Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Okoliczność, że obiekt budowlany powstaje z połączenia trwałych, ciężkich elementów gotowych nie oznacza jego zmontowania w sytuacji, gdy efekt końcowy odpowiada definicji budowli. Istotne znaczenie ma bowiem rodzaj powstałego obiektu budowlanego a nie sposób jego powstania.

„Wzniesienie” obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) jest pojęciem niezdefiniowanym, jednakże można przyjąć, że chodzi o wykonanie obiektu w jeden ze sposobów wymienionych w tej ustawie, wskutek czego powstaje obiekt posiadający cechy obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. W. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: F. P. "E." E. W. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącej najazdowej wagi samochodowej oddala skargę

Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej jako PINB) z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] nakazującą E. W. prowadzącej działalność gospodarczą F. P. "E." w B. (dalej jako inwestor) rozbiórkę wolnostojącej najazdowej wagi samochodowej znajdującej się na działce nr [...] w M. przy ul. S.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 27 sierpnia 2015 r. na działce nr [...] przy ul. S. w M. inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącej, najazdowej wagi samochodowej długości 16 m (dwuteownik stalowy zalany betonem) wraz z betonowymi najazdami długości 3 m i zakończeniem najazdów płytą stalową długości 0,70 m. Ustalono, że roboty budowlane rozpoczęto w dniu 18 sierpnia 2015 r. i do dnia kontroli nie zostały zakończone.

Efektem kontroli było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, w trakcie którego w dniu 9 września 2015 r. PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy realizacji wagi, zobowiązał do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz do przedłożenia w terminie do dnia 10 listopada 2015 r.: zaświadczenia o zgodności budowy wagi z przepisami planistycznymi lub decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami; oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak ustalił PINB, inwestorka do upływu wyznaczonego terminu nie przedłożyła wymaganych dokumentów pomimo pouczenia o możliwości orzeczenia rozbiórki w przypadku niewykonania tego obowiązku. Stąd też na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. orzeczono nakaz rozbiórki. Organ pierwszej instancji wskazał, że waga samochodowa stanowi wolnostojące urządzenie techniczne w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zatem jej wykonanie w określonym miejscu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 tej ustawy). Powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazano, że wymóg trwałego związania obiektu z gruntem nie wymaga posiadania przez tenże obiekt fundamentów, bowiem wystarczy, iż obiekt opiera się czynnikom zewnętrznym.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła E. W., która zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), jak też naruszenie art. 3 ust. 1, 3, 6, 12 oraz art. 29 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację oraz brak podstawy prawnej decyzji, jak też zaniechanie. Przede wszystkim wskazała, że organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły zmiany przepisów Prawa budowlanego mającej miejsce w dniu 28 czerwca 2015 r., kiedy to do definicji obiektu budowlanego wprowadzono wymaganie wzniesienia obiektu z użyciem wyrobów budowlanych, jak też zmodyfikowano katalog obiektów, których budowa wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Powołała definicję "wyrobu budowlanego" z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 9 marca 2011 r. nr 305/2011. Wskazała, że w jej ocenie sporna waga samochodowa nie spełnia wymagań obiektu wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych, bowiem: wszystkie jej elementy nie są trwale powiązane i mogą być w każdej chwili zdemontowane, jak też nie została wykonana z użyciem wyrobów budowlanych.

Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało utrzymane w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, sporna waga samochodowa jest obiektem budowlanym – budowlą w postaci wolnostojącego urządzenia technicznego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na której wzniesienie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadto wagę wykonano z użyciem materiałów budowlanych (m.in. do wykonania zjazdów użyto betonu, także wyświetlacz posiada fundament betonowy). Z uwagi na nieposiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, należało uruchomić procedurę legalizacyjną z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W trakcie postępowania legalizacyjnego na inwestora nałożono obowiązki, które do wyznaczonej daty nie zostały spełnione, co uzasadniało nakazanie rozbiórki.

Skargę na decyzję PWINB złożyła do sądu administracyjnego E. W. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1, 3, 6, 12 oraz art. 29 ustawy Prawo budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie zdefiniowanych w tych przepisach terminów: obiekt budowlany, budowla, budowa - co skutkowało naruszeniem innych przepisów;

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 28 oraz art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki, mimo że realizacja wagi samochodowej nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w związku z art. 8, 77 § 1, 80, 81, 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy, złamanie zasady prawdy materialnej, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, niewyjaśnienie stronom w lakonicznym uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ odmówił wyjaśnieniom strony przymiotu wiarygodności oraz naruszenie zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Zdaniem Skarżącej, decyzja została wydana w całkowitym oderwaniu od znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, w myśl których spod definicji obiektu budowlanego wyłączono obiekty budowlane niewznoszone z użyciem wyrobów budowlanych; urządzenia techniczne; części instalacji, które nie są instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, jak również zrezygnowano z przesłanki całości techniczno – użytkowej budowli tworzonej wraz z instalacjami i urządzeniami na rzecz przesłanki zapewnienia przez instalacje możliwości użytkowania budowli zgodnie z jej przeznaczeniem. Jak wskazała Skarżąca, sporna waga nie została wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 2 ust. 1a rozporządzenia PE i Rady (UE) z dnia 9 marca 2011 r. nr 305/2011. Zastosowane w wadze materiały nie są trwale wbudowane, dlatego nie musi ona spełniać podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku nr 1 do przywołanego rozporządzenia. W pozostałym zakresie Skarżąca cytuje przepisy procesowe dotyczące postępowania wyjaśniającego (których naruszenie zarzuciła we wstępnej części skargi) oraz wskazuje, że w jej ocenie doszło do ich naruszenia poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie sprawy i uchybienie naczelnym zasadom postępowania administracyjnego. Końcowo wskazała, że skoro sporna waga samochodowa nie kwalifikuje się pod żadną kategorię obiektu budowlanego według definicji tego pojęcia obowiązującej od dnia 28 czerwca 2015 r., to postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd ustalił, że w dniu [...] października 2015 r. PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przyłącza energetycznego od wyświetlacza do spornej wagi samochodowej tj. robót wykonanych po wydaniu postanowienia wstrzymującego ich prowadzenie, która to decyzja została utrzymana w mocy przez PWINB w dniu [...] grudnia 2015 r. W wyniku skargi złożonej przez E. W. na powyższą decyzję rozbiórkową dotyczącą przyłącza, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Bk 73/16 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję pierwszoinstancyjną. Ocenił, że przedwcześnie, a tym samym nieprawidłowo, nakazano rozbiórkę części obiektu budowlanego na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w sytuacji wykonania tej części po wstrzymaniu prowadzenia prac budowlanych), gdy toczy się odrębne postępowanie odnośnie legalności realizacji całego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie i wskazał, że budowa spornej wagi samochodowej nie została wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nadto waga powstała z użyciem wyrobów budowlanych m.in. betonu. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania, zaś odmienna ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Skarżącą nie świadczy o naruszeniu prawa przez organ nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest przede wszystkim kwalifikacja najazdowej wagi samochodowej realizowanej przez Skarżącą na działce nr [...] przy ul. S. w M. od dnia 18 sierpnia 2015 r., tzn. czy jest ona obiektem budowlanym według znowelizowanych przepisów prawa budowlanego obowiązujących od dnia 28 czerwca 2015 r. W konsekwencji różnorakiej kwalifikacji prezentowanej przez strony, powstał spór co do konieczności uzyskania przed wykonaniem wagi pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej należy zaakceptować jako prawidłowe stanowisko organów nadzoru budowlanego tak co do kwalifikacji wagi jako obiektu budowlanego wymagającego przed jego wykonaniem pozwolenia na budowę, jak i tego, że Skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. wydanym w postępowaniu legalizacyjnym, co zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki wagi.

Z akt sprawy wynika, że zarówno realizację spornej wagi samochodowej jak i postępowanie legalizacyjne rozpoczęto w sierpniu 2015 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji przepisów prawa budowlanego tj. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443). Tym samym miały w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej jako p.b., w znowelizowanej wersji.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 3 pkt 1 p.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Trafnie zatem wskazuje Skarżąca, że do zakwalifikowania obiektu, którego realizacja rozpoczęła się po dniu 28 czerwca 2015 r., do kategorii obiektu budowlanego w rozumieniu powyższego przepisu, konieczne jest wykazanie, że został "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Wbrew jednakże twierdzeniom Skarżącej, okoliczność tę trafnie w sprawie niniejszej ustaliły organy nadzoru budowlanego przyjmując, że sporna waga ten warunek spełnia. Nie mogło być inaczej, skoro – co widać na dokumentacji zdjęciowej z kontroli i oględzin – elementy wagi są głównie betonowe, nadto z oświadczenia właściciela firmy realizującej wagę wynika, że waga składa się m.in. z elementów betonowych i żelbetowych (k. 98 akt adm. I instancji).

Nadto z przytaczanej przez Skarżącą definicji "wyrobu budowlanego" zawartej w art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE L 2011.88.5) wynika, że wyrobem budowlanym jest każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Analizując w tym kontekście sporną wagę zauważyć należy, że skoro m.in. betonowe i żelbetowe elementy są fragmentami konstrukcji wagi, a ona sama została wprowadzona do obrotu rynkowego jako spełniająca stosowne wymagania (potwierdził to właściciel firmy realizującej wagę na zlecenie inwestorki, k. 98 akt adm. I instancji), to tym samym przyjąć należy, że waga została zrealizowana "z użyciem wyrobów budowlanych" w rozumieniu powyższego przepisu rozporządzenia nr 305/2001, a więc może być obiektem budowlanym z art. 3 pkt 1 p.b.

Organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały wagę jako obiekt budowlany - budowlę będącą wolno stojącym urządzeniem technicznym (art. 3 pkt 3 p.b.) i kwalifikacji tej również nie sposób zarzucić nieprawidłowości, zwłaszcza że z materiału dowodowego sprawy wyraźnie wynika, iż waga stanowi jeden obiekt, całość użytkową, która to cecha - wbrew twierdzeniom Skarżącej - jest elementem kwalifikacyjnym budowli także po nowelizacji p.b. (vide definicja budowli in fine). Wskazać trzeba, że podobne najazdowe wagi samochodowe były wielokrotnie kwalifikowane w orzecznictwie jako budowle i zdaniem Sądu orzecznictwo to pozostaje aktualne także po zmianie definicji terminu "obiekt budowlany" przez dodanie sformułowania "z użyciem wyrobów budowlanych", (vide np. wyroki z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Gl 265/15, czy z dnia 23 marca 2016 r., I SA/Sz 70/16, obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA)

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W art. 3 pkt 6 p.b. wskazano, że budowa polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także oznacza odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego.

Zgodzić się należy z organami nadzoru budowlanego, że wykonanie spornej wagi samochodowej odpowiadało definicji budowy. Istotne znaczenie ma bowiem przede wszystkim rodzaj powstałego obiektu budowlanego a nie sposób jego powstania, choć i ten może posłużyć jako wskazówka dla oznaczenia rodzaju robót budowlanych jako budowy.

W sprawie niniejszej waga powstała na skutek połączenia – przy użyciu dźwigu – ciężkich, w tym betonowych i żelbetowych gotowych elementów, co mogłoby wskazywać na roboty budowlane polegające na montażu. Jednakże fakt wykonywania wagi w danym miejscu od początku, trwałość finalnej konstrukcji wynikająca min. z ciężaru poszczególnych jej części oraz jej rozmiary wskazują na to, że prace budowlane poprzedzające powstanie wagi należy zakwalifikować jako budowę. Efektem powyżej opisanych prac jest bowiem realizacja budowli opierającej się czynnikom zewnętrznym, zdolnej wytrzymać kilkunastotonowy nacisk, ważącej kilkadziesiąt ton, trwałej. Inaczej rzecz ujmując wskazać należy, że okoliczność, iż obiekt budowlany powstaje z połączenia trwałych, ciężkich elementów gotowych nie oznacza jego zmontowania w sytuacji, gdy efekt końcowy odpowiada definicji budowli.

Nie można zatem podzielić stanowiska rzeczoznawcy budowlanego z "Opinii technicznej z dnia 7 września 2015 r.", iż "wzniesienie wagi" nie nastąpiło, bowiem została ona wykonana z użyciem gotowych elementów i w każdej chwili może być przeniesiona w inne miejsce (k. 99 – 100 akt adm. I instancji). "Wzniesienie" (art. 3 pkt 1 p.b.) jest pojęciem niezdefiniowanym w p.b., jednakże można przyjąć, że chodzi o wykonanie obiektu w jeden ze sposobów wymienionych w ustawie p.b., wskutek czego powstaje obiekt posiadający cechy obiektu budowlanego. Zatem skoro w sprawie niniejszej w efekcie wykonania wagi samochodowej powstał obiekt budowlany posiadający cechy budowli (wolno stojącego urządzenia technicznego), to należało przyjąć, iż zrealizowano budowę, nawet mimo że powstanie wagi nastąpiło z użyciem elementów gotowych.

Brak jest również przepisów, wedle których można byłoby budowę spornej wagi samochodowej zwolnić z reżimu uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa ta nie została zwolniona z tego obowiązku w art. 29 ust. 1 i 2 p.b., zaś również w przepisie art. 30 p.b. nie wymienia się jej jako podlegającej zgłoszeniu budowlanemu.

Trafnie zatem organy nadzoru budowlanego zastosowały tryb legalizacji wynikający z art. 48 ust. 1 p.b. tzn. dla obiektów wybudowanych lub będących w budowie bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym wniosek uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego jako dotyczącego obiektu niepodlegającego reżimowi prawa budowlanego był bezpodstawny.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, jak też gdy nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych; w postanowieniu wstrzymującym roboty organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Jak wynika z akt sprawy niniejszej, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornej wagi oraz nałożył obowiązki jak w art. 48 ust. 3 p.b. pouczając o rygorze rozbiórki w wypadku ich niewykonania (k. 30 akt adm. I instancji). Z uwagi na niewykonanie tych obowiązków, zastosowano art. 48 ust. 4 p.b. i orzeczono nakaz rozbiórki, co nastąpiło zgodnie z prawem.

Wbrew zarzutom skargi nie było podstaw do stwierdzenia, że organ naruszył zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim uzasadnienie tej decyzji zawiera wyjaśnienie stanowiska organu z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.), zaś przedmiot postępowania w sprawie niniejszej nie wymagał szczególnych środków dowodowych. W sprawie przeprowadzono oględziny, kilkukrotnie dokonano kontroli sporządzając protokół i dokumentację zdjęciową, Skarżąca składała pisemne wyjaśnienia oraz przedłożyła oświadczenie właściciela firmy wykonującej wagę wraz ze zdjęciami procesu budowy. Wobec faktu, że nie był sporny sposób czy termin wykonania wagi, a w zasadzie wyłącznie kwalifikacja tego obiektu i kwalifikacja robót prowadzących do jego wykonania, spór nie dotyczył ustalenia stanu faktycznego sprawy ale interpretacji jego wyników i dokonania subsumcji. Stąd też za bezpodstawne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77

§ 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.

Nie doszło również do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego jak legalność (art. 6 k.p.a.) czy obowiązek budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że brak zgody strony Skarżącej na ocenę prawną organu nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia prawa. Tego zaś naruszenia Sąd nie stwierdził w niniejszym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.