Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi I.K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do wydania w terminie 7 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku I.K. z dnia 31 marca 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. I. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. - dalej zwana "udip") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony. Skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r., stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] marca 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skargi kasacyjnej (wraz ze wszystkimi załącznikami) Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 822/13. Wyrok ten dotyczył uchwały nr LXIX/996/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty.

Wnioskodawca, zwracając się do organu w trybie art. 6 ust. 2 udip, zaznaczył, że prosi o udostępnienie szczegółowego spisu udostępnionych kopii pism. Ponadto wnioskodawca zażądał przesłania informacji w formie oddzielnych plików w formacie PDF drogą elektroniczną na podany adres e-mail.

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2014 r. opatrzony nr [...], Prezydent Miasta K. poinformował I. K. pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. znak [...]., że żądana przez stronę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip. Prezydent Miasta K. stwierdził, że w zaistniałej sytuacji na pierwszym miejscu powinny znaleźć zastosowanie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powołał się na art. 12a § 2 tej ustawy stanowiący o podmiotach upoważnionych do wglądu do akt sprawy. Prezydent stwierdził, że I. K. nie jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie, a wyrażenie zgody na przejrzenie akt sprawy należy do przewodniczącego wydziału orzeczniczego.

Skarżący podkreślił, że domagał się dokumentów urzędowych będących w posiadaniu Prezydenta Miasta K., nie zaś udostępnienia akt w ramach postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Ponadto I. K. argumentował, że informację publiczną stanowią wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do podmiotu wykonującego zadania publiczne, a dostęp do informacji publicznej nie jest ograniczony jedynie do urzędowych dokumentów. W uzasadnieniu skargi powołano liczne przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące tej właśnie kwestii, w tym wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2004 r. sygn. akt II SAB/Kr 364/03, w którym stwierdzono, że "Informacją może być udostępnienie dokumentu, akt, materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu administracji publicznej. Innymi słowy oznacza to prawo do informacji przetworzonej przez organ, jaki i prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu." Według skarżącego na szczególna uwagę zasługują dwa wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2012 r. o sygn. akt II SAB/Kr 145/12 i II SAB/Kr 146/12, od których Prezydent Miasta K. nie wniósł skarg kasacyjnych i je wykonał. Skarżący zaznaczył, że orzeczenia te zapadły w sprawach ze skarg na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wniosków o udostępnienie informacji publicznej w postaci pism dotyczących postępowania przed WSA w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. podtrzymał swój pogląd, że pismo procesowe złożone w konkretnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem organu zakres przedmiotowy udip obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Prezydent podkreślił, że według art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów, wystąpień, opinii i ocen niezależnie od ich adresata i osoby je sporządzającej, a nie sam dokument źródłowy. Ponadto organ podniósł, że nie każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu wymienionego w art. 4 ust.1 udip może mieć status informacji publicznej. Dokument w postaci skargi kasacyjnej, zdaniem organu, nie mieści się w zakresie definicji dokumentu urzędowego ze względu na swój niesamodzielny charakter w ramach toczącego się procesu. Na poparcie tej tezy Prezydent powołał się między innymi na wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2004 r. o sygnaturze II SAB/Wa 2/04 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2011 r. o sygnaturze II SAB/Lu 78/10.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi udział w niniejszym postępowaniu sądowym zgłosiła organizacja społeczna pod nazwą Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. Stowarzyszenie uzasadniło swój udział w postępowaniu celami statutowymi, które zakładają działalność na rzecz doprowadzenia do przejrzystości instytucji publicznych, zapewnienia jawności życia publicznego oraz wzmocnienia obywatelskiej świadomości w zakresie obrony swych praw. Stowarzyszenie przychyliło się do prezentowanego przez skarżącego stanowiska, zgodnie z którym informacja objęta wnioskiem skarżącego stanowi informację publiczną i powinna być udostępniona zgodnie z udip.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Wobec tego, w przedmiotowej sprawie, Prezydenta Miasta K. należało uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, czy z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że I. K. domagał się dokumentu dotyczącego postępowania sądowoadministracyjnego, a dokładnie skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta Miasta K. od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W tym miejscu należy zauważyć, że akta sprawy sądowej jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez sąd, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Tym samym żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów (vide uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13). Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawca dokładnie sprecyzował, o jaki dokument wnioskuje. W ocenie Sądu żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Dokumenty z akt sądowych są informacją publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warunkiem ich udzielenia jest między innymi ich posiadanie przez organ, do którego zwrócił się wnioskodawca. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie przyjmuje się, że akta spraw administracyjnych – z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną – stanowią informację publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 894/13). Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Dlatego brak odmiennego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej (skarżący nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym złożono żądaną skargę kasacyjną) nakłada na adresata wniosku obowiązek jego realizacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak zostało zaznaczone, informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

Wskazać również należy, że w niniejszym orzeczeniu Sąd stwierdza jedynie, że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej i organ powinien zastosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast to, czy żądana informacja powinna zostać udostępniona, czy też powinna zostać wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia nie jest przedmiotem rozważań Sądu w tym postępowaniu. W myśl bowiem art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. odmówił stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej. Tym samym, żądanie skarżącego nie zostało zrealizowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowany nie uzyskał bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...]ko marca 2014 r. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Prezydenta Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzieloną skarżącemu odpowiedź przez organ, choć nieprawidłową, i datę złożenia skargi do Sądu, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez organ stanowisko wskazuje na wadliwą interpretację przepisów mających w sprawie zastosowanie w kontekście jej stanu faktycznego, a nie na lekceważenie skarżącego czy też celowe wprowadzanie go w błąd.

O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono wobec ich nieuiszczenia przez skarżącego (wpis uiściło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.).