Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego oraz [...] spółka z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 106/14 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 września 2012 r. nr XXVI/435/12 w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami województwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] spółka z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy na rzecz Województwa Kujawsko-Pomorskiego kwotę 270 złotych (dwieście siedemdziesiąt) oraz na rzecz [...] spółka z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 106/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Bydgoszczy na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 września 2012 r., nr XXVI/435/12 w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami województwa: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym zapis w Załączniku nr 2 tabela Region 5 Bydgoski "Funkcjonujące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK)" w części, w której jako instalacja regionalna wskazana jest [...] - Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenia ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, prowadzonej przez [...]; stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Skarżąca [...] Sp. z o. o z siedzibą w Bydgoszczy wniosła skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr XXVI/435/12 z dnia 24 września 2012 r. w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 3 pkt 15c i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1052), art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisu z załącznika Nr 2 do Uchwały "Regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy istniejąca w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn" w tabeli Region 5 Bydgoski "Funkcjonujące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK)" w części, w której jako instalacja regionalna wskazana jest [...] miasto Bydgoszcz - instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenia ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, prowadzonej przez [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego wniósł o oddalenie skargi. Wskazano, że zaskarżona uchwała jest zgodna z Uchwałą Nr XXVI/434/12 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018 - 2023" i wskazuje funkcjonujące regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), które spełniają wymogi ustawowej definicji instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym także instalację prowadzoną przez [...] jako istniejącą i funkcjonującą regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, a skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny czy też uprawnienia skarżącej.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego podjął dwie uchwały związane z gospodarką odpadami na terenie województwa: uchwałę Nr XXVI/434/12 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023" oraz uchwałę Nr XXVI/43S/12 w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023." Skarżąca spółka zaskarżyła drugą z tych uchwał, wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa. Sąd I instancji podkreślił, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 90 ustawy o samorządzie województwa, jest nie tylko legitymowanie się interesem prawnym, ale i jego naruszenie zaskarżoną uchwałą, czemu nie ma po stronie skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1636/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że błędny był pogląd sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego w świetle dyspozycji art. 90 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie województwa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonym zakresie.. Sąd uznał, że skarżącemu przysługiwała legitymacja czynna do zainicjowania tego postępowania. Skarżący prawidłowo wskazał w skardze, że uchwała z 24 września 2012 r. określając regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa kujawsko-pomorskiego oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów bezpośrednio reguluje jego sytuację prawną jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność z zakresu gospodarki odpadami. Z planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 wynika, że skarżący w Regionie 5 Bydgoskim prowadzi instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenia ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku (RIPOK) oraz instalację do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzania z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych (RIPOK). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że w sytuacji, gdy pozostaje poza sporem, że przedsiębiorstwo dysponuje w danym regionie instalacją, której możliwość wykorzystania może być ograniczona, wobec uzyskania określonego statusu przez instalację podmiotu konkurencyjnego (zakwalifikowanie jako instalacja regionalna), ma ono interes prawny w rozumieniu dyspozycji art. 90 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie województwa (wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1636/13) w kwestionowaniu wadliwych, w jego ocenie, postanowień uchwały wykonawczej w zakresie, w jakim mogą one dotyczyć zindywidualizowanych interesów gospodarczych (wyrok WSA w Warszawie z 19.06.2013 r., IV SA/Wa 594/13, baza orzeczeń NSA). Skarżący wobec tego zasadnie wyjaśnił, że uchwała z 24 września 2012 r. narusza jego interes prawny w zakresie równego dostępu do usług dotyczących gospodarowania odpadami zmieszanymi. Zdaniem Sądu, interes ten nie ma wyłącznie charakteru majątkowego i zarazem faktycznego, ale znajduje oparcie w przepisach prawa, w tym art. 3 ust. 3 pkt 15c uop oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest realizacją zamierzeń wskazanych w planie gospodarki odpadami, stanowiąc wypełnienie postanowień planu i przepisów ustawy o odpadach z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego w zakresie gospodarki odpadami na terenie województwa, co nie oznacza, że poprzez stosowną wykładnię przepisów ustawy powinno się utrwalać niepożądane z punktu widzenia celów ustawy dotychczasowe, niekorzystne rozwiązania stosowane w gospodarce przetwarzania odpadów. Sąd wskazał także, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinna określać regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. O ile uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie może w sposób odmienny od planu określać regionów gospodarki odpadami i wchodzących w ich skład gmin, o tyle różnice mogą zachodzić w części uchwały wykonawczej określającej regionalne instalacje przypisane do danego regionu (wyrok WSA w Szczecinie z 13.03.2013 r., II SA/Sz 1035/12, baza orzeczeń NSA). Sad wskazał także, że instalacja Spółki [...] nie powinna była zostać uznana za instalację regionalną, albowiem nie spełniała przesłanek do uznania jej za takową w świetle definicji określonej w art. 3 ust. 3 pkt. 15c) ustawy o odpadach, a w szczególności nie spełniała wymagań najlepszej techniki i technologii oraz alternatywnie wymagań określonych w lit. a, b lub c tego przepisu, w tym wymaganiom zapewniającym mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku. O ile w niniejszej sprawie poza sporem jest kwestia przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców to kwestią sporną jest spełnianie przez instalację użytkowaną przez Spółkę [...] wymagań najlepszej techniki i technologii oraz mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku. Zdaniem Sądu podstawową przesłanką dla oceny czy instalacja Spółki [...] spełniania wymogi dla RIPOK-a jest jej ocena w zakresie spełniania ustawowego wymogu, co do wymagań najlepszej techniki i technologii, przy czym ocena ta powinna być dokonana z punktu widzenia osiągnięcia zakładanych celów ustawowych, zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz stosowanych w praktyce metod przetwarzania odpadów. W sprawie brak jest informacji w oparciu, o jakie przesłanki został stwierdzony fakt spełniania przez instalację użytkowaną przez Spółkę [...] przytoczonych powyżej wymagań najlepszej dostępnej techniki i technologii, a w szczególności jakie właściwości tej instalacji przemawiały za takim uznaniem. Brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i twierdzeń w planie gospodarki odpadami. Brak jest również dowodów na okoliczność, że opracowując założenia do planu gospodarki odpadami dokonano analizy porównawczej stosowanych technik i technologii w instalacjach będących w posiadaniu przez poszczególne podmioty gospodarcze i stwierdzonych w tym zakresie różnic, co pozwoliłoby na właściwą ocenę, co do prawidłowości twierdzenia organu, że instalacja Spółki [...] spełnia wymogi najlepszej techniki i technologii. Reasumując sąd stwierdził, że z przedstawionych powyżej ustaleń i danych wynika, iż instalacja [...] Sp. z o.o. nie spełnia ustawowych wymagań dla instalacji regionalnej.

Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył [...], zarzucając mu naruszenie:

a) prawa materialnego:

- art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ho w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897 z późn. zm.) polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu i w rezultacie błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenia ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, prowadzona przez Spółkę nie spełnia wymogów dla RIPOK i nie mogła posiadać takiego statusu w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, podczas, gdy instalacja ta, działając w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne i spełniając wszelkie wymogi określone wskazanymi przepisami prawa, słusznie została uwzględniona w uchwale Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr XXVI/435/12 z dnia 24 września 2012 r. w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023 (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2012r., poz. 2028 z późn. zm.) jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych;

- art. 3 pkt 10 lit. a, b, c i art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo

ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.)

w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15c uo poprzez ich błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie przez sąd

I instancji, że eksploatowana przez Spółkę instalacja na dzień 1 stycznia 2012 r. nie spełnia najlepszych dostępnych technik, podczas, gdy Instalacja MBP spełnia wszelkie wymogi określone we wskazanych przepisach prawa i wskutek tego musiała zostać uznana za RIPOK oraz poprzez błędne przyjęcie, iż Instalacja MBP łącznie spełniać musi wymagania najlepszej, dostępnej " techniki i technologii";

b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 152 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn.

zm.) polegające na jego niewłaściwej interpretacji oraz błędnym

zastosowaniu w stanie faktycznym oraz prawnym, w którym nie powinien

on znajdować zastosowania, poprzez wstrzymanie przez sąd I instancji

wykonania Uchwały wykonawczej w zaskarżonym zakresie, podczas,

gdy wobec uchwały będącej aktem prawa miejscowego, który wszedł

w życie nie ma podstaw do stosowania wskazanego przepisu prawa;

- art. 133 § 1 ppsa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

polegające na uznaniu przez sąd I instancji, że ze zgromadzonego materiału

dowodowego wynika, że Instalacja MBP nie powinna była zostać uznana

za RIPOK, podczas, gdy z całości zebranego w sprawie, stanowiącego

podstawę dla wydania zaskarżonej Uchwały wykonawczej materiału

dowodowego wynika, że Instalacja MBP słusznie została uwzględniona jako

RIPOK. Sąd I instancji nie zbadał całości materiału dowodowego,

a w rezultacie nie mógł dokonać i nie dokonał właściwej oceny niniejszej

sprawy;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa poprzez jego błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie polegające na objęciu zakresem kontroli

w niniejszej sprawie uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr XXVI/434/12 z dnia 24 września 2012 r. uchwalenia "Planu

gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-

2017 z perspektywą na lata 2018-2023" [dalej: WPGO], nie będącej

przedmiotem zaskarżenia;

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r:, Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 184 zd. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez przyjęcie za kryterium kontroli zaskarżonej uchwały założeń do projektu rozporządzenia oraz uchwalonego później na ich podstawie Rozporządzania Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012r., poz. 1052) nieobowiązującego w dniu podejmowania Uchwały wykonawczej;

- art. 190 zd.l ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające

na błędnej interpretacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 24 września 2013 roku (sygn. II OSK 1636/13) i w rezultacie

niewłaściwym uwzględnieniu wskazań dokonanych przez Naczelny

Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie;

- art. 141 § 4 ppsa polegające na jego niezastosowaniu przez sąd I instancji

i w rezultacie:

a) nieodniesieniu się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku

do argumentów podnoszonych przez Organ, a mających uzasadnić

prawidłowość podjętej Uchwały wykonawczej i zasadność nadania

Instalacji MBP statusu RIPOK, co miało fundamentalne znaczenie

w niniejszej sprawie, a czego sąd nie przeanalizował;

b) niewykazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw, dla których

Sąd uznał, że " wskazywany przez organ proces fermentacji beztlenowej,

w wyniku czego powstaje biogaz, w ocenie sądu, nie spełnia przesłanki

ustawowej - obowiązku wydzielania ze zmieszanych odpadów

komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku ",

a także, na jakiej podstawie sąd uznał, że "nie można utożsamiać procesu

odzyskiwania (wydzielania się) biogazu wskutek stosowanej w pryzmach

energetycznych technologii z określonym w art. 3 ust. 3 pkt 15c) lit. a)

obowiązkiem wydzielania ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji

nadających się w całości lub części do odzysku"

c) sformułowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób mało

czytelny, chaotyczny, niespójny, nieprzekonywujący i w rezultacie

niepozwalający na dokonanie właściwej oceny toku rozumowania sądu;

- art. 147 § 1 ppsa polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie

faktycznym i prawnym niniejszej sprawy i uwzględnienie przez

Sąd I instancji skargi, podczas, gdy wykazane w niniejszej skardze

kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta winna była

zostać oddalona;

- art. 151 ppsa polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i uznaniu przez sąd I instancji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, podczas, gdy nie ma ona uzasadnionych podstaw i winna była zostać oddalona.

Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła tez o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu rozwinęła stawiane zarzuty.

Skargę kasacyjną złożył także Sejmik Woj. Kujawsko-Pomorskiego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

a) przepisów postępowania:

- art. 190 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieprawidłowym uwzględnieniem wskazań dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2013 roku (sygn. II OSK 1636/13), a także na pominięciu konieczności wnikliwego rozważenia wpływu § 8 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (Dz. U. z dnia 24.09.2012 r., poz. 1052, dalej: Rozporządzenie) na możliwość nadania

instalacji przetwarzania odpadów statusu Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych (dalej: RIPOK), a tym samym na wynik niniejszej sprawy;

- art. 133 § 1 ppsa poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji całości materiału dowodowego (w szczególności pominięcie znajdujących się w aktach sprawy pozwoleń zintegrowanych wydanych na rzecz Spółki), co skutkowało brakiem możliwości dokonania właściwej oceny okoliczności niniejszej sprawy i uznaniem przez sąd I instancji, że instalacja do mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenia ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, prowadzona przez Uczestniczkę (dalej: Instalacja) nie spełnia wymagań do uznawania jej za RIPOK, podczas z materiału dowodowego, w tym - dokumentów będących podstawą wydania Uchwały 435/12 (w szczególności pozwolenia zintegrowanego wraz ze zmianami) wynika, że Instalacja powinna zostać uznana za RIPOK w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm., dalej: Odp.U);

- art. 141 § 4 ppsa polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z tym przepisem, niepełny, w szczególności poprzez zaniechanie przez sąd I instancji ustosunkowania się do argumentów Organu w zakresie spełniania przez instalację zarządzaną przez Spółkę - uczestniczkę wymagań najlepszej dostępnej techniki lub technologii z art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm., dalej: POŚ ) oraz przesłanek dokonania takiej oceny, a mających uzasadnić ważność Uchwały 435/12 w zakresie nadania Instalacji statusu RIPOK (mimo iż okoliczności te sąd I instancji uszła za zasadnicze w niniejszej sprawie), jak również na pominięciu w treści uzasadnienia przesłanek, w oparciu o które Sąd zakwestionował możliwość kwalifikowania procesów biologicznego przekształcania odpadów w Instalacji, prowadzących do odzysku biogazu jako procesów, o których mowa w art. 3 ust. 5 pkt 15c lit.a) Odp.U, związanych z wydzielaniem ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, co czyni ustalenia sądu w tym zakresie dowolnymi, a wyrok - błędnym;

- art. 134 § 1 ppsa polegające na oparciu przez Sąd rozstrzygnięcia na założeniu o częściowej (w zakresie przesłanek uznania poszczególnych instalacji w woj. kujawsko- pomorskim za RIPOK) niezgodności z prawem uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko – Pomorskiego Nr XXVI/434/12 z dnia 24 września 2012r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023", (dalej Plan gospodarki), podczas gdy nie ona objęta zakresem zaskarżenia, a tym

samym służy jej domniemanie ważności i legalności, wiążące Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy;

- art. 152 ppsa polegające na wstrzymaniu przez Sąd I instancji wykonania Uchwały 435/12 w zaskarżonym zakresie, pomimo iż przepis ten nie znajduje zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie, ani do aktów prawa miejscowego, które uległy zmianie bądź uchyleniu

b) prawa materialnego:

- art. 3 ust. 3 pkt 15c) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 OdpU w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 20lir. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897 z późn. zm., dalej: Ustawa zmieniająca) poprzez ich błędną wykładnię w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż Instalacja ta zarówno w części mechanicznej, jak i biologicznej powinna umożliwiać wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, podczas gdy wymóg ten dotyczy Instalacji jako całości, a ocena spełniania przesłanek ustawowych z art. 3 ust. 3 pkt 15c) OdpU winna następować w odniesieniu do całej instalacji, nie zaś jej poszczególnych elementów odrębnie, a nadto polegające na błędnym uznaniu, że Instalacja nie spełnia wymogów określonych dla RIPOK i nie mogła posiadać takiego statusu w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej podczas, gdy instalacja ta posiadała ostateczne, ważne i obowiązujące decyzje administracyjne, potwierdzające spełnianie wymogów określonych naruszonymi przez Sąd przepisami prawa co skutkowało wadliwym uznaniem, że Instalacja Uczestnika w dniu wejścia w życie Ustawy zmieniającej nie spełniała w części biologicznej warunków uznania jej za RIPOK ;

- art. 3 pkt 10 w zw. z art. 143 POŚ w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15c) OdpU, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na:

a) błędnej wykładni pojęcia "najlepszej dostępnej techniki", sprowadzającą się do uznania, iż taką technologią może być wyłącznie jedna technika stosowana w praktyce, to jest poprzez interpretację pojęcia "najlepszej techniki" w znaczeniu potocznym w sytuacji, w której jest to termin języka prawnego, a jego elementy definicyjne może spełniać kilka różnych technik,

co skutkowało błędnym uznaniem, że obowiązkiem Organu było prowadzenie analizy porównawczej stosowanej w różnych instalacjach i wybór tylko jednej z nich, a w dalszej kolejności prowadziło do błędnego, niezgodnego z treścią art. 3 ust. 3 pkt 15c) OdpU wniosku, iż w danym regionie gospodarki odpadami może funkcjonować wyłącznie jeden RIPOK,

b) bezpodstawnym przyjęciu, iż Instalacja aby mogła zostać uznana za RIPOK w rozumieniu w/w norm prawnych spełniać musi łącznie wymagania najlepszej dostępnej techniki i technologii z art. 143 POŚ, podczas gdy użyty w art. 3 ust. 3 pkt 15 c) spójnik lub oznacza alternatywę, nie zaś koniunkcje przesłanek, a tym za RIPOK uznana powinna zostać zarówno instalacja, która wypełnia jeden z w/w wymogów (spełnia wymagania najlepszej dostępnej techniki albo spełnia wymagania technologii z art. 143 POŚ), jak i taka, która wypełnia je łącznie

co, wobec uczynienia przez sąd a ww. przesłanki podstawowym elementem oceny skutkowało w dalszej kolejności wadliwym prowadzeniem procesu wnioskowania co do istoty sprawy w całości;

i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów skutkujące przyjęciem przez Sąd I instancji, że Instalacja na dzień 01 stycznia 2012 r. nie spełniała warunków uznania jej za RIPOK w zakresie najlepszych dostępnych technik (tzw. BAT), podczas, gdy Instalacja spełnia wszelkie wymogi określone we wskazanych przepisach prawa i wskutek tego mogła i powinna zostać uznana za RIPOK w Uchwale 435/12;

- art. 15 ust 2 w zw. z art. 14 ust. 8 OdpU i art. 16 ust. 2 Ustawy zmieniającej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała ws. wykonania planu gospodarki odpadami może w sposób dowolny odmiennie niż Plan gospodarki określać RIPOK w poszczególnych regionach gospodarki odpadami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, iż powyższa regulacja umożliwia modyfikację uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami poprzez dopisanie kolejnych, spełniających określone wymogi, regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów, w zależności od aktualnego stanu instalacji w danym regionie, nie zaś nieuwzględnienie w Uchwale 435/12 instalacji istniejących, uwzględnionych w Planie gospodarki;

- art. 207 w zw. z art. 204 § 1 POŚ poprzez jego niezastosowanie, w szczególności nierozważenie jego wpływu na ocenę spełniania przez Instalację wymogów najlepszej dostępnej techniki (BAT) lub technologii z art. 143 POŚ w okolicznościach niniejszej sprawy, co skutkowało błędną wykładnią przepisu art. 3 ust. 3 pkt 15 c) OdpU w zakresie pojęcia

najlepszej dostępnej techniki oraz uznaniem, że Instalacja zarządzana przez Uczestniczkę nie spełnia jej wymogów, podczas gdy okoliczność ta jest potwierdzona pozwoleniem zintegrowanym i brak jest innych aktów prawnych, które określałyby skonkretyzowane przesłanki uznania danej techniki za "najlepszą" w rozumieniu POŚ;

- § 8 Rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przepis ten określa jedynie maksymalny okres dostosowawczy do nowych przepisów dla instalacji przetwarzania odpadów niespełniających wymogów z Rozporządzenia, nie stanowiąc podstawy do ich funkcjonowania i przyjmowania odpadów w tym okresie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowej normy prawnej, w szczególności wykładnia systemowa prowadzić powinna do dokładnie przeciwnych wniosków.

Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi [...] sp. z o.o. w całości i zasądzenie kosztów postępowania za pierwszą instancję. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu rozwinął swoje stanowisko.

W odpowiedziach na: skargę kasacyjną złożoną przez [...] oraz skargę kasacyjną złożoną przez Sejmik Woj. Kujawsko-Pomorskiego spółka [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernych uzasadnieniach tych dwóch pism rozwinęła swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten - inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1)naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skargach kasacyjnych wniesionych przez: [...], oraz Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego podniesionych zostało szereg tożsamych zarzutów dotyczących zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postepowania. W takiej sytuacji gdy zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania.

W obu skargach kasacyjnych wśród zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jako zarzut najdalej idący wskazano naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na objęciu zakresem kontroli w niniejszej sprawie uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr XXVI/434/12 z dnia 24 września 2012 r. w sprawie "Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023" nie będącej przedmiotem zaskarżenia a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony zarzut jest zasadny, a uchybienie art.134 §1 p.p.s.a z uwagi na wagę tego zarzutu sprawia, że rozpoznawanie pozostałych zarzutów stało się bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art.134 §1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Norma prawna wyinterpretowana z art. 134 § 1 p.p.s.a. ustanawia w tym przedmiocie obowiązek pod adresem WSA, żeby rozstrzygnął sprawę w jej granicach. O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, wtedy gdy sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona.

W rozpoznawanej sprawie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji przekroczył granice danej sprawy, albowiem przedmiotem skargi była wyłącznie uchwała w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023", a Sąd pierwszej instancji objął również swoją kontrolą uchwałę w sprawie "Planu gospodarki odpadami województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023".

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, wojewódzkie plany gospodarki odpadami opracowywane są dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. W dalszych ustępach art. 14 ustawy ustawodawca określił szczegółowy tryb uchwalenia oraz elementy składowe wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 14 ust. 8 pkt 2 ustawy wojewódzki plan powinien zawierać m.in. wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Samo natomiast pojęcie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określone zostało w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy.

Natomiast uchwała w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami jest odrębnym aktem prawnym od samego planu, który ma charakter pewnego programu działania na danym obszarze w dziedzinie gospodarki odpadami, będąc skierowanym do organów administracji publicznej. Elementy składowe jakie powinna zawierać ta uchwała wymienione zostały w art. 15 ust. 2 ustawy Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinna określać regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn

W przedłożonym "Planie gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012 -2017 z perspektywą na lata 2018-2023" leżącym u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazano kryteria dla regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych na podstawie których ustalono, które z funkcjonujących instalacji spełniają wymagania określone dla instalacji regionalnych.

W zaskarżonej zaś uchwale w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, nie określano już kryteriów dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, natomiast określono: regiony gospodarki odpadami komunalnymi oraz wskazano regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach. Należy zaznaczyć, że w zaskarżonej uchwale w sprawie wykonania planu wymienione zostały te regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które zostały wymienione w uchwale w sprawie planu. Sąd I instancji rozpoznając skargę na uchwałę w sprawie wykonania planu, w części wskazanej w skardze, orzekł w tej części jej nieważność, stwierdzając, że [...] sp. z o.o. nie spełnia wymaganych przesłanek dla uznania jej za regionalną instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji oparł o badanie i ustalenia dotyczące uchwały w sprawie planu. Mając powyższe na uwadze zasadny jest główny zarzut skarg kasacyjnych, iż doszło do naruszenia art.134 §1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granicy sprawy, tym samym rozpoznawanie pozostałych zarzutów stało się bezprzedmiotowe. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny zwróci jeszcze uwagę na zarzut naruszenia art.152 p.p.s.a

Mianowicie w obu skargach kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.152 p.p.s.a w związku z pkt 2 wyroku, w którym Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.

Zarzut ten jest zasadny. Zgodnie z treścią przepisu art. 61. § 1 i §3 p.p.s.a wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, natomiast po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwala Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 września 2012r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2-17 z perspektywą na lata 2018-2023", jest aktem prawa miejscowego, zgodnie z §4 uchwały wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym z dnia 3 października 2012. Mając na uwadze, że skarga została wniesiona po wejściu w życie przedmiotowej uchwały, zarzut naruszenia art.152 p.p.s.a jest zasadny.

Jak wskazano, wcześniej zasadny był podstawowy zarzut skarg kasacyjnych dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art.134 §1 p.p.s.a, co spowodowało, że skargi kasacyjne zostały uwzględnione.

Mając na uwadze, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił więc zaskarżone orzeczenie i oddalił skargę, na mocy art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do regulacji art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od strony skarżącej na rzecz stron skarżących kasacyjnie zwrot poniesionych przez nie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.