Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w sprawach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym tu rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. (uchwała nr [...] ) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2009 rok oraz zmian układu wykonawczego budżetu gminy na 2009 rok w części dotyczącej zmniejszenia planowanych wydatków budżetu Gminy P. w dziale 600 - "Transport i łączność", w rozdziale 60014 - "Drogi publiczne powiatowe" w § 6300 -"Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych" w wysokości [...] zł., z równoczesnym zwiększeniem o tę sama kwotę planowanych wydatków w tym samym dziale i rozdziale w § 6050 - "Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych".

RIO uznało, że przedmiotowym zarządzeniem doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 35 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.) oraz art. 8 ust. 2a i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) poprzez zaplanowanie wydatków na roboty budowlane przy drogach powiatowych, tj. roboty, które nie należą do zadań własnych gminy. Zdaniem organu nadzoru nie jest możliwe bezpośrednie finansowanie (ponoszenie wydatków) na zadania, które nie należą do zadań gminy. Organ nadzoru wskazał, iż po stronie dochodów gminy P. brak jest zaplanowania wpływów świadczących o ewentualnym porozumieniu zawartym z powiatem samorządowym, dotyczącym przejęcia budowy, przebudowy, remontu dróg powiatowych lub ich utrzymania i ochrony albo zarządzania nimi, o którym mowa w art. 8 ust. 2a i 3 ustawy o samorządzie gminnym.

To rozstrzygniecie nadzorcze stało się przedmiotem skargi do WSA w Gliwicach wniesionej przez Gminę P. , na podstawie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uchwale RIO skarżąca Gmina zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 2, art. 167 ust. 2 pkt 5, art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że gmina nie może udzielać pomocy rzeczowej innej jednostce samorządu terytorialnego – samorządowi powiatowemu w postaci prowadzenia robót budowlanych przy drogach powiatowych tj. robót, które nie należą do zadań własnych gminy. - art. 119 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy P. jest sprzeczna z prawem. Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nadzoru, zasądzenie od RIO na rzecz gminy zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Nadto wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z: uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej Powiatowi R. na utrzymanie dróg powiatowych na obszarze Gminy P. oraz umowy z dnia [...] 2009 r. pomiędzy Powiatem R. a Gminą P..

W uzasadnieniu skargi skarżąca gmina stwierdziła, iż organ nadzoru wskazując na istotne naruszenie przepisów prawa, nie odniósł się bezpośrednio do stanu faktycznego, stanowiącego podstawę do zmian w układzie wykonawczym budżetu gminy, dokonanych zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Kolegium RIO nie uwzględniło, bowiem uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. Uchwalając tę uchwałę, Rada Gminy P. zdecydowała o udzieleniu Powiatowi R. pomocy rzeczowej na utrzymanie dróg powiatowych na obszarze Gminy P.. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań wójta gminy należy wykonanie uchwał rady gminy i wykonanie budżetu. Wobec tego Wójt Gminy P. był zobowiązany również do wykonania uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. Wykonanie tej uchwały wymagało zmian w układzie wykonawczym budżetu gminy, dokonanych zarządzeniem Wójta Gminy Nr [...] .. Stwierdzając nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] 2009 r. organ nadzoru uznał, iż gmina może udzielać samorządowi powiatowemu pomocy na utrzymanie dróg zaliczanych do kategorii dróg powiatowych, przebiegających na terenie tej gminy, tylko i wyłącznie poprzez przejęcie do realizacji zadań w trybie porozumienia komunalnego na podstawie art. 8 ust. 2a i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Kolegium RIO wykluczyło możliwość udzielania przez gminę powiatowi pomocy rzeczowej na utrzymanie dróg powiatowych, przebiegających na terenie tej gminy. W ocenie skarżącej powyższe stanowisko organu nadzoru jest błędne i sprzeczne z powołanymi w skardze oraz rozstrzygnięciu nadzorczym przepisami i w związku z tym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze winno ulec uchyleniu.

Skarżąca nie kwestionuje faktu, iż zgodnie z przepisem art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych (należą również do niego gminy) dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Ponadto jak wynika z przepisu art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wydatki jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone są na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na: zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. Zdaniem skarżącej z przepisu art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika w sposób jednoznaczny, iż ustawodawca rozróżnił zadania własne jednostek samorządu terytorialnego (pkt 1) określone w odrębnych przepisach (mieszczą się w tym również zadania określone w przepisach art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz zadania określone w przepisie art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia (pkt 3) od przeznaczenia wydatków na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określaną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku gminy do samorządu powiatowego lub wojewódzkiego) - art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Udzielanie wzajemnej pomocy przez jednostki samorządu terytorialnego normuje również przepis art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej". Jak podkreśliła skarżąca instytucja pomocy udzielanej pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, w praktyce jest bardzo popularna, stanowi formę współdziałania między jednostkami samorządowymi, bez konieczności tworzenia związków, stowarzyszeń lub zawierania porozumień. Jako przykłady wspólnego finansowania zadań w tej formie wskazuje się w doktrynie budowę, remonty lub eksploatację dróg publicznych, szkół lub szpitali. Pomoc ta może mieć charakter pomocy finansowej udzielanej w formie dotacji celowej lub pomocy rzeczowej - art. 175 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Pomoc ta może mieć charakter wzajemny lub jednostronny.

Skarżąca wskazała, iż ustawodawca zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i w ustawie o finansach publicznych nie określił formy pomocy rzeczowej, ani nie uzależnił jej udzielenia od wystąpienia określonych przesłanek. O udzieleniu pomocy finansowej lub rzeczowej decyduje tylko i wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały (art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych), wskazującej cel udzielenia pomocy oraz formę. Zdaniem skarżącej w świetle wskazanych przepisów prawa cel udzielanej pomocy może być dowolny z zastrzeżeniem, iż musi on dotyczyć zadań publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego otrzymującą pomoc i wystarczające jest wskazanie przez organ stanowiący, na co pomoc zostanie przeznaczona.

Kierując się wskazanymi przepisami prawa (art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy o finansach publicznych) Rada Gminy P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej Powiatowi R. na utrzymanie dróg powiatowych na obszarze Gminy P., postanowiła o udzieleniu pomocy rzeczowej w postaci wykonania robót inwestycyjnych na drogach powiatowych na obszarze gminy. Roboty te zgodnie z wolą Rady obejmowały: budowę chodnika wraz z kanalizacją deszczową w Kornicach ul. Spółdzielcza, budowę chodnika w C. przy ulicach: [...] i [...], budowę chodnika w C. pomiędzy ulicami: [...] i [...] utwardzenie placu i zatoki przystanku PKS w M..

Ponadto Rada Gminy P. postanowiła, iż pomoc rzeczowa nie może przekroczyć kwoty [...] zł oraz, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy rzeczowej określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Gminą P. a Powiatem R.. Przedmiotowa uchwała Rady została zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym doręczona organowi nadzoru - Wojewodzie [...] w dniu [...]2009 r. Wojewoda [...] nie wydał w terminie wskazanym w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do tej uchwały, a tym samym należy uznać, iż uchwała jest zgodna z prawem.

Zdaniem skarżącej Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wypełniła dyspozycję wynikającą z przepisu art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych (określiła formę pomocy, jej cel oraz kwotę), czym dała podstawę do wydatkowania środków publicznych gminy na przedmiotową pomoc rzeczową. Zdaniem skarżącej pomoc rzeczowa ustalona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zostaje przełożona w budżecie tej jednostki na konkretną kwotę, obciążającą wydatki tego budżetu.

W ocenie skarżącej, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, który w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził: "że nie jest możliwe bezpośrednie finansowanie (ponoszenie wydatków) na zadania, które nie należą do zadań gminy.", wskazane przepisy prawa oraz przedmiotowa uchwała RG P. stanowią podstawę do zaplanowania w budżecie Gminy P. środków na realizację zadania związanego z udzieleniem pomocy rzeczowej we właściwych podziałkach klasyfikacji budżetowej tj. dziale 600 , rozdz. 60014 w § 6050 - "Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" i dokonania wydatków zgodnie z przepisem art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Ponadto należy wskazać, iż wykonując postanowienia § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały RG o pomocy rzeczowej dla Powiatu R., Wójt Gminy w imieniu Gminy P. w dniu [...] 2009 r. zawarł z Powiatem R. umowę dotyczącą pomocy rzeczowej określonej w tej uchwale. Umowa reguluje zakres pomocy, terminy jej realizacji, sposób przekazania nakładów na drogi powiatowe oraz dokumentacji technicznej z tym związanej. Z postanowień § 2 umowy wynika że Powiat R. upoważnił Gminę P. do nieodpłatnego dysponowania nieruchomościami Powiatu, na których będą wykonywane roboty drogowe określone w uchwale Rady o pomocy rzeczowej w zakresie niezbędnym do uzyskania pozwolenia na budowę i wykonania tych prac.

W odpowiedzi na skargę nadzoru - Regionalna Izba Obrachunkowa w K. – wniosła o jej oddalenie. W ocenie RIO wyżej wskazane zarządzenie narusza art. 35 ust.2, 167 ust.2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), art. 8 ust.2a i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art.3 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego ( Dz.U. Nr 267, poz.2251 ze zm.).

Zdaniem RIO istota skargi sprowadza się do stanowiska wyrażonego przez Wójta Gminy P., że zaplanowanie w budżecie gminy środków na remont drogi powiatowej i wykonanie tego zadania miało swoje umocowanie w przepisie art.10 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art.175 ust.1 ustawy o finansach publicznych, które przewidują pomoc, w tym rzeczową, dla innej jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie RIO podniesione w skardze zarzuty wynikają z oczywiście błędnej wykładni art.10 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art.175 ustawy o finansach publicznych. Skarżąca nie odróżnia pomocy rzeczowej, która oznacza w praktyce zakup określonych środków rzeczowych za środki pieniężne ujęte w budżecie samorządu terytorialnego i przekazanie ich do innej jednostki samorządu terytorialnego, od przejęcia do samodzielnego wykonania przez gminę zadania z zakresu właściwości powiatu, co reguluje art.8 ust.2a ustawy o samorządzie gminnym jako przepis szczególny. Zgodnie z art.4 ust.1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań powiatu należą zadania o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Zgodnie z art.3 ust.1 pkt 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego to powiat wykonuje zadania z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania dróg powiatowych, a gmina może jedynie finansować zadania w zakresie dróg gminnych. Ustawodawca zezwolił, na co wyraźnie wskazuje regulacja zawarta w art.8 ust.2a ustawy o samorządzie gminnym, na przejęcie przez gminę do wykonania zadania z zakresu właściwości powiatu, ale musi to nastąpić w drodze porozumienia, o którym mowa w art.8 ust.2a przywołanej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że Gmina P. nie zawarła porozumienia, o którym mowa w art.8 ustawy o samorządzie gminnym z Powiatem R., ale zaplanowała w budżecie wykonanie zadania należące do właściwości powiatu wyłącznie w oparciu o przepisy regulujące udzielanie pomocy rzeczowej. Znamienne jest, że skarżąca nie zarzuciła uchwale Kolegium RIO rażącego naruszenie art.8 ust.2a i 3 ustawy o samorządzie gminnym, ale próbuje wykazać, że zadanie należące do właściwości powiatu mogło być wykonane zgodnie z prawem również w ramach pomocy rzeczowej udzielonej powiatowi.

Zdaniem RIO jedyną prawem przewidziana formą przejęcia przez gminę zadania z zakresu właściwości powiatu jest porozumienie, o którym mowa w art.8 ust.2a i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z poglądami doktryny, gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu, ale w tym przypadku jedyną podstawą do wykonywania tych zadań są porozumienia z wymienionymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Z tej właśnie przyczyny zarządzeniu Wójta skarżącej Gminy zarzucono w uchwale Kolegium Izby między innymi naruszenie art.8 ust.2a i 3 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem przepisy regulujące udzielanie pomocy rzeczowej nie dają umocowania do przejęcia zadania powiatu.

Kolegium Izby nie kwestionuje prawa gminy do udzielenia pomocy rzeczowej innej jednostce samorządu terytorialnego, jednak z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że wykonanie remontu drogi powiatowej było przejęciem zadania powiatu. W tym wypadku nie ma zastosowanie art.10 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym regulujący udzielanie pomocy rzeczowej w związku z art.175 ustawy o finansach publicznych, ale art.8 ust.2a tejże ustawy, który reguluje kwestię przejmowania zadań przez gminy od samorządu powiatowego. Ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że to skarżąca zaplanowała środki we własnym budżecie na realizację zadania z zakresu właściwości powiatu, wybrała przy zastosowaniu ustawy - Prawo zamówień publicznych - wykonawcę remontu drogi powiatowej oraz z własnych środków budżetowych zapłaciła wykonawcy za remont drogi, uzyskując wcześniej wszystkie stosowne pozwolenia, nie zawierając jednocześnie porozumienia, o którym mowa w art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencją zaplanowania w budżecie gminy środków na realizację zadania z zakresu właściwości powiatu, bez zawarcia stosownego porozumienia, było naruszenie przepisów art.35 ust.2 i art. 167 ust.2 ustawy o finansach publicznych, które regulują kwestie związane z przeznaczeniem wydatków budżetowych, w jednoznacznej sytuacji, gdy nie było to zadanie własne lub zlecone Gminy P. i nie zostało przejęte w sposób prawem przewidziany. Argumentacja, ze zadanie należące do właściwości powiatu można wykonać poprzez udzielenie pomocy rzeczowej jest w sposób oczywisty błędna. Istota pomocy rzeczowej i finansowej polega na przekazaniu innej jednostce samorządu terytorialnego rzeczy lub środków finansowych, które jednostka otrzymująca samodzielnie wykorzystuje na realizację zadań własnych. Umowa użyczenia drogi powiatowej, na którą powołuje się skarżący w uzasadnieniu skargi, nie ma nic wspólnego z porozumieniem, o którym mowa w art.8 ustawy o samorządzie gminnym, szczególnie że nie zawiera jego obligatoryjnych elementów, tj. zasad i terminów przekazywania środków przez Powiat R. na realizację przez gminę remontu drogi powiatowej, wobec oczywistego faktu, że remont ten finansuje wyłącznie skarżąca ze środków własnych. Tym samym zarzut naruszenia w uchwale Kolegium Izby art. 35 ust.2 i art.167 ust.2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych jest bezzasadny, albowiem skarżąca zaplanowała środki na zadanie powiatu, bez przejęcia tego zadania w sposób prawem przewidziany, które w sposób oczywisty nie jest zadaniem gminy. Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 10 ust.2 o samorządzie gminnym w związku z art. 175 ust.1 ustawy o finansach publicznych, ponieważ wskazane przepisy nie regulują przejęcia zadania należącego do powiatu przez gminę, ale pomoc rzeczową i finansową i dlatego nie mogły być zastosowane w sytuacji polegającej na remoncie drogi powiatowej przez gminę.

Za niezrozumiały RIO uznała zarzut naruszenia w uchwale Kolegium Izby art. 119 dawnej ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, albowiem Kolegium Izby nie mogło naruszyć przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego przepisu, który już dawno nie obowiązywał. Zdaniem RIO nie sposób również ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 18 ust.2 pkt 4 i art.60 ust.l pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ pierwszy z przytoczonych przepisów dotyczy uchwalania budżetu gminy, rozpatrywania sprawozdania z jego wykonania oraz absolutorium, a drugi nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż w ustawie o samorządzie gminnym nie ma punktu 4 ustępu 1 artykułu 60.

W ocenie RIO bez znaczenia jest okoliczność, że uchwała Rady Gminy o udzieleniu pomocy rzeczowej powiatowi nie została zakwestionowana przez Wojewodę [...]. Kompetencja do oceny zgodności z prawem uchwały o udzieleniu pomocy rzeczowej należy do Wojewody [...] , ale wszelkie zmiany budżetu gminy będące konsekwencją podjęcia takiej uchwały dokonywane w formie uchwał bądź zarządzeń zmieniających budżet, podlegają z mocy art.11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nadzorowi Kolegium Izby. Dodać należy, że Kolegium Izby w zakresie swojej ustawowo określonej właściwości nie jest związane w jakikolwiek sposób stanowiskiem zajętym przez nadzór Wojewody [...].

W piśmie procesowym z dnia [...] 2010 r. skarżąca gmina stwierdziła, iż odróżnia pomoc rzeczową udzielaną na podstawie art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych od przejęcia do realizacji zadania od samorządu powiatowego na podstawie art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem RIO, iż pomoc rzeczowa oznacza tylko i wyłącznie zakup środków rzeczowych, które następnie zostaną przekazane innej jednostce samorządu terytorialnego. Pomoc taka, w ocenie skarżącej, możliwa jest także w drodze wykonania określonych robót budowlanych i przekazania ich w postaci nakładów na danym środku trwałym samorządowi powiatowemu. Skarżąca wyjaśniła natomiast, iż zarzuty naruszenia: 1) art. 119 dawnej ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz 2) art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zostały błędnie wskazane w skardze.

W trakcie rozprawy przed WSA w Gliwicach w dniu 3 marca 2010 r. obie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik skarżącej gminy wskazał na szeroki charakter pojęcia pomocy rzeczowej. Zaznaczył także, że zgodnie z ustawą o rachunkowości roboty budowlane zaliczają się do środków trwałych, które są określonym majątkiem rzeczowym, a nie finansowym. Wójt był też zobowiązany do wykonania uchwały o udzieleniu pomocy rzeczowej z [...] 2009 r., która nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Nadto zarządzenie Wójta zostało wydane przed zakwestionowaniem przez RIO uchwały o zmianie budżetu. Należy tez podkreślić, iż RIO stwierdziło nieważność zarządzenia Wójta przed stwierdzeniem nieważności samej uchwały o zmianie budżetu.

Pełnomocnik RIO zaznaczył, iż późniejsze stwierdzenie nieważności uchwały RG o zmianie budżetu wynika z procedury (ustalonej w ustawie o RIO), przewidującej wydłużenie terminu załatwienia tej sprawy. Co do meritum podkreślił, iż jednostki samorządu terytorialnego mają wyraźnie podzielony zakres działań, zatem jeśli jedna jednostka chce przejmować zadania innej to musi to uczynić we właściwym trybie, czyli w niniejszej sprawie w trybie określonym w art. 8 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie RIO z wnioskowanego przez skarżącą dowodu w postaci umowy z [...] 2009 r. wynika, że ustalono przebieg całej inwestycji, co wskazuje, że zakres ten jest próbą przejęcia zadań powiatu. Zaakcentował, iż nie byłoby zastrzeżeń, jeśliby ta pomoc była udzielona w formie finansowej, tak jak przewiduje ustawa w zakresie pomocy w formie dotacji celowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego uchyla ten akt. Jak podnosi się w literaturze przedmiotu ani art. 148 p.p.s.a., ani przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa nie określają podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. "Mimo bowiem generalnego odesłania w art. 98 ust. 4 u.s.g., art. 85 ust. 4 u.s.p. oraz art. 86 ust 3 u.s.w. do odpowiedniego stosowania w postępowaniu w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji administracyjnych, jako nieprzydatne dla określenia tych podstaw należy ocenić przyjęte w art. 145 § 1 pkt 1 [p.p.s.a. – dopow. Sądu] odróżnienie naruszeń prawa materialnego i procesowego, jako podstawy uchylenia przez ten sąd decyzji administracyjnych i postanowień. W postępowaniu ze skargi na akt nadzoru nie ma bowiem potrzeby badania wpływu naruszenia prawa na <>, skoro akt nadzoru nie rozstrzyga <>. Jednakże sąd administracyjny w wyroku uchylającym akt nadzoru musi wskazać naruszenie prawa przez organ nadzoru, przyjęte przez sąd za podstawę uwzględnienia skargi. Należy ocenić, że podstawą uchylenia przez ten sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepis prawa. W szczególności naruszenie takie będzie polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzorczy normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru." (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 465-466; por. także: J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym. PiP 1991, z. 10, s. 50).

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz odróżnienie pomocy rzeczowej udzielanej na podstawie art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych od przejęcia do realizacji zadania samorządu powiatowego na podstawie art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do art.8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako ustawa o samorządzie gminnym): "Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego." Stosownie do ust. 3 tegoż artykułu: "Gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadania, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a". Natomiast ust. 4 stanowi, iż: "Szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych, o których mowa w ust. 3, określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia".

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. "Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania miedzy jednostkami samorządu terytorialnego". Ust. 2 tego artykułu ustawy stanowi, iż: "Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej." Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje szerszy zakres podmiotowy regulacji niż ust. 1 tego artykułu ustawy. Nie tylko jednostki samorządu terytorialnego, ale również związki międzygminne oraz stowarzyszenia gmin (powiatów, województw) mogą udzielać sobie wzajemnie pomocy bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego. Treść art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym konkretyzuje współdziałanie, wskazując, iż może ono dotyczyć wzajemnego udzielania pomocy. Należy podkreślić, iż tylko jedną z form tej pomocy może być pomoc finansowa. Przy czym ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie precyzuje pozostałych form tejże pomocy. Można z tego wyciągnąć wniosek, stosownie do zasady lege non distinguente non distinguitur, że ustawa dopuszcza oprócz pomocy finansowej także każdą inną formę tej pomocy. Rada Gminy jest organem, który samodzielnie decyduje o upoważnieniu do udzielenia takiej pomocy. Podjęta w tej sprawie uchwała rady gminy podlega wykonaniu przez organ wykonawczy gminy – organ monokratyczny, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Pomoc może być udzielana na dowolny cel, ważnym jest aby uchwała rady gminy wskazywała na co przeznaczona będzie pomoc oraz w jakiej formie zostanie udzielona. "Organ wykonawczy gminy (lub innego podmiotu określonego w art. 10 ust. 2) udziela pomocy w drodze czynności prawa cywilnego. Może to być umowa darowizny lub inna nieodpłatna czynność prawna. Nie są również wykluczone czynności dwustronnie odpłatne, których przedmiotem również jest udzielenie pomocy. Tryb, treść oraz forma zawarcia umów są regulowane art. 46-47 u.s.g. oraz przepisami Kodeksu cywilnego" (K. Bondarzewski [w]: K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Warszawa 2007, s. 169).

Zgodnie z treścią art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.: dalej jako ustawa o finansach publicznych): "Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na:

1) zadana własne jednostek samorządu terytorialnego,

2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia,

4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego,

5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą.

Art. 175 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż: "Z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa". Ust. 2 tegoż przepisu stwierdza, że: "Podstawą przekazania środków na realizacje pomocy, o której mowa w ust. 1, jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczeni a środków".

Z przytoczonej treści art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, iż pomoc dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą, może przybierać formę pomocy finansowej (o czym expressis verbis stanowi też art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) lub pomocy rzeczowej. Ustawodawca nie definiuje jednak pojęcia "pomocy rzeczowej." Stosując wykładnię językową terminu "pomoc rzeczowa" należy stwierdzić, iż "pomoc" – to działanie, wsparcie (w sensie zarówno materialnym, jak i duchowym) dla ulżenia komuś w wysiłku, ratowania kogoś w niebezpieczeństwie lub trudnej sytuacji (por.: Słownik współczesnego języka polskiego. T.2. Red. J. Dunaj. Warszawa 1999, s. 94-95), natomiast "rzeczowa" – to odnosząca się do rzeczy, przedmiotów (a nie osób)" (tamże, s. 284). Pojęcie "rzeczy" stanowi podstawową kategorię prawa cywilnego. Legalna definicja rzeczy znajduje się w art. 45 Kodeksu cywilnego. Ujmuje ona pojęcie rzeczy wąsko. Z przepisu tego wynika, że rzeczami są tylko przedmioty materialne. W prawie cywilnym przedmiotami materialnymi nazywa się takie części przyrody, w stanie pierwotnym lub przetworzonym, które są wyodrębnione spośród innych (naturalnie lub sztucznie) w sposób umożliwiający samoistne ich traktowanie w stosunkach społecznych i gospodarczych. Jedna z podstawowych klasyfikacji rzeczy dzieli je na nieruchomości i rzeczy ruchome. W świetle tego można określić "pomoc rzeczową" jako działanie, wsparcie (zarówno materialne, jak i niematerialne) dla ulżenia komuś w wysiłku mającym za przedmiot rzeczy (ruchome lub nieruchomości). "Pomoc rzeczowa", to jest coś więcej niż pomoc w postaci przekazywania rzeczy w rozumieniu cywilnoprawnym. Jeśliby ustawodawca chciał zawęzić to pojęcie tylko do "rzeczy", to posłużyłby się innym określeniem, np. "pomoc poprzez przeniesienie własności rzeczy" lub szerzej od strony przedmiotowej "pomoc w postaci przekazania rzeczy".

W świetle tych rozważań w ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej wyrażonym w niniejszej sprawie, iż pomoc rzeczowa oznacza tylko i wyłącznie przekazanie innej jednostce samorządu terytorialnego rzeczy, które jednostka otrzymująca samodzielnie wykorzystuje na realizację zadań własnych. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej gminy, iż ustawodawca zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i w ustawie o finansach publicznych nie określił formy pomocy rzeczowej, ani nie uzależnił jej udzielenia od wystąpienia określonych przesłanek. O udzieleniu pomocy finansowej lub rzeczowej decyduje tylko i wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały (art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych), wskazującej cel udzielenia pomocy oraz formę. Należy zgodzić się ze zdaniem skarżącej, że w świetle wskazanych przepisów prawa cel udzielanej pomocy może być dowolny z zastrzeżeniem, iż musi on dotyczyć zadań publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego otrzymującą pomoc i wystarczające jest wskazanie przez organ stanowiący, na co pomoc zostanie przeznaczona. Konkretne czynności składające się na "udzielenie pomocy rzeczowej" mogą obejmować zarówno zakup środków rzeczowych (np. materiałów budowlanych), jak i przeprowadzenie określonej procedury (np. wybór wykonawcy przy zastosowaniu procedury dotyczącej zamówień publicznych), uzyskanie stosownych pozwoleń na wykonanie określonych robót (np. budowlanych), wykonanie określonych robót budowlanych, nadzór nad wykonaniem tych robót, sfinansowanie wykonania tychże robót przez jednostkę udzielającą "pomoc rzeczową". Sąd podziela w niniejszej sprawie zdanie skarżącej gminy, iż w ramach "pomocy rzeczowej" możliwe jest też wykonanie określonych robót budowlanych i przekazanie ich w postaci nakładów na danym środku trwałym samorządowi powiatowemu.

Pomoc tak określona, czyli wyrażona w poniesieniu pewnych nakładów na obcy środek trwały, nie może być zakwalifikowana do pomocy finansowej, jak podnosił pełnomocnik organu na rozprawie, ponieważ nie następował tu przepływ środków finansowych do innej jednostki, tylko przeniesienie z jednego podmiotu na inny ekwiwalentów takich środków, które w efekcie końcowym znajdują odzwierciedlenie już w "rzeczach". Na szerokie pojęcie "pomocy rzeczowej" wskazuje też dychotomiczny podział "pomocy" wynikający z art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p. Jeśli pomoc finansowa może być dokonywana jedynie w formie dotacji celowej, co zostało wyraźnie określone w art. 175 ust. 1 u.f.p., tzn. przekazywania bezpośrednio tylko środków finansowych, to pomocą rzeczową będzie wszelka inna pomoc - nie będąca pomocą finansową – dokonywana w postaci przekazywania innych środków.

Przekazanie pomocy rzeczowej jednostce samorządu terytorialnego w przypadku, kiedy brak jej środków na wykonywanie określonych zadań publicznych, oznacza realizację zasady wzajemnej pomocy, o której mowa w art. 10 ust. 2 u.s.g., polegającej na podejmowaniu działań wspierających inne jednostki znajdujące się w trudnej sytuacji. Brak jest przepisów, które statuowałyby ograniczenia w tym zakresie. Fakt, że w niniejszej sprawie pomoc rzeczowa Gminy wiąże się z zadaniem Powiatu R. nie oznacza, że Gmina nie miała podstaw prawnych do podejmowania zakwestionowanych przez organ nadzoru działań polegających na dokonaniu stosownych zmian w budżecie po stronie wydatków w celu realizacji pomocy, na którą się zdecydowała.

Kierując się wskazanymi przepisami prawa (art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy o finansach publicznych) Rada Gminy P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej Powiatowi R. na utrzymanie dróg powiatowych na obszarze Gminy P. , postanowiła o udzieleniu pomocy rzeczowej w postaci wykonania robót inwestycyjnych na drogach powiatowych na obszarze Gminy. Roboty te zgodnie z wolą Rady obejmowały: budowę chodnika wraz z kanalizacją deszczową w Kornicach ul. Spółdzielcza, budowę chodnika w C. przy ulicach: [...] i [...], budowę chodnika w C. pomiędzy ulicami: [...] i [...] utwardzenie placu i zatoki przystanku PKS w M..

Ponadto Rada Gminy P. postanowiła, iż pomoc rzeczowa nie może przekroczyć kwoty [...] zł oraz, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy rzeczowej określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Gminą P. a Powiatem R.. Przedmiotowa uchwała Rady została zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym doręczona organowi nadzoru - Wojewodzie [...] w dniu [...]2009 r. Wojewoda [...] nie wydał w terminie wskazanym w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do tej uchwały, a tym samym należy uznać, iż uchwała jest zgodna z prawem. Bezsprzecznie Wójt Gminy P. był też zobowiązany do wykonania uchwały Rady Gminy o udzieleniu pomocy rzeczowej z [...] 2009 r., Nr [...] , która nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Nadto nie bez znaczenia jest to, iż przedmiotowe zarządzenie Wójta zostało wydane przed zakwestionowaniem przez RIO uchwały o zmianie budżetu. Należy zaakcentować, iż RIO stwierdziło nieważność zarządzenia Wójta przed stwierdzeniem nieważności samej uchwały o zmianie budżetu.

Sąd podziela zdanie skarżącej gminy, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę z [...] 2009 r., Nr [...], w sprawie udzielenia pomocy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wypełniła dyspozycję wynikającą z przepisu art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych (określiła formę pomocy, jej cel oraz kwotę), czym dała podstawę do wydatkowania środków publicznych gminy na przedmiotową pomoc rzeczową. Słusznie zatem skarżąca uznała, iż pomoc rzeczowa ustalona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zostaje przełożona w budżecie tej jednostki na konkretną kwotę, obciążającą wydatki tego budżetu.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, który w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził: "że nie jest możliwe bezpośrednie finansowanie (ponoszenie wydatków) na zadania, które nie należą do zadań gminy.", wskazane przepisy prawa oraz przedmiotowa uchwała Rady Gminy P. stanowią podstawę do zaplanowania w budżecie Gminy P. środków na realizację zadania związanego z udzieleniem pomocy rzeczowej we właściwych podziałkach klasyfikacji budżetowej tj. dziale 600 , rozdz. 60014 w § 6050 - "Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" i dokonania wydatków zgodnie z przepisem art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Ponadto należy wskazać, iż wykonując postanowienia § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rady Gminy o pomocy rzeczowej dla Powiatu R., Wójt Gminy w imieniu Gminy P. w dniu [...] 2009 r. zawarł z Powiatem R. umowę dotyczącą pomocy rzeczowej określonej w tej uchwale. Umowa reguluje zakres pomocy, terminy jej realizacji, sposób przekazania nakładów na drogi powiatowe oraz dokumentacji technicznej z tym związanej. Z postanowień § 2 umowy wynika że Powiat R. upoważnił Gminę P. do nieodpłatnego dysponowania nieruchomościami Powiatu, na których będą wykonywane roboty drogowe określone w uchwale Rady o pomocy rzeczowej w zakresie niezbędnym do uzyskania pozwolenia na budowę i wykonania tych prac.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez RIO zaskarżoną uchwałą art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy o finansach publicznych. W szczególności naruszenie to polega na wadliwej ocenie legalności przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy P., a więc błędnej interpretacji przez organ nadzorczy normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru, tj. art. 35 ust. 2, art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 8 ust. 2a i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu nadzoru na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (radcy prawnego) w wysokości [...] zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)