Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

II SAB/Bd 77/14

UZASADNIENIE

M. G. (skarżący) pismem z dnia 14.07.2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy B. polegającą na nie wydaniu jemu kopii nagrań z monitoringu budynku, w którym znajduje się Urząd Gminy B., z dnia 17.02.2014 r. Skarżący wniósł o:

- ustalenie, stwierdzenie, że doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania Wójta Gminy B. w udzielaniu informacji publicznej i zobowiązanie tego organu do udzielenia żądanej informacji publicznej lub wydania decyzji we wskazanej sprawie w terminie 14 dni,

- ustalenie, stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez Wójta Gminy B., który w pełni świadomie i z premedytacją wbrew wcześniej wydanemu wyrokowi nadal postępuje wbrew prawu nie udzielając żądanej informacji publicznej,

- przeprowadzenia dowodu z nagrania z dnia 17.02.2014 r.,

- przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i stron postępowania,

- zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając swoją skargę skarżący wyjaśnił, że w dniu 21.05.2014 r. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej przez wydanie kopii nagrania z monitoringu budynku gdzie się znajduje Urząd Gminy B. tj. przy ulicy [...] w B. Nagranie dotyczy dnia 17.02.2014 r. z budynku i przed budynkiem. Według jego wiedzy Wójt dokonał zabezpieczenia tych nagrań i jest w ich posiadaniu. Wyjaśnił, że dzień 17.02.2014 r. jest dniem, w którym udał się do urzędu Gminy B., aby wykonać prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29.05.2013 r. (II SAB/Bd 15/13), a w zamian za to Wójt Gminy B. działający za pośrednictwem swoich pracowników w tym Sekretarza Gminy B. nasłał na niego Policję, która siłą go wyprowadziła i w radiowozie pobiła, uwięziła, zniszczyła mienie, zabrała mienie, a następnie bezprawnie przewiozła do posterunku Policji w B. gdzie ponownie naruszano jego nietykalność cielesną i znieważano używając słów obelżywych. Powyższe potwierdziła sama Policja w osobie kierownika Posterunku Policji B.

Wnioskowane nagranie, zdaniem skarżącego ściśle wiąże się z uniemożliwianiem jemu przez Wójta Gminy B., przy pomocy Policji wykonania prawomocnego wyroku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Nagranie jest to również materiałem dowodowym na praktyki stosowane przez Wójta oraz Policję, a tym samym jest dowodem ich bezprawnych działań wymierzonych w niego, uniemożliwiając uzyskania informacji publicznej oraz naruszających podstawowe prawa i wolności i dlatego jest ukrywane. Skarżący stwierdził, że pomimo iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zawarł jasną i precyzyjną wykładnię prawa w swoim wyroku z dnia z dnia 29.05.2013 r. (II SAB/Bd 15/13), to Wójt Gminy B. nadal powołuje te same okoliczności i nadal tak samo postępuje jak przed wydaniem tego wyroku.

Zdaniem skarżącego Wójt Gminy B. rażąco narusza prawo w szczególności art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, działając na przewlekłość, nie udzielając żądanej informacji publicznej, ponieważ w myśl tej ustawy publicznej oraz przywołanemu stanowisku Sądu, nie wydała stosownej decyzji, co wyraźnie wynika z pisma z dnia 26.05.2014 r., Or. [...] Sekretarza Gminy B. A. R., która ma w tym osobisty interes, aby nie udostępnić rzeczonych nagrań. Niewątpliwie doszło również do rażącego i świadomego naruszenia 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby''. Ponadto organ nie tylko rażąco naruszył art. 4 nie wykonując obowiązku udzielenia informacji publicznej, ale również celowo działał na zwłokę odmawiając niezwłocznej realizacji wniosku, czyniąc to wbrew art. 3 ust. 2 p.p.s.a., art. 10 ust. 2 p.p.s.a. i art. 13 ust. 1 p.p.s.a. oraz pozostaje w zwłoce w wydaniu decyzji w związku z odmową realizacji wniosku zamykając drogę do sądu, czyniąc to wbrew art. 16 ust. 1 p.p.s.a.. Skarżący zarzucił Wójtowi Gminy B. także naruszenie art. 14 ust. 1, który brzmi, że: "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i formie zgodnych z wnioskiem", ponieważ domaga się on informacji prostej nie przetworzonej, a Wójt Gminy B. rozpoznaje wniosek w zakresie informacji przetworzonej, czyniąc to wbrew wnioskowi i przywołanemu stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który zawarł jasną i precyzyjną wykładnię prawa w swoim wyroku i już raz ganiąc Wójta, że wadliwie postąpił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezprzedmiotowej, twierdząc że nie zaistniała sytuacja bezczynności, ani przewlekłości działania.

Organ wyjaśnił, że skarżący złożył w dniu 21 maja 2014 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wydanie kopii nagrania z monitoringu budynku przy ulicy [...]. Wnioskowane nagranie dotyczyło 17 lutego 2014 r. W dniu 26 maja 2014 r. Urząd Gminy B. udzielił odpowiedzi wnioskodawcy. Urząd Gminy B. stoi na stanowisku, że zapis monitoringu ze wskazanego dnia obejmuje pracowników oraz osoby trzecie, nie będące pracownikami Urzędu Gminy B. lub funkcjonariuszami Policji, których wizerunek jest chroniony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożony wniosek był bardzo szeroko sformułowany. Przetworzenie informacji (obrazu z kamer monitorujących) wymaga skomplikowanych procedur, specjalistycznej wiedzy i aparatury. Urząd Gminy nie ma możliwości wykonania takich prac bezkosztowo. Przetworzenie w tak szerokim zakresie informacji przez Urząd wymaga wskazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu prawnego, co nie zostało uczynione i ewentualnie poniesienia przez niego kosztów przetworzenia. Skarżący nie odniósł się do informacji przekazanej przez urząd i ewentualnego poniesienia kosztów związanych z przetworzeniem nagrania. Nie zaistniała więc, zdaniem organu sytuacja bezczynności ani przewlekłości działania organu wykonawczego.

W piśmie procesowym z dnia 13.04.2015 r. skarżący wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 05.03.2013 r. (I OSK 2781/12) "przepisy u.d.i.p. nie przewidują możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p." co powoduje że organ pozostaje w rażącej bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto organ do dnia dzisiejszego nie wskazał, aby jakąkolwiek opłatę poniósł i aby miał ponieść oraz w jakiej wysokości, pozostając w rażącej bezczynności, działając dla pozoru w celu przewlekania postępowania. Podniósł także, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 05.11.2013 r. (II SA/Wa1455/13) "informacja prosta nie zmienia się w informacje przetworzoną przez proces anonimizacji bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu a nie przetworzeniu". To też organ powołując się na ochronę wizerunku osób trzecich na nagraniu w istocie zmierza do anonimizacji nagrania, co nie wiąże się z tworzeniem nowego nagrania. Skarżący podkreślił, że organ związany jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej i nie może według własnego uznania tego wniosku modyfikować, oraz wskazał, że zgodnie z art. 23 ust 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) przetwarzanie danych osobowych (a więc i udostępnianie) jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje także rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ppsa. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.

Podnieść należy, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – w skrócie "u.d.i.p." bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego), bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy jednak przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można skutecznie podnieść zarzut bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu, nie jest on zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, pismem informującym, mającym postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11.09.2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 14/08; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa. gov.pl).

W niniejszej sprawie, pismem z dnia 21.05. 2014 r. skarżący wniósł o udostępnienie jemu przez Wójta Gminy B. informacji publicznej w postaci kopii nagrania z dnia 17.02.2014 r. z monitoringu budynku, w którym znajduje się Urząd Gminy B. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy B., jako organ władzy samorządowej jest jednocześnie organem władzy publicznej. Co do zasady jest więc obowiązany do udostępniania informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Rozważyć jednak należy, czy żądane przez skarżącego nagrania z monitoringu są informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W związku z tym wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym artykułem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 u.d.i.p. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informację publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że treść nagrań z monitoringu budynku Urzędu Gminy B., o które wnioskował skarżący, w przeciwieństwie do - na przykład informacji o zasadach finansowania systemu monitoringu w budynku urzędu, nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Nagrania te nie zostały bowiem wytworzone przez władzę publiczną, ani nie odnoszą się do publicznej sfery działalności tej władzy, nie są też informacją o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej. Związane są natomiast z kwestią czysto techniczną - ochroną obiektu – budynku, w którym władza samorządowa ma swoją siedzibę. Nie wiążą się z czynnościami władczymi urzędu tylko z samym faktem umiejscowienia w tym obiekcie siedziby urzędu. Nie służą, tak jak nagrania z obrad kolegialnych organów władzy publicznej, o których mowa w art. 19 u.d.i.p., udokumentowaniu sprawowania władzy publicznej. Nie podlegają więc udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Można natomiast uzyskać do nich dostęp na zasadach ogólnych, jak do materiału dowodowego w związku z toczącym się postępowaniem sądowym. Takim jak na przykład postępowanie karne, które toczyło się przeciwko skarżącemu obwinionemu o popełnienie czynu z art. 65 § 2 kw, co wiązało się z jego obecnością właśnie w dniu 17.02.2014 r., w budynku Urzędu Gminy B. Jak wynika z przedłożonego przez skarżącego wyroku Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 2.03.2015 r., sygn. akt XIV W 2716/14 (k 71 – 77 akt sądowych), został on uniewinniony od popełnienia zarzucanego jemu czynu. Z uzasadnienia tego wyroku wynika natomiast, na co zwrócił uwagę skarżący że, jeden ze świadków – F. R. zapoznał się z nagraniami z monitoringu i w oparciu o nie zeznawał na korzyść skarżącego, co potwierdza możliwość dostępu do tych nagrań w innym trybie niż dostęp do informacji publicznej.

Tak, jak to już na wstępie rozważań wyjaśniono, odmowa udzielenia informacji publicznej, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. następuje w formie decyzji administracyjnej. W sytuacji natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną stanowisko organu przybiera formę zwykłego pisma kierowanego do wnioskodawcy. Należy przyjąć, że tak też się stało w niniejszej sprawie. I choć w piśmie z dnia 26.05.2014 r., działającej z upoważnienia Wójta Gminy Sekretarz Gminy, skierowanym do skarżącego, mowa jest o kosztach przetworzenia obrazu z kamer monitorujących, to jednak można uznać, że ostatecznie wynika z niego, iż wnioskowane przez skarżącego nagrania nie będą jemu udostępnione. W tej sytuacji, w ocenie Sądu można było przyjąć, że Wójt Gminy B. nie pozostawał bezczynny, ani też nie prowadził postępowania zapoczątkowanego wnioskiem skarżącego z dnia 21.05.2014 r. przewlekle (pisemnej odpowiedzi udzielił już po paru dniach). Skutkuje to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.