Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska (spr.), Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. G. i T. G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 51 części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...], położonej w [...] w zakresie, w którym przeznaczono fragment tej działki pod projektowaną ulicę [...] oraz części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia tej działki pod projektowaną ulicę [...]; II. zasądza od Miasta [...] solidarnie na rzecz skarżących R. G. i T. G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

R. G. i T. G. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na uchwałę Rada [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]). Skarżący zarzucili naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 1 Protokołu Nr 1 poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących i naruszenie zakresu władztwa planistycznego poprzez ograniczenie wbrew obowiązującemu prawu. Skarżący są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki o nr ew. [...] z obrębu [...], dla których prowadzona jest KW o nr. [...]. Zdaniem skarżących, w sposób nieuzasadniony ograniczono możliwość zabudowy ich nieruchomości poprzez nie oparte w obowiązujących przepisach prawa przeznaczenie jej części pod drogę wewnętrzną. Przedmiotowa nieruchomość została objęta planem miejscowym i przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe i usługi nieuciążliwe (21 M,U), a w niewielkiej części w liniach rozgraniczających ul. [...], oznaczonej symbolem 25 KUD oraz w części w liniach postulowanej drogi wewnętrznej, oznaczonej symbolem 53 KUDw. Zaplanowanie drogi wewnętrznej na należącej do skarżących nieruchomości uniemożliwia im racjonalne zabudowanie nieruchomości. Co szczególnie istotne, ustalenia dotyczące planowanej drogi wewnętrznej w części znajdującej się na nieruchomości sąsiedniej zostały wyeliminowane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/WA 1997/10. W konsekwencji powyższego, zaplanowana wskazanym powyżej planem miejscowym na nieruchomości skarżących droga wewnętrzna nie będzie skomunikowana z drogą publiczną i stanowi obszar całkowicie pozbawiony znaczenia planistycznego.

Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. Podstawą prawną nakazującą władzom [...] na uwzględnianie prawidłowych rozwiązań komunikacyjnych w planowaniu przestrzennym, w tym poprzez właściwe kształtowanie zabudowy i sieci drogowej, była ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, oprócz innych wartości, również wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Działka Skarżących ma łącznie ok. 1774 m2, z czego w liniach układu komunikacyjnego ww. postulowanej drogi jest ok. 170 m2. A zatem działka ta tylko w niewielkim fragmencie przeznaczona jest pod układ komunikacyjny, natomiast pozostała cześć działki znajduje się w terenach inwestycyjnych przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową i usługową. Projektowana droga 53 KUDw nie stanowi drogi publicznej lecz jedynie drogę wewnętrzną. Zgodnie ze słowniczkiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [...] poprzez postulowaną drogę wewnętrzną należy rozumieć przebiegi niepublicznych dróg wewnętrznych, przy których nie wyznacza się nieprzekraczalnych linii zabudowy, oznaczone są one graficznie i symbolem na rysunku planu. Kryterium prawidłowości wyznaczenia sieci drogowej nie jest ich "niezbędność" co do obsługi komunikacyjnej działek bezpośrednio do niej przylegających, ale również - a w warunkach wielkomiejskich - przede wszystkim funkcjonalność całego systemu drogowego, w tym zapewnienie właściwego przejazdu pojazdów, równomiernego rozłożenia ruchu oraz tworzenia spójnych struktur przestrzennych. Dotyczy to również sieci dróg wewnętrznych, obsługujących wyjazdy i wjazdy na teren kwartałów. Z tego punktu widzenia gmina ma obowiązek zaplanować odpowiednio gęstą sieć dróg, co bezpośrednio przekłada się na jakość życia mieszkańców oraz względy bezpieczeństwa, również jeżeli nie będą to drogi ogólnodostępne. Ponadto zapisy planu nie nakazują jednak nikomu wykonywania "postulowanej komunikacji wewnętrznej", a realizacja "postulowanej komunikacji wewnętrznej" zależy wyłącznie od właścicieli nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący wykazali, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do naruszenia ich interesu prawnego jako właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki o nr ew. [...] z obrębu [...], dla których prowadzona jest KW o nr [...]. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie istnieje związek pomiędzy sytuacją prawną skarżących, będących właścicielami działki nr ew. [...], a zaskarżoną uchwałą, która określa przeznaczenie tej działki pod budownictwo mieszkaniowe i usługi nieuciążliwe (21 M,U), a w części pod drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem 53 KUDw. Ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny skarżących, ponieważ ograniczają sposób korzystania z części nieruchomości nr [...] przeznaczonej pod postulowaną drogę wewnętrzną.

Zaskarżona uchwała z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [...] została podjęta na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Plany miejscowe uchwalone po 1 stycznia 1995 r. zachowują moc (art. 87 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ocena prawna tych planów musi opierać się na przepisach regulujących tryb podejmowania uchwały oraz treść planu miejscowego obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a więc wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżony plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Gmina ustalając, przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, zobowiązana jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W rozpoznawanej sprawie organy gminy przekroczyły granice ingerencji w prawo własności, określając przeznaczenie działki nr [...] w części pod drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem 53 KUDw. Jakkolwiek ochrona własności nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tego prawa stanowi naruszenie Konstytucji, to nie oznacza, że gmina ma pełną dowolność w przeznaczeniu terenów. Konstytucja i ustawy chronią różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów.

Stosownie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Ustalenie w planie miejscowym dróg przez nieruchomości prywatne wymaga wyważenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości i oceny, czy jest to niezbędne dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej i nie będzie stanowiło nadmiernej ingerencji w prawo własności. W zaskarżonym planie miejscowym w § 9 ust. 1 pkt 6 ustalono, że "do realizacji wyznaczonego planem układu komunikacyjnego rezerwuje się pasy terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic zgodnie z rysunkiem planu: ulice dojazdowe wewnętrzne KUDw [od 43 KUDw do 67 KUDw] - minimalna szerokość w liniach rozgraniczających - 9 m, z wyjątkami odstępstw określonych w "Ustaleniach szczegółowych dla ulic (§ 76)". Przywołany § 76, w ust. 1 pkt 51 ustala projektowaną ulicę 53 KUDw jako ulicę dojazdową wewnętrzną (od ulicy 25 KUD) o minimalnych szerokościach w liniach rozgraniczających 9 metrów. Zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody zagospodarowania terenu, poprzez przeznaczenie części nieruchomości pod drogę wewnętrzną, która przebiega przez środek nieruchomości skarżących. Wprowadzenie takiego ograniczenia, nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza w sytuacji gdy prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1997/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 51 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ulicy projektowanej. W następstwie tego wyroku, jak słusznie zwrócili uwagę skarżący, zaplanowana na nieruchomości skarżących droga wewnętrzna nie będzie skomunikowana z drogą publiczną (pozostaje "w próżni"). Pozostawienie zatem w obrocie prawnym przepisów planu miejscowego dotyczących przeznaczenia części nieruchomości skarżący pod drogę wewnętrzną 54 KUDw byłoby całkowicie nieracjonalne i stanowiło naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności, która nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w chronionych konstytucyjnie wartościach. Jak wynika z rysunku planu miejscowego, nieruchomość skarżących oraz sąsiadujące z nią nieruchomości mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a wprowadzone przez gminę ograniczenia polegające na przeznaczeniu części nieruchomości skarżących pod drogę wewnętrzną nie pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia prawidłowej komunikacji na obszarze objętym planem miejscowym, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego. Organ gminy nie wskazał, że zaprojektowanie wewnętrznej drogi 53 KUDw jest na tyle ważne i znaczące, że wymaga ograniczenia uprawnień skarżących poprzez pozbawienie możliwości zagospodarowania części ich nieruchomości. Tym bardziej, że w następstwie prawomocnego wyroku z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1997/10 planowana na nieruchomości skarżących droga wewnętrzna 53 KUDw nie ma żadnego połączenie z drogę publiczną.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.)