Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia WSA (del.) Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1424/20 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie na rzecz A. T. 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., uwzględnił skargę A. T. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie nakazu przemieszczania, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umarzył postępowanie administracyjne.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. st. Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. wymierzył A. T. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 8 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innych osób, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.; dalej: u.p.i.s.), art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; dalej: ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym) oraz § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792; dalej: "rozporządzenie RM z 2 maja 2020 r.").

Organ stwierdził, że skarżący nie podporządkowała się przepisom § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. w zw. z art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, co zostało stwierdzone w postaci notatki sporządzonej przez funkcjonariuszy służb porządkowych, którzy byli naocznymi świadkami zdarzenia. Z notatki wynikało, że w dniu 8 maja 2020 r., o godz. 18:00 skarżący nie przestrzegał nakazu sposobu przemieszczania się z zachowaniem minimalnego dystansu. Skarżący biorąc udział w zgromadzeniu w okolicy ul. Emilii Plater w Warszawie poruszał się bowiem w odległości mniejszej niż 2 metry od innych uczestników zgromadzenia.

W zakresie wysokość wymierzonej kary pieniężnej organ wskazał, że wziął pod uwagę okoliczności naruszenia prawa oraz społeczne znaczenie czynu skarżącego, a w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem skarżącego zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone. Organ uwzględnił również poważny uszczerbek dla interesu publicznego, jaki stanowi bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt ze skarżącym, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19).

Objętą skargą decyzją Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając stanowisko tego organu zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. W ocenie organu odwoławczego kluczowym dowodem w sprawie była sporządzona przez służby porządkowe notatka urzędowa, która zawierała podanie imienia, nazwiska i stanowiska służbowego funkcjonariusza będącego naocznym świadkiem zdarzenia oraz kierownika jednostki organizacyjnej Policji.

W zakresie braku czynnego udziału strony w postępowaniu istotne było zdaniem organu to, że przyjęty w sprawie sposób działania organów był typowy dla postępowań administracyjnych, w wyniku których nakładane są kary pieniężne. Brak winy jest elementem konstytutywnym administracyjnych kar pieniężnych, odróżniającym je od kar nakładanych na podstawie przepisów z zakresu prawa karnego. Brak obowiązku udowodnienia winy należy więc do istoty kary pieniężnej jako instytucji prawnej, której konstytucyjność nie budzi wątpliwości. Z tych względów zdaniem organu odwoławczego do ustalenia stanu faktycznego wystarczyła notatka Policji.

Sąd I instancji orzekając o uchyleniu obu opisanych decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego podkreślił, że zachowanie określone jako przemieszczanie się na terytorium RP jest objęte konstytucyjnymi gwarancjami jako prawnie chroniona wolność człowieka - art. 52 ust. 1 Konstytucji. Podkreślił również, że art. 52 ust. 3 określa, iż wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, w tym wolność poruszania się, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Wskazał, że zasada proporcjonalności przewiduje dwa warunki dopuszczalności ograniczenia wolności oraz praw człowieka i obywatela: wyłączność formy ustawowej dla wprowadzenia takich ograniczeń oraz obowiązek wykazania przez organ tworzący prawo, że ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla ochrony którejkolwiek ze wskazanych najważniejszych sfer życia społecznego. Niespełnienie tych warunków na etapie stanowienia prawa prowadzi do niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, a w przypadku procesu stosowania prawa do naruszenia prawa, w tym naruszenia Konstytucji. W świetle art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji, zapobieganie i przeciwdziałanie chorobom epidemicznym jest oczywistym obowiązkiem organów władzy w Polsce. Obowiązek ten nie ma zastosowania, jeśli działania podejmowane w takim zakresie przez organy władzy i administracji godziłyby w konstytucyjne wolności i prawa. W takich przypadkach, instytucje władzy publicznej muszą podporządkować się wymogom zasady proporcjonalności, czyli konieczności zachowania formy ustawowej oraz wykazania konieczności wprowadzenia określonych ograniczeń. Ochrona zdrowia jest bowiem jedną z tych wartości lub celów działania władz państwowych, która dopuszczałaby wprowadzanie ograniczeń, pod warunkiem jednak spełnienia wymienionych wymogów formalnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że wymogi konstytucyjne nie zostały spełnione. Ograniczenia wolności poruszania się, na które powołały się organy sanitarne zostały wprost wyrażone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. Jednocześnie w ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym z 2008 r., nie został zawarty przepis materialnoprawny, który wyraźnie przewidywałby, w formie ustawy, konkretne ograniczenia konstytucyjnej wolności przemieszczania się (poruszania się) gwarantowanej przez art. 52 ust. 1 Konstytucji.

Sąd za niewątpliwe uznał, że nakaz poruszania się pieszo w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby, przewidziany w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. stanowił ograniczenie konstytucyjnej wolności poruszania się, czyli przemieszczania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 Konstytucji i art. 6 k.p.a. wskazane ograniczenie ustanowione w wadliwej formie nie mogło być uznawane za obowiązek obywatela. Oznaczało to zdaniem Sądu, że wyłącznie na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie można domagać się od obywatela zachowania się wskazanego w przepisie, a także nie można nakładać kar administracyjnych ani grzywien w postępowaniu w sprawie o wykroczenia, które stanowiłyby konsekwencje - sankcję za naruszenie bezprawnie sformułowanego obowiązku.

Za niewystarczające Sąd uznał powołanie się przez organy na art. 46b pkt 12 w zw. z art. 46a pkt 2 i art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z 2008 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Wskazał, że z przepisów tych wynika wyłącznie upoważnienie dla organów do wydawania przepisów o określonej treści, w szczególności regulujących nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Z upoważnienia dla organu, w tym z kompetencji prawotwórczej nie wynika natomiast obowiązek obywatela określonego zachowania się. W świetle przepisów kompetencyjnych wolność poruszania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter wolności konstytucyjnej, a zatem dla jej ograniczenia wymagane jest wydanie przepisu ustawowego, a nie przepisu aktu wykonawczego, np. rozporządzenia Rady Ministrów.

Sąd stwierdził, że do dnia wydania przez organ pierwszej instancji decyzji nie został ustanowiony przepis materialnoprawny rangi ustawowej nakładający na osoby znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku poruszania się w przestrzeni publicznej w taki sposób, aby odległość między dwiema osobami nie była mniejsza niż 2 metry. Brak takiego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie została wydana bez podstawy prawnej.

Za drugą z przyczyn, dla której § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. nie może być uznany za podstawę prawną stwierdzenia obowiązku zachowania dwumetrowego dystansu między osobami poruszającymi w przestrzeni publicznej był, zdaniem Sądu, fakt ustanowienia tego rozporządzenia na podstawie wadliwego przepisu blankietowego. Wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. wydane zostało na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Analiza tych przepisów wskazuje jednak całkowity brak wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Art. 46 ust. 4 pkt 1 oraz art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym posługują się enigmatycznymi sformułowaniami ustanowienia "czasowych ograniczeń określonego sposobu przemieszczania się", a także "nakaz określonego sposobu przemieszczania się". To rozwiązanie legislacyjne było w ocenie Sądu I instancji wadliwe gdyż w przepisie ustawowym upoważniającym do wydania rozporządzenia nie były zawarte żadne wytyczne przesądzające o warunkach i sposobie przemieszczania się. Z tego względu przepisy rozporządzenia obarczone są wadą niezgodności z art. 92 Konstytucji.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że wymienione wady § 17 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. prowadziły do wniosku, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. st. Warszawie została wydana bez materialnoprawnej podstawy prawnej.

Sąd I instancji stwierdził również, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone podstawowe zasady procedury administracyjnej określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Stwierdził, że żaden przepis obowiązujący w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie upoważnia organów państwowej inspekcji sanitarnej do niestosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji ustalił, że organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego - nie wykonały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a zatem nie spełniły wymogów dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie przekazanej mu przez funkcjonariusza Policji notatki sporządzonej w dniu 8 maja 2020 r. Wydanie decyzji miało miejsce w dniu [...] maja 2020 r. co oznaczało, w ocenie Sądu, że organ pierwszej instancji nie podjął żadnego działania, aby zapoznać się ze stanowiskiem osoby będącej strona postępowania.

Sąd I instancji wskazał w tym zakresie, że treść notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych. Zauważył, że z akt sprawy i z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynikało, aby organy inspekcji sanitarnej podejmowały inne czynności mające na celu ustalenie i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a.

Za również istotne naruszenie Sąd uznał pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazał, że po otrzymaniu notatki Policji wskazującej naruszenie przepisów sanitarnych, organ nie skierował do skarżącego jako strony pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, czego wymaga wprost art. 61 § 4 k.p.a. Uniemożliwił więc stronie złożenie wyjaśnień, uwag i ewentualnych wniosków dowodowych.

Sąd I instancji wskazał, iż jak wynikało z uzasadnia decyzji organu I instancji, do zdarzenia zakwalifikowanego jako naruszenia przepisów sanitarnych doszło do zgromadzenia mającego miejsce w okolicach ul. Emilii Plater w Warszawie. Nie było to zatem jednostkowe zachowanie obywatela, lecz sytuacja, w której uczestniczyło wiele osób, a przez to okoliczności oraz przebieg postępowania mogłyby być bardzo zróżnicowane. Konieczne zatem było, w ocenie Sądu, przeprowadzenie czynności mających na celu ustalenia w jaki sposób, w jakich warunkach i w jakim celu skarżący "przemieszczał się w odległości mniejszej niż 2 metry". Sąd zauważył, że powszechnie wiadomym było, dzięki transmisjom telewizyjnym wszystkich stacji, że wskazane zgromadzenie było spowodowane przez publiczny protest przedsiębiorców wobec działań władz publicznych. Zachowanie skarżącego musiało być wyjaśnione, zwłaszcza jeśli organ przypisuje skarżącemu intencjonalność niedotrzymania minimalnej odległości od innych osób oraz "świadome lekceważenie ograniczeń, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), w efekcie których osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie.". Zdaniem Sądu, w przypadku tak poważnych zarzutów nie można było zignorować obowiązujących reguł i zasad postępowania administracyjnego, ani zasłonić ich pełnymi patosu wypowiedziami o "lekceważeniu wysiłków Państwa Polskiego i wielu obywateli codziennie narażających swoje życie i zdrowie ...".

Sąd I instancji stwierdził, że argumentacja organu, iż skarżący nie wykazał, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami miał wpływ na wynik sprawy, nie znajdowała potwierdzenia ani w przepisach prawa, ani w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Sąd wskazał, że art. 61 § 4 k.p.a. nie uzależnia wysłania zawiadomienia od jakichkolwiek czynności skarżącego. Za niedorzeczne uznał twierdzenie organu, że w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu, a nie na wniosek, niezbędne są jakiekolwiek czynności strony.

Sąd I instancji stwierdził w odniesieniu do powyższego, że przeprowadzenie postępowania dowodowego było konieczne, gdyż publicznie znane były okoliczności, w jakich doszło do naruszenia prawa przez skarżącego. Stacje radiowe i telewizyjne przekazywały, że wspomniane "zgromadzenie" było publicznym protestem przeciwko polityce rządu w sprawach ograniczeń swobód obywatelskich i gospodarczych. Okoliczności takiego wydarzenia, zwłaszcza owo "zacieśnianie uczestników protestu" przez zwężanie policyjnego kordonu, mogłyby okazać się kluczowe i z oczywistych względów mające istotny wpływ na wynik sprawy. W takich okolicznościach pominięcie zawiadomienia strony i jej udziału w postępowaniu prowadziło do zredukowania postępowania administracyjnego i nałożonej kary do czystej represji wobec uczestnika postępowania.

WSA zauważył ponadto, że organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego pomimo licznych pism skarżącego.

Odnosząc się do argumentacji organu odnośnie bierności skarżącego Sąd I instancji wskazał, że skarżący w odwołaniu i w dodatkowych pismach, wnosił o ujawnienie wszystkich danych dotyczących jego sprawy, przesłuchanie świadków itp. Oznaczało to, że skarżący nie był bierny. Przeciwnie, to organ nie odpowiedział na większość jego pism. Sąd zauważył w tym aspekcie, że nawet rzeczywista bierność strony, która wniosła odwołanie i czeka na jego rozpatrzenie, nie może być podstawą do jakichkolwiek domniemań, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji zostało sporządzone przez organ z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Poza stwierdzonymi już wadami Sąd zwrócił uwagę na logiczne sprzeczności w treści uzasadnienia organu. Między innymi, w końcu uzasadnienia organ odwoławczy pisze, że "w żadnym miejscu odwołania skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek argumentu pozwalającego organowi na zminimalizowanie stopnia winy (w ramach autokontroli przez organ I instancji decyzji), tudzież szkodliwości społecznej wynikającej z zamierzonego i świadomego działania adresata decyzji", a dwa akapity dalej, że "brak winy jest elementem konstytutywnym administracyjnych kar pieniężnych, odróżniającym je od kar nakładanych na podstawie przepisów z zakresu prawa karnego" (str. 5 uzasadnienia decyzji).

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności, w sprawie doszło do naruszenia zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady rozstrzygania wątpliwości co do podstawy prawnej na korzyść strony oraz zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

b. art. 81 kpa w zw. z art. 10 § 2 kpa oraz art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana do PPIS nie mogła stanowić podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, gdyż była ona sprzeczna z prawem, a tym samym bezpodstawnie przyjęto, że organy administracji zostały zastąpione przez Policję w ustaleniu stanu faktycznego naruszeń prawa administracyjnego przy wymierzaniu kary pieniężnej;

c. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż wydane one były na podstawie Istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się;

d. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 46 ust. 4 pkt 1 i 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 02 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 792) oraz art. 31 ust. 1. ust. 2 i ust. 3, art. 37 ust.1, art. 52 ust. 1 - ust. 3 oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd I instancji stwierdził, iż nakaz określonego sposobu przemieszczania się zawarty w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podstawowe ograniczanie prawa do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń, a tym samym w ww. ustawie oraz rozporządzeniu przepisach nie został zawarty przepis materialnoprawny przewidujący konkretne ograniczenia konstytucyjnej wolności przemieszczania się.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

A. T., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej i przyznanie skarżącemu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., stwierdził nieważność tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, albowiem nie mogły jej stanowić przepis § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792).

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok ten bowiem, odpowiada prawu.

Z uwagi na fakt, iż w analogicznych sprawach, przy bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, tożsamych zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny już wydawał rozstrzygnięcia, niewadliwym będzie odwołanie się do stanowiska i argumentacji NSA zawartych np. w wyroku NSA z dnia 23 września 2021 r. (sygn. akt II GSK 844/21), także dlatego, że skład orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko i argumenty podziela.

Uwzględniając – w relacji do zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu przede wszystkim z tego powodu, że wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności i umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na podważające prawidłowość tego stanowiska zarzuty z pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – w punkcie wyjścia podkreślenia, a zarazem przypomnienia wymaga, albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych, że w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP zapewnia każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 Konstytucji RP, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (tak np. w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97). Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95). Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że: "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. (...) w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że: "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje: 1) pieszo – jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie (...) (§ 17 ust. 1 pkt 1).

Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym mowa była już powyżej) trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

W świetle argumentów prezentowanych wyżej – a w tym kontekście ponownie trzeba podkreślić (w tym w opozycji do argumentacji odwołującej się do art. 68 ust. 4 Konstytucji – s. 19, s. 20, s. 21 uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej organu), że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (por. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) poprzez adresowane do każdego kto legalnie znajduje się na terytorium RP, nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tej wolności. Wnioskować o tym należy nie dość, że na podstawie § 1 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r., to również na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych § 17 przywołanego rozporządzenia), na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym nakazom ustanowionym w przywołanych przepisach prawa, które również podlegały istotnym ograniczeniom, a które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się stanowionym w rozporządzeniu ograniczeniom odnośnie do nakazu określonego sposobu przemieszczania się.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisów § 17 przywołanego rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. oraz ustanowionego na ich gruncie nakazu określonego sposobu przemieszczania się osób, tj. z zachowaniem odległości 2 m, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że są one przepisami sankcjonowanymi w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tych nakazów przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że: "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: (...) ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 12 art. 46b mowa jest o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się" – a za oczywiste trzeba uznać, że nie jest to nakaz tożsamy "nakazowi czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszania się", o którym z kolei mowa jest w pkt 1) ust.4 art. 46 ustawy , to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 17 przywołanego rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 12 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanych przepisach rozporządzenia (w tym wynikających z nich szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionym w nich nakazom) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu (zob. s. 19-20 uzasadnienia skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że sytuacja wykreowana przez prawodawcę w rezultacie stosowania opisanych zabiegów dalece odbiega od rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W tej mierze, skarżący kasacyjnie organ pomija zupełnie te prawnie doniosłe okoliczności, że po pierwsze, art. 4 pkt 4 – 5, pkt 8 – 10, pkt 11a, pkt 13, pkt 17, pkt 24 – 27, pkt 37, pkt 38 tej ustawy definiuje odpowiednio pojęcia: "konopi", "konopi włóknistych", "maku", "maku niskomorfinowego", "mleczka makowego", "nowej substancji psychotropowej", "opium", "preparatu", "słomy makowej", "substancji psychotropowej", "środka odurzającego", "środka zastępczego", "ziela konopi innych niż włókniste", "żywicy konopi", po drugie, że przy uwzględnieniu tychże definicji, to przepisy wymienionej ustawy – a nie aktów wykonawczych do niej – opisują podmiotowe i przedmiotowe znamiona penalizowanych na jej gruncie czynów zabronionych, a po trzecie, że art. 44f tej ustawy wyznaczający zakres upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia wykazów, o których w nim mowa, stanowi o wykazach substancji psychotropowych, środków odurzających oraz nowych substancji psychoaktywnych, a więc o wykazach substancji i środków, które już zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4. Tym samym, odwoływanie się do analogii z rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani nie może być uznane za przydatne w rozpatrywanej sprawie, albowiem takiej analogii po prostu nie ma.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

Tym samym, również z przedstawionego powodu – jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy – przepisy § 17 ust. 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. nie mogły stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionych nimi nakazów.

W świetle wynikających z art. 92 ustawy zasadniczej warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy trzeba bowiem podkreślić – co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999 r., SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy. Również więc w świetle przedstawionych argumentów deficyt materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji jawi się jako oczywisty.

Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne. W świetle przedstawionych argumentów nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazywanych w pkt 2 oraz pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej. W ich świetle nie ma również podstaw, aby zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważać z pozycji zarzutu z pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie z pozycji zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie. Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (zob. rozważania zamieszczone wyżej), które w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy zostało zobrazowane argumentami przedstawionymi wyżej, nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej były aż nadto oczywiste.

Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mogły również odnieść zarzuty z pkt 1 lit. b) i lit. d) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których organ ten zmierza do wykazania, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie są wadliwe z tego powodu, że zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, albowiem skarżący miał zostać pozbawiony możności czynnego udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją, a jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do skorzystania przez organ z uprawnienia określonego w art. 10 § 2 k.p.a. Nie kwestionując krytycznej oceny Sądu I instancji odnośnie do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie – trzeba jednak stwierdzić, że – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s. 21) – przesłanką oceny o wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej były deficyty konstytucyjne rozporządzenia z 2 maja 2020 r.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu i powoduje jednocześnie, że omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieprzydatne dla wykazania przeciwnej tezy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2), 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b) i w zw. z pkt 1) lit. a) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 208 r., poz. 265).