Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 21 lutego 2018r. spółka A (skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika wystąpiła do Wójta Gminy A (organ pierwszej instancji) o wydanie zezwolenia na usunięcie z terenu działki o nr geod. "[...]" obręb A, 3 olszy czarnych oraz 1 brzozy brodawkowatej. Podano, że drzewa usuwane są w celu realizacji inwestycji celu publicznego - budowy linii 110 kV relacji A-B, a wycinka związana jest

z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji zezwolił na usunięcie

jednej brzozy brodawkowatej o obwodzie pnia 104 cm, 5 olsz czarnych o obwodach 95 cm, 100 cm i 80 cm rosnących na działce o nr geod. "[...]", obręb A, za co naliczył opłatę w wysokości 13995,00 zł i zobowiązał wnioskodawcę w terminie do dnia 15 listopada 2021 r. do dokonania nasadzeń zastępczych drzew gatunków rodzimych w liczbie 7 drzew o obwodach pni na wysokości 100 cm wynoszących co najmniej 2 cm. Ustalono termin zamierzonego usunięcia drzew do dnia 31 grudnia 2020 r. Umorzono postępowanie w zakresie wniosku o usunięcie olszy czarnej - grupy drzewo obwodzie na wys. 5 cm nieprzekraczającym 50 cm oraz 1 szt. brzozy brodawkowatej o obwodzie na wys. 5 cm nieprzekraczającym 50 cm rosnących na działce o nr geod. "[...]" - obręb

A. W uzasadnieniu opisano tok postępowania oraz przytoczono przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Podano, że wnioskodawca, jako prawo do dysponowania działką o nr geod. "[...]", obręb A, wskazał ostateczną decyzję Starosty ograniczającą sposób korzystania z w/w nieruchomości. Organ uznał, że wniosek spełnia wymogi określone przez przepisy postępowania administracyjnego i ustawę o ochronie przyrody, a informacje w nim zawarte są zgodne ze stanem faktycznym.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 2 sierpnia 2018 r. oględzin stwierdzono, że drzewa są w dobrym stanie zdrowotnym, nie stwierdzono występowania gatunków chronionych. Drzewa kolidują z planowaną inwestycją w związku z czym ich usunięcie jest konieczne. Wskazano wysokość oraz sposób obliczenia opłaty za każde z drzew będących przedmiotem decyzji. Nałożenie obowiązku nasadzeń następczych uzasadniono potrzebą kompensacji przyrodniczej. Wyjaśniono też, że brak podstaw do rozstrzygania w drodze decyzji o usunięciu olszy czarnej (grupa drzew) i brzozy brodawkowatej (1 szt.) z uwagi na uregulowania zawarte w art. 83f ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Z tego powodu w tym zakresie umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Od decyzji powyższej odwołanie wniosła A. S. (uczestnik postępowania), reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6-8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o umorzenie przedmiotowego postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że uzyskanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów wymaga zgody właścicieli nieruchomości. Takiej zgody skarżąca nie wyraziła. Strona podniosła, że decyzja wydana w trybie

art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zastępuje zgody właściciela na wystąpienie z wnioskiem o zezwolenie na wycięcie drzew, a inwestor nie posiada na terenie nieruchomości o nr "[...]" obręb geod. A żadnych urządzeń przesyłowych, których funkcjonowanie byłoby zagrożone przez drzewa. Dlatego też za jedyną stronę postępowania winna być uznana skarżąca, dysponująca interesem prawnym, a tym samym przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że odmówiło wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce o nr geod. "[...]", obręb A.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że wnioskująca o usunięcie drzew skarżąca nie jest właścicielem działki "[...]" obręb A i nie posiada zgody właściciela na usunięcie drzew.

W ocenie Kolegium norma zawarta w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce

nieruchomościami dotyczy zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów - drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Nie można wywnioskować z niej, że decyzja taka zastępuje zgodę właściciela nieruchomości na usunięcie drzew. Analizowany przepis dotyczy wyjątku od zasady, że właściciel

nieruchomości ma prawo swobodnie dysponować swoją własnością. Zgodnie z dyrektywami wykładni, wyjątków nie interpretuje się w sposób rozszerzający. Skoro ustawodawca wprost wskazał jakich działań dotyczy decyzja starosty, zatem nie można uznać, że niejako w sposób dorozumiany dotyczy również usuwania drzew przeszkadzających w realizacji przedsięwzięć wymienionych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucono jej:

naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody przez dokonanie ich błędnej wykładni

i przyjęcie, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie

zastępuje zgody właściciela nieruchomości na złożenie przez posiadacza

nieruchomości wniosku o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu;

naruszenie art. 80 kpa przez nieprawidłową ocenę treści decyzji Starosty A z dnia "[...]" i stwierdzenie, że fragment decyzji

dotyczący wycinki roślinności "po uzyskaniu odrębnego pozwolenia" - dotyczy

pozwolenia (zgody) właściciela nieruchomości, a nie decyzji wydanej w trybie ustawy

o ochronie przyrody.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że zaprezentowana interpretacja art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stałaby na przeszkodzie niezbędnej wycinki także roślinności, na której wycinkę nie jest wymagane zezwolenie. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzja z art.124 ugn nie rozciąga się na ograniczenie prawa właściciela nieruchomości do roślinności rosnącej na terenie nieruchomości (w zakresie objętym ograniczeniem) – to każda wycinka stanowiłaby nieuprawnione ingerowanie w jego prawo własności i byłaby czynem zabronionym. Tym samym nawet uszkodzenie drobnej roślinności (choćby trawy) rosnącej w terenie objętym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości mogłoby być traktowane jako wykroczenie.

Taka interpretacja art. 124 ugn prowadziłaby do zaprzeczenia funkcji tego przepisu, gdyż w istocie, mimo wydania decyzji przewidzianych tym przepisem, niemożliwa byłaby realizacja inwestycji bez zgody właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną stanowił art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2018, poz.1614 t.j., dalej jako u.o.p.), zgodnie z którym usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., ale jedynie w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje na jej potrzeby pojęcia posiadacza, a zatem należy posiłkować się w tym zakresie kodeksem cywilnym.

Według kodeksu cywilnego posiadanie jest stanem faktycznym, polegającym na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą.

Artykuł art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2019.1145 t.j., dalej jako k.c.) rozróżnia posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadanie samoistne cechuje wykonywanie władztwa nad rzeczą przez jej posiadacza w takim zakresie w jakim czyni to właściciel. Natomiast istotą posiadania zależnego jest władztwo nad cudzą rzeczą w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu, innemu niż własność, które posiadacz wykonuje, czyli faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Dlatego też art. 83 ust. 1 u.o.p. dotyczy tak posiadania samoistnego, jak i zależnego.

Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy skarżąca jest posiadaczem zależnym działki nr "[...]", obręb A, gmina A, na mocy decyzji Starosty z "[...]" o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej działki.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wydana na podstawie art. 124 u.g.n., zastępuje zgodę właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p., a w konsekwencji umożliwia wydanie pozytywnej decyzji o udzieleniu zezwolenia na usunięcie drzew.

Odpowiedź na powyższe zagadnienie wymaga dokonania rozważań odnośnie do charakteru prawnego decyzji wydanej w oparciu o art. 124 u.g.n. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.s.g. określana jest jako tzw. "służebność publiczna" (wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1473/14, CBOSA).

Jak wskazała natomiast L. Klat-Wertelecka (Komentarz do art. 124. W: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LEX, 2015 r.) regulacja zawarta w art. 124 u.g.n. jest nazywana szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. G. Matusik zauważa natomiast, że decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi tzw. "małe wywłaszczenie", skutkujące uszczupleniem uprawnień właściciela nieruchomości. W związku z decyzją dochodzi do administracyjnego ograniczenia prawa własności (G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. S. Kalus, Warszawa 2012, s. 699-700).

Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji mającej podstawę w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo (zob. uchwałę SN z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSNC-ZD 2010, Nr 3, poz. 92, z aprobującą glosą Z. Kuniewicza, OSP 2010, z. 11, poz. 110; wyrok SN z dnia 9 stycznia 2008 r. II CSK 432/07, LEX nr 365049).

Biorąc pod uwagę charakter praw i obowiązków będących konsekwencją wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., należy zauważyć, że decyzja ta jako akt wywłaszczeniowy powoduje trwałe ograniczenie prawa własności, w celu wykonywania na niej uprawnień o treści zbliżonej do tych, które są właściwe służebności zwanej w literaturze przesyłową. Innymi słowy uprawniona pozostaje zatem teza, że uprawnienie wynikające z decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi surogat służebności przesyłu. Istota tego ograniczenia polega więc na ograniczeniu w prawie własności każdego właściciela nieruchomości, która obciążona jest rozstrzygnięciem z art. 124 ust. 1 u.g.n. Stanowi ono zatem swego rodzaju odpowiednik ograniczonego prawa rzeczowego o charakterze publicznoprawnym lub co najmniej uprawnienie o tożsamej z ograniczonymi prawami rzeczowymi funkcji. Skoro jednak źródłem obciążenia jest ustawa i akt administracyjny, to mają one charakter publicznoprawny (zob. uchwałę SN z dnia 10 listopada 2005 r., III CZP 80/05, OSNC 2006, Nr 9, poz. 146; wyrok SN z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00, LEX nr 530591).

Należy także zwrócić uwagę, że zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., mimo że bezpośrednio nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 t.j., dalej jako p.b.), jest źródłem uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że jest pochodną zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służy wykonaniu tego zezwolenia, a tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1903/15, orzeczenia.nsa. gov.pl).

W świetle powyższego, skoro decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym, w całości pozbawia właściciela nieruchomości sposobu korzystania i w tym zakresie stanowi wywłaszczenie z tegoż atrybutu prawa własności w zakresie przestrzennym wyznaczonym liniami rozgraniczającymi pas technologiczny zobrazowany w załączniku do rzeczonej decyzji i że zakres uprawnień uzyskanych na mocy przedmiotowej decyzji jest równoważny cywilnoprawnej instytucji służebności przesyłu i stanowi jej publicznoprawny odpowiednik, statuując w konsekwencji samoistne uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b., to zespół powyższych cech w ich wzajemnych powiązaniu uzasadnia tezę, że istota decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. zastępuje zgodę właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. na usunięcie drzew z przedmiotowej nieruchomości. Innymi słowy, w zakresie ograniczenia ze sposobu korzystania z nieruchomości, w celu zdefiniowanym w art. 124 u.g.n., beneficjent uprawnienia będącego w istocie publicznoprawną służebnością przesyłu, jest uprawniony do podejmowania wszelkich działań faktycznych i prawnych umożliwiających realizację uzyskanego uprawnienia celem zapewnienia wykonalności decyzji statuującej rzeczone uprawnienie. Uprawnieniem tymże jest - choć wprost nie wyartykułowane w celu art. 124 u.g.n. - brak konieczności uzyskania zgody właściciela nieruchomości, której ograniczono sposób korzystania, na usunięcie drzew w trybie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.

Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 124 u.g.n., tj. konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. oznaczałoby, że już samo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości porośniętej drzewami, w zakresie planowanego ograniczenia, wymagałoby uzyskania zgody właściciela tejże nieruchomości, co stanowiłoby interpretację contra legem, gdyż jedną z przesłanek zastosowania art. 124 u.g.n. jest udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a drugą ją dopełniającą jest właśnie brak zgody na powyższe ograniczenie właściciela przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji powyższego, gdyby normatywna stosowalność art. 124 u.g.n. uzależniona była od zgody wskazanego w nim właściciela nieruchomości, pozostawałoby to w sprzeczności nie tylko z istotą analizowanego przepisu, ale wręcz z jego literalnym brzmieniem. Z kolei ów brak (rzeczonej zgody) pozbawiałby ratio legis całą instytucję ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 u.g.n., skoro jej stosowalność byłaby uzależniona od zgody właściciela nieruchomości, której sposób korzystania planowano by ograniczyć, bez jednoczesnej możliwości jej administracyjnego przełamania, co wszakże stanowi istotę analizowanej instytucji. W świetle powyższego decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. byłaby obarczona niewykonalnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i owa niewykonalność miałaby charakter trwały dopóty, dopóki właściciel nieruchomości owej zgody dobrowolnie by nie wyraził. W tym kontekście decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości byłaby wydana, w istocie rzeczy, pod warunkiem (zawieszającym), jakim byłaby zgoda właściciela nieruchomości. Dopuszczalne zaś nałożenia na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, jest tylko w takim przypadku, gdy przepis będący podstawą decyzji wyraźnie na to zezwala (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 774/15; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2872/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uzasadnia tezę, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi odpowiednik (równoważnik) zgody właściciela nieruchomości, o której mowa w at. 83 ust. 1 pkt 1 u. o.p., na usunięcie drzew (krzewu) z jej terenu i jednocześnie ją zastępuje, oczywiście tylko w przestrzennych granicach wyznaczonych na załączniku do decyzji o sposobie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, czyli w tzw. pasie technologicznym, przez który należy rozumieć powierzchnię części nieruchomości niezbędną dla efektywnego wykonywania przez przedsiębiorcę uprawnień w ramach służebności przesyłu w szczególności: budowy, modernizacji, przebudowy, odbudowy (wymiany urządzeń), a na eksploatacji, konserwacji, usuwania awarii, remoncie kończąc.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni stanowisko Sądu w zakresie wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., w kontekście zgody właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p., na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).