Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska (spr.) sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 139/07 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Płocka w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Płocka na rzecz M. M. kwotę 200 zł /dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 139/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Płock, w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2007 r. w postaci kopii całości ofert - pełnej dokumentacji - złożonych ofert dotyczących zamówienia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

W dniu [...] października 2007 r. wpłynął do Urzędu Miasta Płock wniosek M. M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kopii całości ofert - pełnej dokumentacji - złożonych ofert dotyczących zamówienia - "Opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej dla zadania inwestycyjnego pn. "[...]", z żądaniem udostępnienia tych dokumentów w ich kserokopiach. Pismem z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor Wydziału Zamówień Publicznych w Urzędzie Miasta powiadomił ją, że żądane kserokopie dokumentów zostaną jej przekazane po uiszczeniu kwoty 112,70 zł, zaś pismem z dnia [...] października 2007 r. została poinformowana, że zostaną jej przesłane następujące dokumenty:

wniosek o wszczęcie postępowania,

powołanie Komisji Przetargowej

wybór trybu udzielenia zamówienia publicznego,

ogłoszenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej,

ogłoszenie opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych,

ogłoszenie opublikowane na stronie internetowej Zamawiającego,

SIWZ,

zapytanie + odpowiedź,

oświadczenia członków Komisji Przetargowej,

potwierdzenie wpływu ofert do Biura Obsługi Klienta,

uzupełniona część protokółu + ZP-11.

W dniu [...] grudnia 2007 r. została wniesiona przez M. M. skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Płock, w której podnosiła, że nie uzyskała całości żądanych dokumentów i że Prezydent nie wywiązał się zarówno z obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie, jak i z obowiązku powiadomienia o powodach ewentualnego opóźnienia i terminie udostępnienia informacji. Zauważa też, że Dyrektor Wydziału Zamówień Publicznych nie jest organem obowiązanym na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania tej informacji i działał bez pełnomocnictwa do podejmowania jakichkolwiek czynności w imieniu podmiotów obowiązanych na podstawie ustawy. Uznała czynność taką za nieważną i podkreśliła, że pisma Dyrektora Wydziału z dnia [...] października 2007 r. są albo antydatowane, albo naruszają przepisy w sprawie instrukcji kancelaryjnych, zgodnie z którymi sprawy załatwione wysyła się w dniach ich podpisania.

Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził:

Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a w innym terminie podmiot obowiązany do udzielenia informacji powiadamia żądającego o powodach opóźnienia i nowym terminie, nie dłuższym niż dwa miesiąc od złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] października 2007 r. (data pisma) skarżąca została poinformowana, że żądane dokumenty zostaną jej przedstawione po uiszczeniu kwoty określonej w piśmie, a żądana informacja została udostępniona [...] listopada 2007 r. (data zwrotnego potwierdzenia odbioru) wraz z pismem z dnia [...] października 2007 r., w którym wymieniono przesłane dokumenty z informacją "będące obecnie w posiadaniu Zamawiającego". Skierowana do skarżącej informacja rodziła po jej stronie uprawnienia wystąpienia o przekazanie tych dokumentów, których "zamawiający" nie posiadał, czego nie uczyniła, zatem stwierdzenie zawarte w skardze, że nie uzyskała całości żądanych informacji nie jest zasadne, wobec tego należy uznać, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta, tj. przed [...] grudnia 2007 r. żądane przez skarżącą informacje publiczne zostały jej udostępnione. Nietrafny jest też zarzut dot. Dyrektora Wydziału Zamówień Publicznych, gdyż organ nie działał przez podległego pracownika, zaś upoważnienie byłoby niezbędne, gdyby została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji. Zarzuty co do antydatowania pisma mogłyby zaś mieć znaczenie we wznowionym postępowaniu, ale taka sytuacja nie ma w sprawie miejsca.

M. M. - notariusz - wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny

wpływ na wynik sprawy, poprzez:

naruszenie art. 106 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 138 § 1 i art. 141 § 4 tej ustawy,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. M. wyjaśniła:

W dniu [...] października 2007 r. złożyła w Urzędzie Miasta Płock 4 wnioski o udostępnienie informacji publicznej, z których jeden dotyczył kopii całości ofert - pełnej dokumentacji - złożonych ofert dotyczących zamówienia - "Opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej dla zadania inwestycyjnego pn. "[...]", na co otrzymała w dniu [...] października 2007 r. pismo Dyrektora Wydziału Zamówień Publicznych T. C. z dnia [...] października 2007 r. oznaczone [...], w którym została m.in. poinformowana o przekazaniu "całości dokumentacji przetargowej" biegłemu, który został powołany do oceny "złożonych ofert". Natomiast w uzasadnieniu wyroku w części dotyczącej omówienia stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia wskazano, że "pismem z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor Wydziału Zamówień Publicznych w Urzędzie Miasta Płocka, powiadomił ww., że żądane kserokopie dokumentów zostaną jej przekazane po uiszczeniu przez nią kwoty 112,70 zł". Jest to stwierdzenie niezgodne z prawdą, gdyż kwestia kosztów za udostępnienie informacji w postaci kopii całości ofert została określona w zupełnie innym piśmie z dnia [...] listopada 2007 r., gdzie wskazano, że żądane informacje zostaną przekazane po uiszczeniu kwoty 764,34 zł. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że zostają jej doręczone dokumenty przy piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r., które Sąd wymienił, a to stwierdzenie też nie jest zgodne z prawdą, gdyż wniosek w tej sprawie dotyczył kopii całości ofert dotyczących zamówienia "Opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej", a nie dokumentacji związanej z zamówieniem publicznym "Opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej dla zadania inwestycyjnego pn. [...]", bo tej sprawy dotyczył odrębny wniosek.

Wynika z tego, że zaskarżony wyrok został wydany bez zbadania stanu faktycznego sprawy, co narusza art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie na podstawie akt sprawy i w granicach zaskarżenia, a na podstawie nieznanych skarżącej przesłanek, akt i dokumentów.

Naruszony również został art. 106 § 1 ww. ustawy, gdyż rozprawa nie rozpoczęła jej od zwięzłego przedstawienia stanu sprawy na podstawie jej akt, albowiem Sąd rozważał inną sprawę niż wskazana w sentencji orzeczenia. Sąd naruszył także art. 138 tej ustawy, gdyż sentencja nie zawiera pełnego przedmiotu zaskarżenia, nie wskazując dokładnie zamówienia publicznego, którego dotyczył wniosek z dnia [...] października 2007 r. Powyższe wskazuje też, że wyrok narusza art. 141 § 4 ustawy, gdyż uzasadnienie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd wobec błędnego ustalenia stanu faktycznego. Naruszenie art. 106 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu miały istotny wpływ na wynik, ponieważ błędnie ustalony stan faktyczny spowodował wyciągnięcie wniosków na podstawie błędnych przesłanek, co mogło doprowadzić jedynie do błędnej konkluzji, gdyż wnioski dotyczyły odmiennego stanu faktycznego niż ten, który istotnie miał miejsce w sprawie.

Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegało na jego błędnej wykładni, gdyż Sąd uznał, że informacji może udzielić nie organ ale jego pracownik bez stosownego upoważnienia, gdy tymczasem z przepisu tego wynika, że w sprawie skarżącej, obowiązany do udzielenie informacji Prezydent Miasta Płock, ani jej nie udzielił w ustawowym terminie, ani nie powiadomił o powodach opóźnienia i terminie udostępnienia informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia tak prawa materialnego, jak i procesowego i oceniając je w granicach zakreślonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", należało uznać za usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu Administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, a prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadała przepisom prawa. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do Sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntowej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których występują wątpliwości i gdzie ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku Sądu, gdyż to z treści uzasadnienia wynika, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, kontrolując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 P.p.s.a., powołany w skardze kasacyjnej, został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, albowiem kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie odnosi się do zupełnie innej sprawy rozstrzyganej przed tym sądem, a nie tej, którą prawidłowo określono w sentencji zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygał w sprawie oznaczonej sygnaturą II SAB/Wa 138/07, a jej przedmiotem była bezczynność Prezydenta Miasta Płocka w przedmiocie żądania skarżącej z dnia [...] października 2007 r. udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej pełnej dokumentacji projektowo-kosztorysowej dla zadania inwestycyjnego pn. "[...]" natomiast, jak trafnie wskazano to w kasacji, Sąd mimo innego określenia przedmiotu rozpoznawanej sprawy, w komparycji wyroku w uzasadnieniu przedstawił stan innej sprawy i rozważania do niej się odnoszące, lecz pozostające w całkowitej sprzeczności z wcześniej oznaczonym przedmiotem rozstrzyganej sprawy.

Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wobec ww. okoliczności nie wskazuje na przesłanki oddalenie skargi dotyczącej bezczynności Prezydenta Miasta Płocka w zakresie udostępnienia informacji publicznej - kopii całości ofert - pełnej dokumentacji - złożonych ofert dotyczących zamówienia. Nieprecyzyjne wyjaśnienie motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, przyjmując brak bezczynności w opisanym zakresie stanowi niewątpliwie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność decyzji, mimo że strona o to nie wnosiła. Jednakże nie będąc związany granicami skargi Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej, niż tak w której wniesiono skargę i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracji i wydawanych w nim aktów.

W rozpoznawanej sprawie ww. przepis został również naruszony, gdyż Sąd pierwszej instancji przekroczył granice rozpoznawanej sprawy, którymi był związany i przedmiotem rozpoznania w istocie uczynił inną sprawę administracyjną, a to bezczynność Prezydenta Miasta Płocka o udostępnienie informacji publicznej w zakresie opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej dla zadania inwestycyjnego pn. "[...]", zamiast bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii ofert - pełnej dokumentacji dotyczącej zamówień.

Natomiast art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przepis ten określa czas i podstawy wyrokowania i mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania przyjąć należy, że wydając zaskarżony wyrok Sąd nie orzekał na podstawie akt właściwej sprawy, skoro dokonał oceny bezczynności Prezydenta Miasta Płock w innym przedmiocie niż wynika to z sentencji wyroku.

Jednocześnie za nieusprawiedliwione uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego art. 138 § 1 ustawy procesowej, który odnosi się do sentencji. Sentencję przyjmuje się po naradzie sędziowskiej, jeżeli wynik to uzasadnia. Przez pojęcie sentencji rozumie się dwie pierwsze części wyroku, tj. komparycję oraz rozstrzygnięcie sprawy. W komparycji określa się przedmiot zaskarżenia, który powinien być tak zindywidualizowany, aby nie było wątpliwości jakiego aktu lub czynności organu wyrok dotyczy. W tej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego komparycja zaskarżonego wyroku zawiera właśnie takie zindywidualizowane określenie przedmiotu zaskarżenia, mimo że nie wskazuje tytułu dokumentacji zadania inwestycyjnego lecz okoliczność ta nie może stanowić przesłanki przyjęcia naruszenia tego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Podobnie za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 106 § 1 P.p.s.a. dotyczący przebiegu rozprawy, która po wywołaniu rozpoczyna się od złożenia sprawozdania sędziego, gdyż nie można uznać poglądu skarżącej, że w niniejszej sprawie rozprawa nie rozpoczęła się od zwięzłego przedstawienia sprawy na podstawie akt sprawy. Przede wszystkim z protokołu rozprawy, sporządzonego zgodnie z art. 101 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że sprawozdanie takie zostało złożone przez sędziego sprawozdawcę, a skoro fakt ten nie został skutecznie podważony przez skarżącą na rozprawie, to nie można uznać powołanego wyżej zarzutu za usprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Protokół z rozprawy odzwierciedla zatem, przebieg postępowania, a z niego wynika, że takie sprawozdanie zostało złożone.

Mając powyższe rozważania na uwadze należało skargę kasacyjną uwzględnić wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów P.p.s.a.

Jednocześnie z uwagi na wykroczenie poza granice rozpoznawanej sprawy i przedstawienie rozważań dotyczących innej sprawy niż ta określona w sentencji zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w takiej sytuacji nie można skutecznie odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 z 2001 r., poz. 1198 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.