Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru podał, że we wskazanym zarządzeniu skład komisji konkursowej został ustalony z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty. Naruszenie to polega na wykluczeniu ze składu tej komisji przedstawicieli [...] Kuratora Oświaty, działającego jako organ nadzoru pedagogicznego.

Podkreślono, że z brzmienia art. 36a ust. 6 tej ustawy jednoznacznie i wyraźnie wynika, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele następujących podmiotów: organu prowadzącego szkołę, organu sprawującego nadzór pedagogiczny, rady pedagogicznej, rady rodziców, organizacji związkowych.

Zdaniem Wojewody uznać zatem należy, że jest to ustawowy, obligatoryjny skład komisji konkursowej i żadnego z tych podmiotów w składzie komisji nie może zabraknąć (poza przypadkami określonymi w art. 36a ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty). Równocześnie, jak podkreślono, ustawodawca nie upoważnił organu prowadzącego szkołę do dowolnej modyfikacji tych unormowań.

Ponadto organ nadzoru ustalił, że pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. Wójt Gminy wystąpił do podmiotów uprawnionych do udziału w komisji konkursowej o delegowanie swoich przedstawicieli, wyznaczając termin do dokonania tej czynności do 17 czerwca 2013 r. [...] Kurator wyznaczył swoich przedstawicieli, o czym poinformował Wójta w dniu 18 czerwca 2013 r. przesyłając stosowną informację faxem oraz w tym samym dniu – za pośrednictwem poczty. Natomiast kwestionowane zarządzenie zostało wydane w dniu 18 czerwca 2013 r. W ocenie organu nadzoru wyjaśnienia Wójta nie uzasadniają pozbawienia przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny udziału w pracach komisji konkursowej i ich wpływu na wynik konkursu.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wójt Gminy J.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty - w stanie faktycznym sprawy - kiedy to organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie desygnuje swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, uniemożliwiając tym samym organowi prowadzącemu powołania ich na członków składu tej komisji, przez co doszłoby do naruszenia warunków konkursu określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Podniesiono również, że późniejsza zmiana zarządzenia musiałaby się łączyć z unieważnieniem konkursu, rozpisaniem nowego, co spowodowałoby wydłużenie wyboru kandydata na dyrektora poza 1 lipca 2013 r. Tymczasem, jak zaznaczono, okres powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S. na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy kończył się 30 czerwca 2013 r., co oznaczałoby ustawowy brak możliwości ponownego powierzenia na podstawie tego przepisu. Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje sytuacji kiedy organ nadzoru pedagogicznego nie deleguje sowich przedstawicieli do składu komisji konkursowej, lub desygnuje ich po terminie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - lub na posiedzenie komisji stawia się tylko jeden z nich lub nikt. Akcentowano, że o wydaniu zarządzenia zdecydowały zarówno względy prawne jak i okoliczności faktyczne. W pierwszym przypadku powołano się na § 3 rozporządzenia, który w ocenie skarżącego, przewiduje sztywne terminy wyznaczenia posiedzenia komisji konkursowej przez jej przewodniczącego. Jej posiedzenie nie może odbyć się bowiem później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, który ustalono z kolei na dzień 19 czerwca 2013 r. Także ustalenie terminu i miejsca posiedzenia komisji ma nastąpić przez powiadomienie na piśmie członków komisji konkursowej, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia tej komisji. Przepisy oświatowe nie przewidują natomiast możliwości przedłużenia konkursu. Zatem, jak stwierdzono, bez naruszenia prawa nie było możliwe zakończenie konkursu do dnia 1 lipca 2013 r. bowiem, pomimo wyznaczenia terminu do zgłaszania przedstawicieli do dnia 17 czerwca 2013 r., dopiero w dniu 20 czerwca (wpływ pisma poleconego) organ prowadzący dowiedział się o zgłoszeniu przez Kuratora kandydatur na członków komisji. Natomiast faxem pismo to wprawdzie wpłynęło 18 czerwca lecz o godz. 15.42, a więc już po godzinach pracy Urzędu Gminy i po wydaniu zarządzenia, co miało miejsce w tym dniu.

Wskazując na okoliczności pozaprawne organ powołał się na pismo rodziców zespołu Szkół nr [...] w K. z dnia 14 czerwca 2013 r. , z którego wynikało, że wyniki konkursu są już przesądzone, gdyż przedstawiciele [...] Kuratora Oświaty mają głosować za konkretnie wskazaną kandydaturą. Ponadto powołano się na telefoniczną rozmowę Wójta z Dyrektorem Delegatury [...] Kuratorium Oświaty w B., w kwestii braku oddelegowania przedstawicieli i otrzymaną informację, że Kurator ma na to 30 dni. Nadto wskazano, że w 10 przypadkach na posiedzeniach komisji konkursowej brał udział tylko jeden przedstawiciel Kuratorium. Zdaniem organu całkowitą winę za zaistniałą sytuację ponoszą pracownicy Kuratorium, którzy powinni współpracować z organem prowadzącym, a nie doprowadzać do konfliktów i sporów prawnych. Zarządzenie stwierdza natomiast tylko zaistniałą okoliczność faktyczną, tj. brak desygnowania przez [...] Kuratorium Oświaty swoich przedstawicieli. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w doktrynie przeważa pogląd wyrażony w komentarzu Mateusza Pilcha do art. 36a ustawy o systemie oświaty, co do nieobecności w składzie komisji konkursowej przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej, iż "związek może, lecz nie musi korzystać z przysługującego mu prawa. Wola zależy od inicjatywy samego związku, bowiem ani ustawa ani przepisy wykonawcze do niej nie przewidują żądnego szczególnego trybu powiadamiania o możliwości zgłoszenia reprezentantów związku do składu komisji." W związku z tym wywiedziono, że skoro art. 36a ust. 6 identycznie normuje obecność w składzie komisji przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, to wskazane wyżej tezy powinny odnosić się też do nieobecności – ze swej winy – przedstawicieli tego organu. Zdaniem organu zarządzenie nie narusza obowiązującego prawa, co czyni skargę uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W nawiązaniu do zarzutów podniesionych w skardze i uzupełniając argumentację powołaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru zwrócił uwagę na szczególną rolę jaką organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny przypisuje ustawodawca. W tym względzie wskazał na unormowania ust. 7 i ust. 8 art. 36a , który zawiera swoistą normę korekcyjną zobowiązującą organ prowadzący do zwiększenia składu komisji konkursowej aby zapewnić ustalony parytet członków tej komisji reprezentujących organ prowadzący oraz organ sprawujący nadzór pedagogiczny, co ma celu ochronę należytej reprezentacji tych organów. O konieczności zapewnienia organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny udziału w pracach komisji konkursowej oraz o jego pozycji w wyłanianiu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły świadczy również art. 36a ust. 10 tej ustawy , który w przypadku szkół nowo zakładanych przypisuje kompetencję do określenia składu komisji konkursowej organowi prowadzącemu obwarowaną jednak obowiązkiem zapewnienia w składzie komisji przedstawiciela sprawującego nadzór pedagogiczny.

Organ nadzoru nie podzielił stanowiska skarżącego, że termin określony w § 3 rozporządzenia jest terminem zawitym. Podniósł, że orzecznictwo sądowe w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, że jest to termin procesowy i to instrukcyjny, a jego naruszenie nie stwarza automatycznie ani dla komisji, ani dla uczestników procesu postępowania konkursowego żadnych konsekwencji ani uprawnień (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 293/10, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1919/10)

Za nie do przyjęcia uznano wywód strony skarżącej , że Kurator Oświaty "nie desygnował w przewidzianym terminie swoich przedstawicieli", gdyż ani ustawa ani przepisy wykonawcze do niej nie przewidują trybu i terminu powiadamiania o zgłoszeniu reprezentantów do składu komisji, ani nie upoważniają organu prowadzącego do wyznaczania organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny dowolnie ustalonego terminu, nadając mu charakter terminu zawitego.

Za niezrozumiałe uznano stwierdzenie skarżącego, iż za wydaniem zarządzenia przemawiały okoliczności pozaprawne. Opisane okoliczności (bez dowodu, wyłącznie na podstawie informacji członków Rady Rodziców i - co tym bardziej niezrozumiałe - odnoszące się do Zespołu Nr [...] w K.) nie mogą w żaden sposób wpływać na usprawiedliwienie decyzji Wójta o pozbawieniu organu sprawującego nadzór pedagogiczny udziału w komisji konkursowej, a tym samym na ocenę legalności zarządzenia.

Ponadto za całkowicie zbędny uznano wywód dotyczący oceny zaistniałej sytuacji pod kątem ustalenia winy. Zarówno przepisy dotyczące wydawania aktów nadzoru jak i możliwości zaskarżania tych aktów przewidują wyłącznie ocenę ich zgodności z prawem, nie zaś ustalenia winnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.). sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Natomiast stosownie do brzmienia z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S. Organ nadzoru uznał bowiem, że wykluczenie ze składu tej komisji dwóch przedstawicieli [...] Kuratora Oświaty, działającego jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w sposób istotny narusza art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie wskazać, że w myśl art. 36a wskazanej ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2).

Stosownie do art. 36a ust. 6 tej ustawy w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy z zastrzeżeniem ust.7.

Nadto w myśl art. 36a ust. 7 łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3. Natomiast jeżeli w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 8). Jednocześnie zgodnie z ust. 10 art. 36a w przypadku szkół i placówek nowo zakładanych skład komisji konkursowej określa organ prowadzący tę szkołę lub placówkę, uwzględniając udział przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W przypadku szkół i placówek, w których nie tworzy się rady pedagogicznej lub jeżeli nie działa w nich rada rodziców w skład komisji nie wchodzą odpowiednio przedstawiciele rady pedagogicznej i rady rodziców (ust. 11).

Analiza treści cytowanych przepisu jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca określił obligatoryjny skład komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora działającej już szkoły lub placówki, jak również w sposób wyraźny i wyczerpujący uregulował odstępstwa w tym zakresie. Oznacza to, że w składzie komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wymienionych w art. 36a ust. 6 podmiotów i to w ilości określonej w tym przepisie. Tylko w przypadkach wyraźnie uregulowanych w art. 36a organ zobowiązany jest bądź zwiększyć ilościowy skład komisji konkursowej o przedstawicieli reprezentujących organ prowadzący oraz organ sprawujący nadzór pedagogiczny, celem ochrony należytej reprezentacji tych organów (ust 7 i 8), bądź pominąć w jej składzie przedstawicieli rady rodziców, czy rady pedagogicznej (w ust. 11). Natomiast jedynie w sytuacji szkół i placówek nowo zakładanych ustawodawca uprawnił organ prowadzący do samodzielnego określenia składu komisji konkursowej z jednym wszak zastrzeżeniem, a mianowicie obwarował konieczność udziału w niej przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny (ust. 10).

Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli nie zachodzą przypadki stanowiące odstępstwo od regulacji określonej w ust. 6, organ prowadzący szkołę powołując komisję konkursową zobowiązany jest uwzględnić w jej składzie przedstawicieli podmiotów określonych w ust. 6. Jednym z tych podmiotów jest organ sprawujący nadzór pedagogiczny, którym zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest kurator oświaty. Powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi zatem istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie argumentacja skarżącego, iż organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie desygnował w wyznaczonym terminie przedstawicieli do składu komisji konkursowej. Słusznie bowiem zauważył Wojewoda, że przepisy ustawy ani rozporządzenia nie przewidują terminu powiadamiania o zgłoszeniu reprezentantów do składu komisji konkursowej, a wyznaczony przez organ prowadzący termin nie ma charakteru terminu zawitego. Co więcej przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują również możliwości rezygnacji przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny z desygnowania swoich przedstawicieli do składu komisji konkursowej. Oznacza to, że Wójt Gminy J. powinien był dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić udział przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny w komisji konkursowej, bowiem do tego organu należy jej powołanie w prawidłowym, ustawowo określonym składzie. Tymczasem Wójt wyznaczając termin do zgłoszenia przez Kuratora dwóch przedstawicieli na dzień 17 czerwca 2013 r. błędnie uznał, że po upływie tego terminu może powołać komisję konkursową bez uwzględnienia ich w jej składzie. Podkreślenia przy tym wymaga, że [...] Kurator Oświaty w piśmie z dnia 14 czerwca 2013 r. desygnował takie osoby. Natomiast wpływ tego pisma (przesłanego faxem 18 czerwca 2013 r.) odnotowano w Urzędzie Gminy w dniu 19 czerwca. Pomimo tego Wójt nie zmienił wydanego już w dniu [...] zarządzenia. Nie jest przy tym uzasadniona argumentacja, że powołanie komisji w dniu 18 czerwca było niezbędne ze względu na "sztywne terminy" określone w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.). Słusznie wskazał Wojewoda, że określone w tym przepisie terminy mają charakter procesowy, instrukcyjny a nie materialnoprawny. Terminy te mają zatem wyłącznie znaczenie dla sprawności działania komisji konkursowej, a ich naruszenie nie stwarza automatycznie ani dla komisji, ani dla uczestników procesu postępowania konkursowego żadnych konsekwencji ani uprawnień (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 293/10, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1919/10, wydane na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia, ale zasadniczo niezmienionego we wskazanym tu zakresie). Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że dochowanie terminu posiedzenia komisji oraz powiadomienia członków komisji i kandydatów pozostaje w obowiązkach przewodniczącego komisji konkursowej, która musi jednak zostać wcześniej prawidłowo ukonstytuowana.

W tej sytuacji za trafne uznać należało stanowisko Wojewody, że powołanie komisji konkursowej w składzie, z którego wykluczono przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny stanowi istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia.

Również pozostałe okoliczności podniesione w skardze nie miały wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przyjdzie jednocześnie przypomnieć, iż po myśli art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zważając na treść przepisu art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany jedynie w oparciu o kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy samorządu gminnego, co oznacza, iż nie można dokonywać tej oceny w oparciu o jakiekolwiek inne zasady i kryteria (słuszności, celowości itp.).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony akt nadzorczy Wojewody [...] nie narusza prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu, jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast wbrew stanowisku skarżącego, słusznie wskazał Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że termin określony w § 3 rozporządzenia ma charakter procesowy - instrukcyjny, a nie materialnoprawny. Tym samym termin ten ma wyłącznie znaczenie dla sprawności działania komisji konkursowej, a jego naruszenie nie stwarza automatycznie ani dla komisji, ani dla uczestników procesu postępowania konkursowego żadnych konsekwencji ani uprawnień.