Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek,, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w dniu [...]r. na rozprawie sprawy ze skargi M.O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki miejsc postojowych p o s t a n a w i a I. przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne; "czy art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ), w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" II. zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie określone w pkt I.

Decyzją z dnia [...] nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.G. na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa nakazał skarżącemu Markowi Ostaszewskiemu rozbiórkę miejsc postojowych wydzielonych na terenie działki nr [...], K.G. .

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że M.O. rozpoczął roboty budowlane związane z wykonaniem stanowisk postojowych bez wymaganego zgłoszenia. Organ stwierdził, że ponieważ dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka nr [...]K.G. , nie ma opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na dzień wszczęcia niniejszego postępowania (to jest 6 września 2006 r.) nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, brak było możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej. Zastosowano zatem art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazując M.O. rozbiórkę miejsc postojowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.O.

Decyzją z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia inwestor dokonał w dniu 11 września 2006 r. zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w K.G. zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na skorygowaniu terenu pod miejsca parkingowe. Zgodnie zatem z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, wobec braku sprzeciwu ze strony właściwego organu, prace mogły zostać rozpoczęte najwcześniej w dniu 11 października 2006 r., przy czym inwestor wskazał jako termin planowanego rozpoczęcia robót dzień 12 listopada 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że już w dniu 27 września 2006 r. przedmiotowe roboty miały charakter wysoce zaawansowany. Powołując się na przepis art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz zaznaczając, że na terenie, na którym zlokalizowana jest działka nr [...]w K.G. , brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, organ II instancji stwierdził, że w tej sytuacji nie ma możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej.

Na powyższą decyzję M.O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W..

Polemizując ze stanowiskiem organów administracyjnych skarżący podniósł w szczególności, że jego przedsięwzięcie zmierzające do wygospodarowania dziesięciu miejsc postojowych dla samochodów osobowych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia w myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Przywołując następnie art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) skarżący wywodził, że skoro decyzji o warunkach zabudowy nie wymagają roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, gdy przedsięwzięcie nie wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu, to nie można uzależniać zastosowania do jego sprawy art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego od wykazania się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, gdy – co jest bezsporne – dla tego terenu nie ma miejscowego planu.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentacje prawną.

Zagadnienie prawne, które spowodowało wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest związane z wątpliwościami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. co do zgodności art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), w części obejmującej wyrażenie: "w dniu wszczęcia postępowania", z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Oznacza to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Tymczasem adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę, i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił następnie, iż z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i – sama przez się – nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego.

W motywach wskazanego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulacji różnicującej w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania – albo nieobowiązywania – na danym terenie planu miejscowego. Jakkolwiek wspólną cechą istotną sprawców samowoli jest dopuszczenie się przez nich złamania obowiązującego prawa, to jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu (czyli uchwalenia na danym terenie planu miejscowego), a taki jest rzeczywisty skutek przyjętej regulacji, uzależniającej w istocie możliwość legalizacji samowoli wybudowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania.

Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Stosownie do ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro zatem w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to uzasadnia to stanowisko, że art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w części obejmującej wyrażenie: "w dniu wszczęcia postępowania" (w tym w jego punkcie 3), również jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zauważyć trzeba, że argumentacja, która legła u podstaw stwierdzenia, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, może mieć w pełni zastosowanie również w odniesieniu do problematyki zgodności z wyżej wymienionym przepisami Konstytucji art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w części obejmującej wyrażenie: "w dniu wszczęcia postępowania".

W szczególności także wobec sprawców samowoli budowlanej, polegającej na zrealizowaniu obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulacji różnicującej w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania – albo nieobowiązywania – na danym terenie planu miejscowego. Również sytuacja takich sprawców samowoli w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu (czyli uchwalenia na danym terenie planu miejscowego), a taki jest rzeczywisty skutek regulacji przyjętej nie tylko w 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ale również w art. 49b ust. 2 tej ustawy, uzależniającej w istocie możliwość legalizacji samowoli wybudowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Także w sytuacji normowanej przez art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania.

Udzielenie odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na przedstawione pytanie prawne może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ze skargi Marka Ostaszewskiego na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki miejsc postojowych, ponieważ przyczyną orzeczonego przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki był w szczególności brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy dla przedmiotowego terenu nie było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uznanie za niezgodny z Konstytucją wynikający z art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wymóg posiadania ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoliłoby na zastosowanie w niniejszej sprawie procedury mogącej doprowadzić do odstąpienia od konieczności rozbiórki miejsc postojowych na działce skarżącego, a w każdym razie zrównałoby sytuację prawną skarżącego z sytuacją osób, które podobnej samowoli dopuściły się na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Nie bez znaczenia dla przedstawianych wątpliwości co do zgodności z Konstytucją omawianego fragmentu przepisu art. 49b Prawa budowlanego jest też fakt, że skoro – zgodnie z unormowaniami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – decyzji o warunkach zabudowy nie wymagają przedsięwzięcia niewymagające pozwolenia na budowę, gdy nie wiążą się ze zmianą zagospodarowania terenu, to w praktyce w takich okolicznościach prawie żaden sprawca tego typu samowoli budowlanej nie będzie w dniu wszczęcia postępowania dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Zauważyć przy tym wypada, że przy braku uznania art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w części obejmującej wyrażenie: "w dniu wszczęcia postępowania" za niezgodny z Konstytucją, sprawcy samowoli budowlanej, którzy zrealizowali ją bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ byliby inaczej traktowani niż sprawcy samowoli budowlanej, którzy dopuścili się jej nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż ciężar gatunkowy spraw wymagających pozwolenia na budowę jest niewątpliwie większy niż ciężar spraw, w których wystarczające jest zgłoszenie. W państwie prawa sytuacja taka nie jest dopuszczalna.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) oraz art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak wyżej.