Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z.K. na uchwalę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie: programu ochrony powietrza p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu wpis sądowy w kwocie 300 zł (trzysta złotych).

Zaskarżoną uchwałą Sejmik Województwa Śląskiego, działając na podstawie art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), przyjął Program ochrony powietrza dla terenu Województwa Śląskiego mający na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia eskpozycji (Dz. Woj. Śl. z 2014 r., poz. 6275).

Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. skarżący Z. K. wezwał Sejmik Województwa Śląskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały i podjęcie aktu, przyjmującego program, który pozwoli osiągnąć dopuszczalne i docelowe wartości niektórych substancji w powietrzu w możliwie najkrótszym okresie. Skarżący podniósł, że kwestionowana uchwała naruszyła jego interes prawny, którego nie należy pojmować restrykcyjnie, gdyż byłoby to niezgodne z prawem unijnym. Jednocześnie uchwała rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 91 ust. 9 a w zw. z art. 91 ust. 105 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz w zw. z art. 13 i 23 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia

21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystego powietrza dla Europy (Dz. U. UE z 2008 r. Nr 152, str. 1 z późn. zm., dalej Dyrektywa CAFE).

Zdaniem skarżącego, działania przyjęte w Programie nie dają szans na poprawę jakości powietrza w najkrótszym możliwym terminie, biorąc pod uwagę dotychczasowe opóźnienie w zachowaniu normatywnych wartości powietrza. Ponadto, uchwała nieprecyzyjnie określa obowiązki organów administracji i niedostatecznie określa organy właściwe do wykonania określonych zadań.

Na wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi.

W tej sytuacji, pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu ponowił zarzuty i argumentację, zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo dla wykazania naruszenia interesu prawnego skarżący podniósł, że od ponad 30 lat mieszka w R., gdzie systematycznie dochodzi do przekroczeń norm jakości powietrza, co powoduje szereg negatywnych konsekwencji w postaci dyskomfortu psychicznego i obaw o zdrowie, ograniczenia swobody korzystania z mieszkania z uwagi na uciążliwości zapachowe i komunikaty ostrzegawcze. Zmuszony został do zakupu oczyszczacza powietrza za ok. 1800 zł.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14) względnie o jej oddalenie.

Podał, że uchwała była przedmiotem badania przez WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1189/16 stwierdził jej nieważność w części. Zaskarżona uchwała została podjęta we właściwym trybie, w oparciu o wymagane dokumenty i informacje i jest zgodna z prawem krajowym i unijnym. Wymagania programu określa rozp. Min. Środ. Z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1028).

Zdaniem organu, wskazane w prawie unijnym normatywne poziomy szkodliwych substancji w powietrzu dotyczą państw członkowskich UE, a nie konkretnych regionów np. województwa śląskiego. Brak osiągnięcia wskazanych poziomów dopuszczalnych lub docelowych substancji, wynika zaś ze zbyt niskiego stopnia wykonania działań naprawczych przez podmioty zobowiązane do ich realizacji. Przystąpiono też do aktualizacji Programu.

Na wniosek "A" z siedzibą w W., postanowieniem z dnia 15 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił organizację do udziału w postępowaniu sądowym.

W toku rozprawy sądowej skarżący dodatkowo podniósł, że w styczniu 2017 r. stężenie zanieczyszczeń powietrza było tak wysokie, że Prezydent R. zadecydował o zamknięciu szkół i przedszkoli.

Pełnomocnik "A" poparł skargę i zawarte w niej argumenty. Zwrócił uwagę, że wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1189/16 wbrew twierdzeniom organu, nie odnosi się do całej uchwały. Zarzucił, że zaskarżona uchwała nie zawiera precyzyjnego określenia zadań, co uniemożliwia jej wyegzekwowanie. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę, dopiero uchwała antysmogowa pozwoli na skuteczne przeciwdziałanie zanieczyszczeniu powietrza.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę co do zbadania całej uchwały w toku sprawy o sygn. akt II SA/Gl 1189/16. Jego zdaniem, nie jest rolą sejmiku implementacja Dyrektywy unijnej do polskiego systemu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Z mocy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 489 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wnieść skargę do sądu administracyjnego. Skarżący dochował wymogu formalnego w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne, gdyż organ nie udzielił na nie odpowiedzi. W takim przypadku termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od doręczenia wezwania. W niniejszej sprawie termin ten został zachowany.

Zatem badaniu podlegała kwestia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zdaniem składu orzekającego, nie powinno budzić wątpliwości, że adresatem uchwały są jedynie organy administracji, do których należy wdrożenie przyjętego programu. Zaskarżony akt nie nakłada żadnych obowiązków na skarżącego jako mieszkańca województwa śląskiego (R.). Interesu prawnego nie sposób wywodzić z wadliwości samej uchwały, która zdaniem skarżącego nie wprowadza skutecznych środków w zakresie doprowadzenia jakości powietrza do zgodności z prawem, co naraża zdrowie mieszkańców i powoduje dyskomfort psychiczny oraz ograniczenie swobody korzystania z mieszkania z uwagi na uciążliwości zapachowe. Skarżący powołał się także na fakt, że komunikaty władz publicznych zalecają pozostawanie w mieszkaniach i konieczność zakupu oczyszczacza powietrza w celu ochrony przed negatywnymi skutkami jakości powietrza. Tymczasem zdaniem skarżącego, prawo do nienaruszonego życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania, wynika z art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Nadto, zdrowie jako dobro osobiste podlega ochronie na podstawie art. 23 w zw. z art. 24 i art. 448 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem sądu administracyjnego, wskazane przez skarżącego ograniczenia w korzystaniu z mieszkania i funkcjonowania w otoczeniu, kształtują jedynie interes faktyczny.

Nawet gdyby przyjąć stanowisko dopuszczające wywiedzenie interesu prawnego w oparciu o prawo do życia w czystym środowisku, to nie sposób uznać, aby skarżący wykazał, iż przyjęcie zaskarżonej uchwały naruszyło tak ujęty interes prawny. O naruszeniu interesu prawnego skarżącego nie może świadczyć przyjęcie niewystarczających, w ocenie skarżącego, mechanizmów ochrony powietrza. Trudno bowiem wywieźć w takiej sytuacji następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych (realnych) uprawnień. Sytuacja skarżącego w odniesieniu do środowiska naturalnego, kształtowana postanowieniami programu ochrony powietrza, który w jego ocenie, w pełni wdrażałby mechanizmy ochrony środowiska zaczerpnięte w prawa Unii Europejskiej i prawa międzynarodowego, ma wymiar jedynie hipotetyczny. Za przyjęciem argumentacji skarżącego nie może przemawiać powoływana przez niego zasada wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym. Prounijna wykładnia przepisów prawa krajowego nie może zmierzać do przyjęcia, że jednostka jest w stanie (zawsze) skutecznie zainicjować sądowoadministracyjną kontrolę treści aktu administracyjnego, również w sytuacji, gdy nie spełnia ustawowych warunków legitymacji skargowej. Przyjęcie stanowiska skarżącego nie stanowi o wykładni rozszerzającej art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, lecz o wykładni contra legem, która na gruncie zasady skutku pośredniego nie jest dopuszczalna ("Prawo Unii Europejskiej", red. J. Barcz, Warszawa 2004 r., str. 284). Zarzuty naruszenia przepisów prawa krajowego poprzez brak ich wykładni w zgodzie z prawem wspólnotowym, a także wywiedzione przez skarżącego konsekwencje prawne w sferze prawa Unii Europejskiej, nie zawierają zatem usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez brak jego prounijnej wykładni jest zaś wadliwie skonstruowany. Przedmiotem wykładni prounijnej mogą być bowiem jedynie przepisy prawa krajowego, nie zaś prawo międzynarodowe (vide: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/16, dostępne w internecie).

Zdaniem składu orzekającego, przywołane w skardze orzecznictwo TSUE, nie może prowadzić do odmiennego wniosku, przemawiającego za przyjęciem legitymacji po stronie skarżącego. Sam program ochrony powietrza nie może wpływać na zdrowie mieszkańca i naruszać jego uprawnień. Dla wyniku niniejszej sprawy nie ma też znaczenia fakt wydania wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt

II SA/Gl 1189/16, mocą którego wskutek skargi innego podmiotu stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części.

Badanie legitymacji skargowej ma charakter indywidualny i następuje odrębnie w każdej sprawie. Wbrew stanowisku organu, nie oznacza to też, że zaskarżona uchwała w pozostałym zakresie jest zgodna z prawem. Jednakże merytoryczna kontrola aktu dopuszczalna jest jedynie w wyniku skargi uprawnionego podmiotu, którym może być organ nadzoru lub prokurator. Osoby nie legitymujące się przymiotem naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, mogą zatem zwrócić się do właściwych organów w sprawie wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, o ile narusza on obiektywnie pojęty porządek prawny.

W niniejszej sprawie skarżący, jako mieszkaniec R. nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

W tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Wobec odrzucenia skargi należało orzec o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 300 zł – zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Nie ma bowiem prawnego znaczenia fakt, że odrzucenie skargi nastąpiło na rozprawie.

mr