Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1079/07 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], uchylającą decyzję organu pierwszej instancji określającą dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez instalację wentylacyjno-klimatyzacyjną znajdującą się w budynku przy al. [...] w S. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Wobec skarg mieszkańców na nadmierny hałas emitowany do środowiska przez lokal rozrywkowy [...], w tym funkcjonującą w nim instalację wentylacyjno-klimatyzacyjną, w budynku przy al. [...] nr 11 w S. Prezydent Miasta Szczecina wszczął odpowiednie postępowanie administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Następnie, na podstawie art. 115a wymienionej ustawy, decyzją z dnia 25 maja 2007 r., określił dla A. – Spółki z o.o. w S. dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez instalację wentylacyjno-klimatyzacyjną zamontowaną w wymienionym lokalu określony w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokości 55 dB w porze dnia i w wysokości 45 dB w porze nocnej, zobowiązując jednocześnie Spółkę do prowadzenia pomiarów poziomu hałasu do środowiska i określając szczegółowe warunki ich dokonywania. Organ stwierdził, że przeprowadzone w dniu 30 marca 2007 r. pomiary hałasu emitowanego do środowiska z instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnej pracującej w lokalu [...] wykazały, że równoważny poziom dźwięku pochodzący z tego lokalu przekracza dopuszczalny poziom hałasu w środowisku określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku (Dz.U. z 2004 r. Nr 178, poz. 1841) o 3,6% równoważnego poziomu dźwięku A w dB w porze nocnej.

Od wymienionej decyzji odwołanie złożyła A. – Spółka z o.o. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów art. 10, 104, 105 i 107 k.p.a. przez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i oparcie ustaleń na dowodach przeprowadzonych bez udziału strony, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Odwołująca się Spółka podniosła też, iż w niektórych z badań pomiaru dźwięku jej przedstawicielom odmówiono możliwości brania udziału. W związku z tym wystąpiła z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie tych pomiarów z udziałem wszystkich stron postępowania.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 115a i art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium stwierdziło, że kwestionowaną w sprawie okolicznością jest wiarygodność fundamentalnego dowodu, stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a mianowicie sprawozdania z dokonanych pomiarów hałasu, jako wykonanych przed wszczęciem postępowania w sprawie, bez udziału strony zobowiązanej, z naruszeniem jej gwarancji procesowych, a więc niemogącego stanowić podstawy ustaleń faktycznych.

Kolegium ustaliło, że czynności organu I instancji podjęte zostały w lutym 2007 r., wskutek skargi I. i M.S. wskazującej na powodowanie hałasu przez instalację wentylacyjno-klimatyzacyjną pochodzącą z lokalu wykorzystywanego na dyskotekę. W dniu 13 marca 2007 r. przeprowadzona została wizja w terenie, z której sporządzono notatkę służbową, stanowiącą element ustaleń faktycznych w sprawie. W czynności oględzin nie brał udziału właściciel instalacji, co potwierdza omawiana notatka.

Pismem z dnia 21 marca 2007 r. organ I instancji zawiadomił najemców lokali nr [...] i [...], o zamiarze przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez urządzenia i instalacje funkcjonujące na potrzeby lokalu [...]. Organ nie zawiadomił jednakże o powyższym zamiarze podmiotu dysponującego instalacją. Następnie pismem z dnia 26 marca 2007 r. organ I instancji dokonał zawiadomienia tych samych osób, ponownie z pominięciem dysponującego instalacją, o terminie przeprowadzenia pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu lokalu [...], konkretyzując jako źródła hałasu, których pomiary miały dotyczyć, dwa urządzenia klimatyzacyjne zamontowane na dachu budynku przy al. [...] – czerpnię powietrza łącznie z pozostałymi elementami układu wentylacyjnego, jak też ogólny poziom dźwięku z lokalu przenikający do środowiska.

Przeprowadzone w dniu 30 marca 2007 r. badania pomiarów dźwięku potwierdziły przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej emitowanego przez instalację wentylacyjną przynajmniej o 3,6 dB(A) – Raport z badań poziomu hałasu emitowanego do środowiska z lokalu [...], przy al. [...] 11 w S. z kwietnia 2007 r.

Na podstawie przedstawionych pomiarów emisji hałasu organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania 5 kwietnia 2007 r., w tym A. Spółkę z o.o. w S.

Zdaniem Kolegium, brak było uzasadnienia prawnego dla tak przeprowadzonego postępowania w sprawie. Powyższe wskazuje bowiem, że część czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego przeprowadzona została poza postępowaniem administracyjnym, z czego najistotniejszą konsekwencją jest naruszenie praw strony do czynnego udziału w całym postępowaniu. Organ I instancji ograniczył się do zapewnienia możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, powiadamiając o tym strony postępowania w dniu 20 kwietnia 2007 r. Nie do zaakceptowania jest jednak sytuacja, w której pozbawiono stronę udziału w pomiarach hałasu, usprawiedliwiając to brakiem zgody właścicieli lokalu mieszkalnego, w którym dokonywano pomiarów. Tak przeprowadzony dowód nie może być uznany za wiarygodny i w sprawie wystąpiła konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, w szczególności ponownego przeprowadzenia badań hałasu, przy zapewnieniu pełnych gwarancji udziału stron w tych czynnościach, przy poszanowaniu art. 10 § 1, art. 79 i art. 67 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M.S. i K.L., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podnieśli, że argumentacja SKO w Szczecinie jest błędna, bowiem podczas badań natężenia hałasu był obecny przedstawiciel spółki A., co potwierdził własnoręcznym podpisem na protokole czynności.

Ze względu na nieusunięcie braków skargi K.L. skarga jego, postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r., została odrzucona.

Uchylając zaskarżona decyzje wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga – uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe

Uchybieniami procesowymi organu I instancji wykazanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było przeprowadzenie części czynności dowodowych (przeprowadzenie wizji w terenie w dniu 13 marca 2007 r., z której sporządzono notatkę służbową oraz pomiary poziomu hałasu wykonane w dniu 30 marca 2007 r.) poza postępowaniem administracyjnym, tj. przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, których najistotniejszą konsekwencją było, według Kolegium, naruszenie prawa strony do czynnego udziału w całym postępowaniu.

W ocenie Sądu, zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie potwierdza słuszności przedstawionej argumentacji.

Podstawą ustaleń faktycznych i prawnych, w oparciu o które została wydana decyzja organu I instancji, były pomiary hałasu pochodzącego z instalacji pracującej na potrzeby lokalu [...] dokonane w punkcie pomiarowym nr 1, na środku podwórza budynku przy al. [...] 11. Nie były to zaś pomiary wykonane w mieszkaniu I. i M. S., w których nie brał udziału przedstawiciel skarżącej spółki [...] W czynnościach pomiarowych na środku podwórza brał natomiast udział przedstawiciel tej Spółki J. S. Skoro więc wyniki pomiaru hałasu w mieszkaniu małżonków S. nie legły u podstaw orzeczenia organu I instancji, to zarzut naruszenia prawa skarżącej kasacyjnie Spółki do udziału w tych pomiarach okazał się – zdaniem WSA – chybiony.

Za niemające istotnego znaczenia dla wyniku sprawy uznał Sąd I instancji wystosowanie przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania po przeprowadzeniu dowodu z pomiaru hałasu emitowanego do środowiska z instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnej. Miejsce i termin badań zostały uzgodnione z przedstawicielem lokalu [...] telefonicznie i taki sposób powiadomienia, przyjęty bez zastrzeżeń, nie stanowi uchybienia uzasadniającego całkowite podważenie tak uzyskanych wyników badania. Sprzątanie dokumentacji fotograficznej i notatki służbowej z dnia 13 marca 2007 r. z wizji lokalnej, której efektem było jedynie ustalenie – niespornego w sprawie – miejsca usytuowania urządzeń wentylacyjno-klimatyzacyjnych lokalu [...], nie miało żadnego negatywnego wpływu na wyjaśnienie sprawy oraz ochronę interesu skarżącej Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w końcu, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną A. – Sp. z o.o. w S. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez:

1) niewłaściwe zastosowanie załącznika nr 8 pkt B (Kryteria lokalizacji punktów pomiarowych) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U. z 2004 r. Nr 283, poz. 2842) w związku z § 8 tego rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż miejscem badania dla hałasu z instalacji klimatyzacyjno-wentylacyjnej jest podwórze, nie zaś lokal mieszkalny;

2) niewłaściwe zastosowanie § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U. z 2004 r. Nr 283, poz. 2842), polegające na uznaniu tego przepisu za właściwy w świetle nałożenia na Skarżącą decyzją organu I instancji obowiązku prowadzenia pomiarów hałasu w środowisku, w sytuacji gdy przepis ten ma zastosowanie do zakładów, dla których zostały wydane pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska lub pozwolenia zintegrowane, zaś Skarżąca nie należy do tego rodzaju zakładów;

3) niewłaściwe zastosowanie załącznika "Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku" – tabela 1 (liczba porządkowa 4) do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2004 r. Nr 178, poz. 1841) w związku z § 5 tego rozporządzenia, polegające na przyjęciu wyników pomiaru hałasu dotyczących instalacji klimatyzacyjno-wentylacyjnej za prawidłowe i jednocześnie za przekraczające przyjęte w tym rozporządzeniu dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów w strefie śródmiejskiej na poziomie 45 dB w okresie nocy, w sytuacji gdy z pomiarów przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym wynika, że łączny hałas (klimatyzatora, czerpni i dyskoteki) nie przekracza 38,9 dB.

Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

4) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) i art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, przejawiające się w niedokonaniu oceny zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 25 maja 2007 r., w sytuacji gdy w świetle art. 134 §1 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś ocena zgodności z prawem całego postępowania jest uprawnieniem, wręcz obowiązkiem Sądu, który dokonał rozpatrzenia skargi tylko w zakresie zarzutów w niej przedstawionych;

5) art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, przejawiające się w nierozważeniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przede wszystkim kwestii prawidłowości przeprowadzenia pomiarów stanowiących główną podstawę ustaleń faktycznych z przepisami je regulującymi, w sytuacji gdy w świetle art. 134 § 1 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś ocena zgodności z prawem całego postępowania jest uprawnieniem, wręcz obowiązkiem Sądu. który dokonał rozpatrzenia skargi tylko w zakresie zarzutów w niej przedstawionych;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a polegające na przyjęciu błędnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku poprzez ustalenie iż pomiary wykonane w lokalu mieszkalnym nie dotyczyły pomiaru hałasu z instalacji klimatyzacyjno-wentylacyjnej, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem decyzji SKO poprzez wadliwe przyjęcie, że kolegium naruszyło art. 7 i 77 k.p.a.;

7) art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. w art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, przejawiające się jako brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do błędnych ustaleń poczynionych przez organ I instancji oraz podmiot dokonujący pomiarów poziomu hałasu a przez to niezastosowanie przewidzianych ustawą środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uzasadniając postawione zarzuty autor skargi kasacyjnej podniósł, że zgodnie z podanymi wyżej przepisami prawa materialnego prawidłowy pomiar hałasu stanowiącego uciążliwość dla mieszkańców lokali mieszkalnych powinien mieć miejsce w tych lokalach a nie na zewnątrz budynku. Nadto okresowe pomiary hałasu w środowisku prowadzi się dla zakładów emitujących hałas, dla których zostały wydane pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska lub pozwolenia zintegrowane, zaś skarżąca Spółka nie jest takim zakładem. Nieuzasadnione jest zatem nakładanie na podmiot obowiązku, którego ustawa dla tego podmiotu nie przewiduje. Zdaniem skarżącej Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykonał ustawowego obowiązku kontroli obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych pod względem prawidłowości zastosowania w nich prawa materialnego. Błędne jest też stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia w postępowaniu odwoławczym przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżony wyrok, mimo pewnych braków uzasadnienia, odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie i uchylanie zaskarżonej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania może nastąpić tylko wyjątkowo. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmowane jest (por. m.in. wyrok NSA z 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, publ. w zbiorze Lex nr 321129), że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie.

Wymieniony przepis wyraźnie bowiem stanowi, że możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Nadto przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ odwoławczy może bowiem zarówno oprzeć się na już zebranym materiale sprawy jak i go uzupełnić samodzielnie lub za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.). Przyczyny, z powodu których nastąpiło uchylenie decyzji powinny być wykazane w uzasadnieniu decyzji organu rozpoznającego odwołanie.

Uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie jest następstwem stwierdzenia, że organ ten w uzasadnieniu tej decyzji nie podał w sposób przekonywujący motywów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z decyzji tej nie wynika bowiem, dlaczego w postępowaniu odwoławczym niemożliwe było ponowne, prawidłowe przeprowadzenie badania natężenia emisji hałasu z urządzeń i z lokalu [...] ani jakie inne istotne dowody należy przeprowadzić i czy uzasadnia to ponowienie postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części. Organ odwoławczy nie ustosunkował się też do prawidłowości zastosowania w decyzji pierwszej instancji przepisów regulujących miejsce i sposób pomiaru wielkości emisji hałasu.

Z tej przyczyny oraz ze względu na fakt, iż nie było to przedmiotem sporu, co do tych kwestii nie wypowiadał się też w swoim wyroku Sąd I instancji. Z tego też względu za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, których Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował ani nie oceniał prawidłowości ich zastosowania. Sąd nie oceniał też decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydenta Szczecina, gdyż w następstwie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazany organ odwoławczy będzie rozpoznawał sprawę ponownie, biorąc pod uwagę wszystkie istotne okoliczności, w tym również prawidłowość zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Istnienie wskazywanych w skardze kasacyjnej uchybień i nieprawidłowości w postępowaniu przed organem I instancji, których nie zauważył i nie wskazał w swojej decyzji organ odwoławczy, przemawia za trafnością rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Należy więc uznać, iż Sąd ten wypełnił obowiązek kontroli zaskarżonej decyzji i również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy przepisów postępowania są nieuzasadnione.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.