Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. i B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 64/20 w sprawie ze skargi D.G. i B.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r. oddalił skargę D.G. i B.L. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły skarżące, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z decyzjami organów obu instancji bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżące zrzekły się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez przyjęcie, że cel wywłaszczenia określony w umowie ekspropriacyjnej został zrealizowany na całej powierzchni działki nr [...], ob. K., Miasto P., podczas gdy wywłaszczenie nieruchomości dokonane zostało na cel publiczny budowy Trasy K., a po zrealizowaniu celu publicznego na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości nie wykonywano żadnych prac polegających na rozbudowie tej drogi;

2) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa Autostrady A2 na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowi dopuszczalne doprecyzowanie celu wywłaszczenia, podczas gdy budowa Autostrady A2 na części działki przeznaczonej w wywłaszczeniu na cel budowy Trasy K. stanowi inną inwestycję, skutkiem czego nie zrealizowano celu publicznego wywłaszczenia części nieruchomości i zachodzą przesłanki jej zwrotu;

3) art. 2a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.), dalej: udp, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że niemożliwe jest dokonanie zwrotu części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym, podczas gdy żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza zwrotu nieruchomości stanowiącej drogę publiczną oraz przyjęcie, że niemożliwe jest dokonanie zwrotu części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym, podczas gdy przepis art. 2a ust. 1 udp dotyczy wyłącznie drogi, stanowiącej tylko część pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy wskazać, że wywłaszczenie spornej działki nastąpiło w celu budowy Trasy K. Odcinek tej Trasy od Ronda R. do granicy miasta (obejmujący przedmiotową dz. [...]) został zrealizowany w latach 1974-1977. Fragment ul. [...] obejmujący dz. [...] jest zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Obecnie działka ta objęta jest pasem drogowym autostrady A2. Tak ustalony stan faktyczny sprawy, prawidłowo zaaprobowany przez Sąd Wojewódzki, jest zatem wystarczający do oceny czy sporna działka może zostać zwrócona pierwotnemu właścicielowi z uwagi na twierdzenie skarżących, iż nie został zrealizowany cel, na

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 137 ust. 2 ugn, należy wskazać, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn). Jednocześnie, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ugn). Mając na uwadze treść powyższych przepisów, należy wskazać, że sporna działka została przejęta na własność Skarbu Państwa ze względu na budowę ul. [...]. Budowa ta, co wskazano powyżej, odbywała się etapami, przy czym w etapie początkowym wybudowano drogę o szerokości 50 m, a pozostała część została przeznaczona pod przyszłą rozbudowę tej drogi, która nastąpiła przez wykonanie zjazdów z drogi [...] na autostradę A2. Wykonanie wspomnianych zjazdów, jako stanowiące rozbudowę drogi [...], wskazuje na realizację pierwotnego celu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że droga publiczna nie składa się wyłącznie z części przeznaczonej na ruch pojazdów. Pojęcie drogi w rozumieniu celu wywłaszczenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozumieć również szerzej, niż wynika to z definicji drogi publicznej zawartej w art. 4 pkt 2 udp, i jest ono bliższe pojęciu pasa drogowego, który zgodnie z art. 4 pkt 1 udp obejmuje wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1116/10). Nie sposób bowiem wyobrazić sobie żeby wywłaszczenie nieruchomości czy jej przejęcie na własność przez Skarb Państwa miało zmierzać do wybudowania wyłącznie jezdni bądź drogi w ścisłym znaczeniu prawnym tego pojęcia. Oznacza to, że część nieruchomości niezajęta pod drogę, ale stanowiąca pas drogowy zajęta jest na cel wywłaszczenia polegający na budowie drogi publicznej. Jak to wyżej podniesiono, sporna nieruchomość w całości położona jest w liniach granicznych ul. [...] zrealizowanej zgodnie z pierwotnym celem przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, co prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest możliwe podważenie wpisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków oraz aktów administracji dotyczących zaliczenia określonej drogi do określonej kategorii drogi publicznej. Wpisy do ewidencji są dokonywane przez uprawniony organ na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany danych objętych ewidencją. Podstawą zmiany wpisów w ewidencji są akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno-budowlana przechowywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Charakter tych dokumentów wskazuje na to, że wpis do ewidencji jest konsekwencją dojścia do skutku określonych czynności prawnych, które następnie zostają zaewidencjonowane w rejestrze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1084/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że cała nieruchomość została zajęta pod zaplanowaną (i wykonaną) drogę publiczną i żadna z jej części nie stała się zbędna ze względu na cel wywłaszczenia. Tym samym nie ziściła się podstawowa przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określona w art. 137 ust. 1 ugn. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że późniejsza budowa autostrady A2 nie miała wpływu na realizację celu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość została w całości przeznaczona na pas drogowy drogi [...], co pozwoliło zrealizować cel przejęcia nieruchomości już na tym etapie prac drogowych. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 137 ust. 2 ugn. Sporna nieruchomość nie mogła zostać bowiem uznana za zbędną nawet w części na cel wywłaszczenia.

Przechodząc do analizy ostatniego z zarzutów, należy wskazać, że wprawdzie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują zakazu zwrotu części nieruchomości stanowiącej pas drogowy drogi publicznej, ale jak wskazano to powyżej, wywłaszczenie (przejęcie) nieruchomości pod budowę takiej drogi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza wyłącznie wybudowania jezdni czy drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 i 5 udp, ale bliższe jest pojęciu pasa drogowego, gdyż obejmować będzie również wykonanie urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane potrzebami zarządzania drogą. który nieruchomość ta została przejęta.

W niniejszej sprawie dokonanie zwrotu części nieruchomości, jako znajdującej się w pasie drogowym drogi publicznej, nie jest możliwe a to z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Decydujące znaczenie dla określenia czy dana infrastruktura, urządzenie czy też obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części.

Oznacza to, że w sytuacji, gdy na całej wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga w znaczeniu pasa drogowego, brak jest podstaw do zwrotu części nieruchomości niezajętej pod drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 udp, gdyż nie ziścił się warunek zwrotu nieruchomości określony w art. 137 ust. 1 ugn. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wypowiedział się negatywnie co do możliwości zwrotu części nieruchomości stanowiącej pas drogowy drogi publicznej niebędący drogą w znaczeniu ścisłym, nie stanowi naruszenia art. 2a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 udp.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.