturze VII U 1090/07 Sądu Okręgowego w Bydgoszczy w dniu [...] listopada 2007 r. i – dopiero wówczas miał podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co prawie niezwłocznie uczynił – wniosek ten wpłynął [...].12.2007 r.

Zarzut ten polega na obrazie przepisu art. 145 § 1 k.p.a., bo mylnie Sąd I instancji przyjął, iż fałsz winien być udowodniony orzeczeniem sądu lub innego organu [...]. Gdyby Sąd I instancji sumiennie i z należytą starannością rozpoznał zarzut skarżącego co do nieprawdziwych ustaleń (sfałszowanych) stanu faktycznego przez kontrolujących – w protokóle i dopuścił dowód z akt Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, sygn. akt VII U 1090/07, to powziąłby wiadomość z wiarygodnych zeznań świadków.

Zdaniem Kasacji, twierdzenie, iż zarzut ten (sfałszowanie stanu faktycznego pól) nie został potwierdzony, Sąd I instancji w motywach orzeczenia uznał za "niebyły", nieudowodniony i nie może on skutkować w sprawie wznowienia postępowania – gdy tymczasem jest on kardynalny i to właśnie on winien spowodować o wydanie wyroku zgodnie ze skargą i wznowić postępowanie [...]";

2) "obrazę art. 487 § 2 k.c., bo Sąd nie wziął pod uwagę, że to również Agencja, jako strona umowy, dokonując kontroli pól nie dotrzymała warunków – przystępując nie powiadomiła drugą stronę umowy (skarżącego), aby on mógł uczestniczyć i wpisywała do protokołu fakty nieprawdziwe (zeznania świadka Ś.), o czym w dniu kontroli zainteresowany nie wiedział";

3) "obrazę art. 79 § 1 k.p.a. – bo strona postępowania [...] powinna być powiadomiona o miejscu i terminie przynajmniej na 7 dni przed datą kontroli".

"Nie powiadomienie, oczywiście skutecznie, a nie przez osobę i w dodatku bardzo skarżącemu nieprzychylną, której skarżący nie ufa i uważa, iż nie można dawać jej wiary – jest kardynalnym naruszeniem prawa, które jednocześnie pozbawia stronę najbardziej zainteresowaną do obrony swoich interesów".

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w całokształcie sprawy), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Należało zatem ocenić, czy zaskarżony wyrok mógł być podważony zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić trzeba, iż skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia odnoszącym się do orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji. Winna zatem polemizować z treścią tego wyroku (przesłankami jego wydania). Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej winien precyzować, jaki to konkretnie przepis prawa (uwzględniając potrzebę jego ścisłego oznaczenia, w tym poprzez podanie odpowiedniej jednostki redakcyjnej, w przypadku gdy dany przepis ma ich wiele) został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji, na czym naruszenie wskazanego przepisu polegało oraz, gdy chodzi o przepisy postępowania, określać, dlaczego zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna nie w pełni realizuje opisane wyżej wymogi i niedostatecznie nawiązuje w swej konstrukcji do przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok.

Istota rozumowania przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegała na tym, i uznał on za legalną odmowę wznowienia postępowania (za którą opowiedziały się organy obu instancji), kierując się tym, że w rzeczywistości wniosek o wznowienie postępowania wypełniał jedynie przesłankę, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i z tej racji został uchybiony termin wskazany w art. 148 § 2 k.p.a. (biegnie on od daty doręczenia decyzji, w konkretnej sprawie decyzja, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania została doręczona w dniu [...] lipca 2006 r., wniosek zaś o wznowienie postępowania złożony został dopiero w dniu [...] grudnia 2007 r.).

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, zgłoszonymi w skardze kasacyjnej zarzutami nie podważono skutecznie stanowiska, jakie zajął w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną nie postawił zarzutu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. naruszył w procesie dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji art. 149 § 3 k.p.a. ani art. 148 § 2 k.p.a.

W zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano też na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez tego zaś nie było możliwe wywiedzenie wadliwości orzeczenia Sądu I instancji.

Za niewystarczające przy tym uznać należało wskazanie w pkt 1 skargi kasacyjnej na obrazę art. 151 p.p.s.a. (nie może on z zasady stanowić samodzielnej podstawy do kwestionowania zaskarżonego wyroku).

Zauważyć też wypada, iż skarga kasacyjna ogólnie tylko powołała się na art. 145 § 1 k.p.a., nie precyzując, o jaką to jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi.

Spodziewanego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 487 § 2 k.c., skoro Kodeks cywilny nie miał zastosowania przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, która ma przecież charakter sprawy administracyjnej.

Z kolei zarzut sprecyzowany w pkt 3 skargi kasacyjnej, tj. art. 79 § 1 k.p.a., był również nieskuteczny, zważywszy iż nie uwzględnia on znaczenia i charakteru decyzji o odmowie wznowienia postępowania (a ta tylko przecież stanowiła przedmiot skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.), uznanej przez Sąd I instancji za legalną z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem wymaganego terminu. Przypomnieć zaś należy, rozumowanie Sądu I instancji w tym względzie nie zostało przez skargę kasacyjną obalone.

Dostrzegając w wywodach skargi kasacyjnej różnorodne wątki krytyczne wobec zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż z zasady nie mogły mieć znaczenia te wszystkie wypowiedzi kasatora, które nie zostały przez niego skonfrontowane z brzmieniem normy prawnej wynikającej z przepisu regulującego określone zagadnienia. Nie mogły mieć znaczenia zatem także uwagi kasatora dotyczące wadliwości działania Sądu I instancji w stosunku do przedłożonych w postępowaniu sądowym dowodów, czy też w kwestii fałszu dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Zaznaczyć też trzeba, iż podstawą zarzutu skargi kasacyjnej z reguły nie może być "naruszenie wykładni orzeczeń sądowych" (skarżący wskazywał na orzeczenia NTA).

Z tych wszystkich względów orzeczono z mocy art. 184 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).