Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

II SA/Bd 582/13

UZASADNIENIE

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którą na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 2 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) uchylona została decyzja Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], l.dz. [...], o skierowaniu go na badania psychologiczne i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tj. Starostę T.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło na podstawie następujących okoliczności sprawy:

Komendant Powiatowy Policji w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], l.dz. [...] skierował skarżącego na badania psychologiczne z uwagi na to, że ww. w dniu [...] sierpnia 2012 r. popełnił przestępstwo nieumyślnego naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym kierując pojazdem marki M. o nr rej. [...] w miejscowości W. na drodze krajowej [...], w następstwie którego nastąpiła śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na zdrowiu.

Od powyższej decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie, które skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji w B. powołując się na przepisy ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151 ze zm.) przekazał powyższy środek zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które powołało się na to, że z dniem 19 stycznia 2013 r. na mocy ustawy o kierujących pojazdami uchylone zostały przepisy Prawa o ruchu drogowym regulujące kwestie kierowania przez organy Policji w trybie postępowań administracyjnych na badania psychologiczne. W ustawie o kierujących pojazdami brak jest przepisów przejściowych dotyczących postępowań administracyjnych, które nie zostały zakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem 19 stycznia 2013 r. i w takiej sytuacji przepisy nowej ustawy stosuje się od dnia jej wejścia w życie wprost i bezpośrednio do wszystkich stanów prawnych objętych ich zakresem podmiotowym i przedmiotowym.

W tych okolicznościach sprawy Kolegium stwierdziło, że zgodnie z obowiązującym obecnie stanem prawnym na podstawie art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie do kierowania tramwajem na przedmiotowe badania. W rozpatrywanym przypadku organem pierwszej instancji właściwym do rozpoznania sprawy jest Starosta T. Wobec powyższego organami odwoławczymi są samorządowe kolegia odwoławcze i odwołanie skarżącego wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.

Samorządowe Kolegium odwoławcze po dokonaniu analizy akt sprawy stwierdziło, że w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały normy prawa procesowego. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili orzekania przez Komendanta Powiatowego Policji w T. na podstawie powołanego przez organ I instancji art. 124 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, badaniu psychologicznemu podlegał kierujący będący sprawcą wypadku drogowego, w którym jest zabity lub ranny. Przekazane akta sprawy nie zawierają jakiegokolwiek dokumentu, który pozwalałby na ustalenie, że R. K. był sprawcą wypadku drogowego, w którym był zabity lub ranny. Akta sprawy nie zawierają bowiem prawomocnego wyroku sądu karnego rozstrzygającego tę kwestię istotną dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Fakt wszczęcia śledztwa, czy też wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie przesądza jeszcze o sprawstwie wypadku. Powyższe stanowi obrazę przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., która dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i całe przeprowadzone postępowanie administracyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zauważa ponadto, że w rozpatrywanym przypadku przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomiono skutecznie skarżącego o zakończeniu postępowania i nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszono ww. art. 10 § 1 K.p.a. Uchybienie to zadaniem organu również skutkuje wadliwością rozstrzygnięcia organu I instancji, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Kolegium zwracając uwagę na nowe brzmienie przepisu art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o kierujących pojazdami oraz poprzednią regulację prawną zawartą w ustawie Prawo o ruchu drogowym uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę T.

R. K. reprezentowany przez ojca P. K. zaskarżył ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi opisał przebieg zdarzenia drogowego, które miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2012r. w m. W. pow. Ś., droga [...], gdzie czołowo zderzyły się przy osi jezdni motocykl typu ścigacz z samochodem osobowym w trakcie manewru wyprzedzania. Opisał ponadto czynności Policji, które przyczyniły się do wydania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do bezprawnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] ldz. [...] została wydana bez prawomocnego orzeczenia sądu. Zdaniem skarżącego zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami funkcjonariusze powinni odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak prawomocnego orzeczenia sądu w przedmiotowej sprawie, czego nie uczynili. Dodał również, że decyzja organu II instancji narusza art. 139 K.p.a.

W udzielonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując swoją decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którą w trybie art. 138 § 2 rozpatrzono odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], l.dz. [...], o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie z naruszeniem właściwości rzeczowej.

Zgodnie z art. 20 K.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Przez pojęcie właściwości rzeczowej rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 93), ściślej - spraw indywidualnych określonego rodzaju (R. Orzechowski (w:) Komentarz, 1989, s. 97).

Przepisy o zakresie działania, do których odsyła komentowany przepis, to przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniające, względnie zobowiązujące, organy administracji publicznej do rozstrzygania wymienionych w tych przepisach spraw indywidualnych w formie decyzji. Przepisy prawa ustrojowego określające zadania, które organ powinien wykonywać, lub wyznaczające zakres problematyki, którą organ powinien się zajmować, nie ustanawiają właściwości rzeczowej organu w rozumieniu art. 20. Również te przepisy prawa ustrojowego, które stanowią, że organy administracji publicznej wydają decyzje administracyjne, nie mogą być uznane za przepisy określające właściwość rzeczową tych organów.

Odnośnie do wyróżnianej w doktrynie i orzecznictwie konstrukcji właściwości instancyjnej należy wskazać, że jest to instytucja prawa proceduralnego, uregulowana w kodeksie, związana z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15). W tym (węższym) znaczeniu jest to zdolność organu do przeprowadzenia weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 61), a zatem jest związana z ustalaniem organu drugiej instancji. Ujmowanie tej właściwości jako swoistej odmiany właściwości rzeczowej jest problematyczne, bowiem ustalanie organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji w pierwszej instancji następuje wprawdzie na podstawie przepisów prawa materialnego, ale nie w tym sensie, że przepisy te wyraźnie wskazują organ administracji publicznej jako organ pierwszej instancji. W wypadku bowiem, gdy przepisy ustaw szczególnych nie określają danego organu jako organu pierwszej instancji właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji, należy przyjąć, że organem tym jest organ właściwy rzeczowo do załatwienia tej sprawy. Natomiast ustalenie organu właściwego drugiej instancji, którym jest organ wyższego stopnia (art. 17), następuje według przepisów kodeksu, chyba że przepisy ustaw szczególnych określają expressis verbis dany organ jako organ pierwszej lub drugiej instancji.

Przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej i jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Zaznaczyć należy, że przepisy ustaw o Policji i Ruchu drogowym nie zawierają przeniesienia kompetencji z Komendanta Wojewódzkiego Policji na Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych przez organy Policji w I instancji. Również ustawa o kierujących pojazdami w przepisach przejściowych nie zawiera żadnych norm kompetencyjnych. Z powyższych względów zastosowanie winny znaleźć ogólne zasady K.p.a., tj. art. 17 w zw. z art. 20 tej ustawy. Zgodnie z art. 6a ust. 1, ustawy o Policji w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji.

W art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawa o Policji wymienia organ wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji. I tak w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji jest komendant wojewódzki Policji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że z art. 127 § 1 k.p.a. wynika, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie do § 2 powyższego przepisu właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Organ wyższego stopnia właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a.

Z art. 17 k.p.a. wynika, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;

2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie;

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;

4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Sąd nie kwestionuje tego, że z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. d) ustawy o kierujących pojazdami wynika, iż to starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierowała pojazdem, który uczestniczył w wypadku drogowym, w następstwie którego inna osoba poniosła śmierć lub doznała obrażeń, o których mowa w art. 156 § 1 lub art. 157 § 1 Kodeksu karnego.

Starosta wydaje decyzję administracyjną, na wniosek organu kontroli ruchu drogowego i dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, a wynika to z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Niemniej jednak na podstawie powyższych przepisów nie można wywnioskować, aby samorządowe kolegia odwoławcze uzyskały kompetencje do rozpoznawania odwołania od decyzji organów Policji, które orzekały w I instancji.

Od 19 stycznia 2013 r., organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach, które były także przedmiotem decyzji Komendanta Miejskiego Policji, jest zatem starosta. W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono jednak przepisu przejściowego określającego właściwość stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nie zamieszczono również przepisu określającego właściwość stosowania w tych sprawach przepisów dotychczasowych. Należy zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji.

Zarówno jednak uprzednio obowiązujące przepisy Prawa o ruchu drogowym, jak i przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie określają organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji odpowiednio, przez komendanta powiatowego Policji i starostę. Ustalenia właściwego organu odwoławczego należy zatem dokonać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierającego ogólne zasady ustalania tej właściwości.

Jeżeli decyzja w sprawie skierowania na badanie lekarskie została wydana na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a organem kontroli ruchu drogowego uprawnionym do wydania wskazanej decyzji z mocy powołanych art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a był komendant powiatowy Policji z uwagi na treść art. 129 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r., poz. 133), to zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. wydał Komendant Powiatowy Policji w T., dlatego – w myśl art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. – organem wyższego stopnia, będącym organem odwoławczym, jest Komendant Wojewódzki Policji w B.

Okoliczność zmiany właściwości organu pierwszej instancji z dniem 19 stycznia 2013 r. w sprawach skierowania kierowców na badania lekarskie nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. Z żadnych zaś przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec komendanta miejskiego (powiatowego) Policji. Uznanie za właściwy organ odwoławczy organu wyższego stopnia wobec organu administracji obecnie właściwego do orzekania w pierwszej instancji miałoby znaczenie tylko wtedy, gdyby obecnie nie istniał już organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wówczas należałoby ustalić, który organ jest obecnie właściwy w danym rodzaju spraw do orzekania w pierwszej instancji, aby za organ odwoławczy uznać organ wyższego stopnia nad tym właśnie organem.

W niniejszej sprawie, decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., wydał Komendant Powiatowy Policji w T., który nadal istnieje, dlatego organem odwoławczym od tej decyzji jest aktualny organ wyższego stopnia wobec tego organu Komendant Wojewódzki Policji. Odmienne określenie właściwości organu odwoławczego musiałoby wynikać z jednoznacznego wskazania ustawodawcy o stosowaniu nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera jednak takiego wskazania. Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., I OW 46/13 i I OW 55/13).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi (w szczególności naruszenia prawa materialnego).

Mając powyższe na uwadze oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz działając na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.