Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1638/15 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] października 2015 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy drogi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1638/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy S. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] października 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy drogi.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..], po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] czerwca 2015 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie legalności budowy drogi na działce nr [..] położonej w D., stanowiącej współwłasność M. i E. D. oraz Gminy S., utrzymał w mocy w/w decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z akt wynika, iż po zachodniej stronie działki nr [..] znajduje się przejazd/przejście do pozostałych działek m. in. nr [..]. Na ten teren wysypany jest miejscowo łupek (kamień), który nie jest trwale połączony z podłożem. Nie został zagęszczony ani utwardzony. Stanowi powierzchnię gruntu biologicznie czynną oraz przepuszczalną dla wód opadowych. Organ stwierdził, że w tak ustalonych okolicznościach nie została wybudowana droga, ani żaden inny obiekt, czy urządzenie budowlane. Wykonanych robót nie można potraktować jako robót budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - dalej Pr. bud.). Istniejący szlak dojazdowy nie posiada żadnych cech drogi jako obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Pr. bud. Robót nie można zakwalifikować jako remontu czy przebudowy, gdyż te można wykonać w istniejącym obiekcie budowlanym, a takiego w przedmiotowej sprawie nie ma. Reasumując, organ stwierdził, że wykonane prace nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, nie wymagają zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę, co uzasadniało umorzenie postępowania.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż istniejący szlak dojazdowy nie posiada cech drogi, natomiast prace polegające na nawiezieniu i rozsypaniu na części powierzchni działki materiału kamiennego (łupka), który nie został zagęszczony, ani utwardzony nie dają podstaw do uznania, że została wybudowana droga, czy też inny obiekt, czy urządzenie budowlane. Wykonanych robót nie można uznać za roboty budowlane o jakich mowa w art. 3 ust. 7 Pr. bud.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, w trafnej ocenie organów obu instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do jednoznacznego ustalenia, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy. Zatem zakończenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 K.p.a., poprzez wydanie orzeczenia kończącego sprawę pod względem procesowym, nie naruszyło prawa. Stąd też Sąd na podsatwie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła Gmina S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

- naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dogłębnej i wszechstronnej kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji usankcjonowanie stanu faktycznego sprzecznego z prawem w postaci samowolnego utwardzania terenu i wybudowania drogi na działce nr [..] w D. stanowiącej budowlę w rozumieniu przepisów Pr. bud.,

- naruszenie art. 3 pkt 3 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że utwardzenie dokonane na działce nr [..] nie stanowi realizacji robót budowlanych, które należałoby zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego stanowiącego budowlę w rozumieniu przepisów Pr. bud.,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji, jak i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Dalej wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzutu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a., wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem nie tylko nie został przez autora skargi kasacyjnej w jakikolwiek sposób uzasadniony, lecz wręcz nie obejmował wskazania na czym polegać by miała kwalifikowana wadliwość decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że godnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazanym jako wzorzec kontroli kasacyjnej organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, zaś w myśl art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Jednocześnie tak w samym zarzucie kasacyjnym, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, który spośród podmiotów będących adresatami decyzji organu nadzoru budowlanego został zdaniem skarżącego kasacyjnie błędnie uznany za stronę postępowania oraz jak skarżący kasacyjnie wyobraża sobie wykonanie decyzji umarzającej postępowanie legalizacyjne, które stanowiłoby czyn zagrożony karą.

Z tych też przyczyn zarzut ten uznać należało za bezzasadny w stopniu oczywistym, albowiem sformułowany został w sposób, który nie pozwalał na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia, tym bardziej, że nie został w żaden sposób uzasadniony.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż wobec stwierdzenia nieskuteczności zarzutów o charakterze procesowym Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Inaczej rzecz ujmując gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie bądź wykładnię określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny badania zarzutów naruszenia prawa materialnego dokonać musiał na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji, a więc przy założeniu, że zakres zrealizowanych prac ograniczał się do nawiezienia miejscowo kamienia (łupku), który to kamień – co należy podkreślić – nie został zagęszczony ani utwardzony, jest luźno wysypany i nie jest połączony z podłożem oraz stanowi powierzchnię gruntu biologicznie czynną oraz przepuszczalną dla wód opadowych.

W tym stanie faktycznym sprawy za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że utwardzenie dokonane na działce nr [..] nie stanowi realizacji robót budowlanych, które należałoby zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego stanowiącego budowlę w rozumieniu przepisów Pr. bud.

Zauważyć bowiem należy, że uzasadniając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wskazał, że organy nie wzięły pod uwagę, iż grunt został przygotowany przed wysypaniem kamienia oraz powołał się na dokonanie przez inwestora utwardzenia nawierzchni charakterystycznego dla tego typu dróg.

Powyższe wskazuje, że w tym zakresie autor skargi kasacyjnej pod pozorem zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione przez orzekające w sprawie organy, a zaaprobowane przez Sąd I instancji. Nie można zaś w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że zdaniem kasatora wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Tak samo ocenić należy, wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko, że powstały w następstwie utwardzenia obiekt budowlany jest powszechnie wykorzystywany do przejazdu samochodów osobowych. Z niezakwestionowanych skutecznie zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego ustaleń faktycznych poczynionych przez orzekające w sprawie organy wynika bowiem, że część działki nr [..] na której zrealizowano sporne prace wykorzystywana jest nie powszechnie (a więc przez wszystkich, ogólnie), lecz jedynie jako przejazd/przejście do enumeratywnie wyliczonych działek na rzecz, których ustanowione zostało zabezpieczenie roszczenia o ustanowienie służebności przechodu i przejazdu.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji skarżącego kasacyjnie podniesionej na poparcie tegoż zarzutu wskazać należy, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji prace wykonane na części działki nr [..] nie doprowadziły do powstania trwałej substancji budowlanej, bądź wykonania trwałego elementu budowlanego, co oznacza, że w efekcie tych prac nie powstała budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud.

Przypomnieć bowiem należy, iż przywołany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 3 pkt 3 Pr. bud. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Efekt wysypania na części nieruchomości luźnego kamienia, bez uprzednich robót przygotowawczych, bez jego utwardzenia i połączenia z podłożem nie stanowi zaś jakiegokolwiek obiektu o jakim mowa w przywołanym powyżej przepisie, w tym w szczególności obiektu liniowego w postaci drogi i co za tym idzie nie może być uznany za budowlę. Bez znaczenia dla kwalifikacji skutków powyższego wysypania kamienia na gruncie przepisów Prawa budowlanego pozostaje okoliczność, iż po tak wysypanym miejscowo kamieniu poruszają się pojazdy. W realiach kontrolowanej sprawy ruch pojazdów wynika bowiem nie z realizacji tego obiektu budowlanego, lecz z faktu, że nieruchomość obciążona jest przez właściwy sąd powszechny zabezpieczeniem roszczenia o ustanowienie służebności gruntowej przejazdu.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż przyjęcie wykładni art. 3 pkt 3 Pr. bud. proponowanej w skardze kasacyjnej prowadziłoby do nieakceptowalnych skutków polegających na kwalifikowaniu jako budowy drogi każdego wzmocnienia, względnie utwardzenia powierzchni terenu na nieruchomości obciążonej służebnością gruntową przejazdu.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dogłębnej i wszechstronnej kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji usankcjonowanie stanu faktycznego sprzecznego z prawem w postaci samowolnego utwardzania terenu i wybudowania drogi na działce nr [..] w D. stanowiącej budowlę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego wskazać należy, iż również on nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zauważyć bowiem należy, iż w art. 81 ust. 1 Pr. bud. definiuje się podstawowe obowiązki administracji budowlanej, a więc wyznacza wspólny zakres obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Obowiązki te obejmują nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, kontrolę posiadania przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień do pełnienia tych funkcji oraz wydawanie decyzji administracyjnych. Powołany przepis nie stanowi jednakże samodzielnej podstawy prawnej działania organów nadzoru budowlanego, lecz jedynie wyznacza ogólne zadania, funkcje i cele, jakie powinien realizować wspomniany organ administracji publicznej.

Z treści tegoż przepisu, jak i jego poszczególnych jednostek redakcyjnych nie wynikają także jakiekolwiek wymogi co do sposobu prowadzenia kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, jej wnikliwości, czy też efektów.

Postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej podlega natomiast - jak wynika z art. 1 pkt 1 K.p.a. - regulacjom procesowym tej ustawy, co oznacza, że ewentualne zastrzeżenia strony co do prawidłowości poczynionych przez organy, ustaleń faktycznych, czy też kompletności zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego sprawy winny przybrać formę zgłoszenia zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów K.p.a. Odpowiednio zastrzeżenia dotyczące nieprawidłowej kwalifikacji prawnej zrealizowanych prac winny wyrazić się w zgłoszeniu zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów szczególnych ustawy Prawo budowlane, bądź innych ustaw, a nie zarzutu naruszenia ogólnego przepisu stanowiącego o obowiązkach organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.