Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. – redaktora naczelnego czasopisma L. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 627/24 w sprawie ze skargi M. J. - redaktora naczelnego czasopisma L. [...] na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Tychach w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wnioskiem z 11 sierpnia 2024 r. M. J. – redaktor naczelny czasopisma L. [...] wystąpił do Prokuratora Rejonowego w Tychach w trybie art. 3a i art. 4 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 1914 ze zm.; dalej także: "u.p.p.") o udzielenie mu dostępu do akt postępowania o wskazanej sygnaturze wraz z prawem do wykonywania zdjęć dokumentów z akt postępowania oraz o udzielenie w terminie 7 dni wyczerpującego stanowiska organów ścigania co do zakresu ustaleń i podstaw prawnych oraz faktycznych oceny czynu wskazanego w zawiadomieniu.

Pismem z 20 sierpnia 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, wskazując, że żądana informacja nie może być traktowana jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzając, że zagadnienie dostępu do materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego jak i powiązane z tym wątpliwości interpretacyjne zostały rozstrzygnięte w uchwale NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. I OPS 7/13. Oprócz tego Prokurator wskazał, że kwestie dotyczące udostępnienia dokumentów z akt postępowań karnych reguluje art. 156 k.p.k. Jednocześnie zauważył, że z art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") expresis verbis wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Następnie skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "skargę na odmowę udzielenia informacji publicznej w postaci pisma z dnia 20 sierpnia 2024 r. stanowiącego odmowę udzielenia informacji publicznej [...]".

Wyrokiem z 18 lutego 2025 r. (III SAB/Gl 627/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odwołując się do przepisów ustawy Prawo prasowe, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Kodeksu postępowania karnego, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że organ zasadnie uznał, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu, ponieważ regulacja szczególna zawarta w przepisach k.p.k. wyłącza stosowanie trybu określonego w przepisach u.d.i.p., co aprobuje także stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na które się powołano. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Podsumowując, dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają udostępnieniu wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego, co dotyczy również osób powołujących się na art. 3a ustawy Prawo prasowe.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o "wyznaczenie rozprawy zdalnej przed NSA i uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosków skargi w całości", a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie wedle przedstawionego klucza kosztów, "zarzucając kwalifikowane naruszenie art. 174 § 1 p.p.s.a. w związku z:"

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne;

2. art. 156 § 1 i 5 k.p.k. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez wadliwe zastosowanie to poprzez uznanie, iż przepis ma zastosowanie do zakończonego postępowania karnego podczas gdy przepis stosuje się tylko w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu;

3. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez wadliwą wykładnie to poprzez uznanie, iż informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne;

4. art. 5 ust. 4 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji, a to w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez wadliwą wykładnie to poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie "innej" ustawy może być uzależnione od swobodnej by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, która to decyzja nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy sąd powołany ustawą - art. 45 ust. 1 Konstytucji;

5. art. 156 § 5 k.p.k. w zw. z art. 156 § 5b k.p.k., a to w zw. z art. 5 ust. 4 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. może być uzależnione od swobodnej by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy sąd powołany ustawą;

6. art. 156 § 5 k.p.k. w zw. z art. 156 § 5b k.p.k. poprzez wadliwą wykładnie to poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach zakończonego postepowania karnego podczas gdy norma stanowi, iż co do zasady jest to możliwe (Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom);

7. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez pominięcie, a to poprzez uznanie, iż odmowa dostępu do informacji publicznej może być wyrażona pismem informacyjnym podmiotu zobowiązanego;

8. art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie do sprawy której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący opisał przyczynę złożenia wniosku dostępowego, związaną ze złożonym zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa w toku prowadzonej kampanii wyborczej i odmową podjęcia śledztwa przez organy ścigania. Skarżący wyjaśnił, że znana jest mu treść uchwały NSA w której wskazuje się, że akta postępowania karnego nie stanowią informacji publicznej. Jednakże złożony wniosek dotyczył nie dostępu do dowodów rzeczowych, zapisków technicznych czy innych nie stanowiących dokumentu, ale tylko i wyłącznie do dokumentów mających cechy dokumentu w rozumieniu przepisów ustaw.

Zdaniem skarżącego o ile wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlegać będzie rygorom art. 156 § 5 k.p.k. wprost, o tyle już akta zakończonego postępowania przygotowawczego, w tym również umorzonego, podlegają udostępnieniu na zasadach określonych, co prawda w art. 156 § 5b k.p.k., ale jedynie odpowiednio. Rozróżnienie to zostało celowo dokonane przez ustawodawcę, ponieważ odpowiednie stosowanie przepisu nie oznacza stosowania wprost, ale poprzez okoliczności faktyczne na tym etapie postępowania jakim jest stan jego zakończenia. Dlatego też zdaniem skarżącego akta zakończonego postępowania stanowią informacje publiczną, czego potwierdzeniem jest także pogląd prezentowany na tą kwestię przez judykaturę, na którą powołano się w treści skargi kasacyjnej, ale jedynie dostęp do nich może być limitowany w trybie określonym w art. 156 § 5b k.p.k. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Po wpływie do organu wniosku dostępowego winien zatem podjąć działania zmierzające do udzielenia tej informacji, a jeśli udostępnienie informacji jest wykluczone przepisem odrębnym, jak art. 156 § 5b k.p.k. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. to winien w przedmiotowym zakresie wydać decyzję, która podlegać będzie kontroli sądu zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego podmiot zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim na gruncie u.d.i.p. obowiązku, albowiem pomimo złożonego wniosku nie udostępniono informacji publicznej, ani nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia. Nie było właściwą reakcją na wniosek przesłanie pisma informacyjnego, nie będącego decyzją, wyrażającego chybiony pogląd, iż żądana informacja nie może być udostępniona i nie jest informacją publiczną. Po pierwsze bowiem, wnioskowane dane stanowią informację publiczną, a po drugie norma art. 156 § 5 k.p.k. umożliwia udostępnienie danych również innym osobom, co winno odbywać się w sposób spełniający dyspozycję art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Nietrafnie przyjęto bowiem, że fakt regulowania dostępu do informacji publicznej przez przepisy innych ustaw (k.p.k.) zmienia charakter informacji na niepubliczną.

Pozostała część skargi kasacyjnej poświęcona została kwestii wyartykułowanego z ostrożności wniosku o wyłączenie od orzekania w trybie art. 19 p.p.s.a. lub też w przypadku nieuwzględnienia rzeczonego wniosku, o przeprowadzenie testu niezawisłości i bezstronności w trybie art. 42 ust. 3 ustawy z 27 lipca 2001 Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334 ze zm.) względem konkretnie wymienionych sędziów NSA, a także sędziów delegowanych do NSA, w szczególności z sądów niższej instancji. Na poparcie swojego stanowiska, skarżący obszernie powołał się na wybrane stanowisko sądów zarówno krajowych (SN), jak i unijnych (TSUE).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym następuje w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Stąd też strona wnosząca skargę kasacyjną zobligowana jest przy tym do takiego jej zredagowania, aby zarówno podstawy kasacyjne, jak też i treść uzasadnienia nie budziły jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, albowiem Sąd rozpoznający sprawę nie jest władny do konkretyzacji stawianych zarzutów, czy ich uściślania lub też odczytywania woli autora skargi kasacyjnej, jak i samodzielnego poszukiwania takiej podstawy kasacyjnej, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do zamysłu strony, o czym wielokrotnie przesądzał już NSA w ramach wydawanych orzeczeń.

Jednakże należy zaznaczyć, że nawet wadliwe sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09 (to i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).

Skarga kasacyjna, co do zasady może zostać oparta na dwóch podstawach, określonych przepisem art. 174 p.p.s.a., tj.:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł łącznie osiem zarzutów, z czego zarzut nr 3 stanowi powtórzenie zarzutu nr 1. Podstawę natomiast wszystkich zarzutów kasacyjnych, jak wynika z treści skargi kasacyjnej stanowił "art. 174 § 1" p.p.s.a., co już wskazuje na jej wadliwe określenie, bowiem przepis art. 174 p.p.s.a. w swej jednostce redakcyjnej nie zawiera paragrafów, a punkty. Przy czym z uwagi na treść powołanej uchwały NSA w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09 sąd kasacyjny zobligowany był rozpoznać złożony środek zaskarżenia, upatrując wskazanej podstawy prawnej zarzutów jako przejawu naruszenia prawa materialnego.

Warto przypomnieć, że podnosząc tego typu zarzuty, jako błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Z kolei zaś uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa należy wykazać, że sąd stosując konkretny przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji stosowanej podstawy prawnej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy (materialnej), tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Powyższy warunek nie został spełniony, co już czyni podniesione zarzuty kasacyjne nieskutecznymi.

Z uwagi na konstrukcję skargi kasacyjnej, a przede wszystkim treść wyartykułowanych w niej zarzutów w powiązaniu z istotą sporu sprowadzającą się do weryfikacji czy sąd słusznie oddalił skargę skarżącego uznając, że organ prawidłowo odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, powołując się przy tym m.in. na normę art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i 5b k.p.k., zostaną one rozpoznanie łącznie.

Wnioskodawca w ramach złożonego wniosku domagał się od organu w trybie art. 3a i 4 ustawy Prawo prasowe udzielenia dostępu do akt postępowania wraz z prawem do wykonywania zdjęć dokumentów i akt postępowania oraz udzielenia wyczerpującego stanowiska organów ścigania co do zakresu ustaleń i podstaw prawnych oraz faktycznych oceny czynu wskazanego w zawiadomieniu. Jak słusznie wyjaśnił to Sąd meriti, w takiej sytuacji bezpośrednie zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika wprost z art. 3a ustawy Prawo prasowe i jest to jeden z trybów uzyskania dostępu do informacji. Drugi tryb udzielenia prasie informacji wynika z art. 4 powołanej ustawy, w istocie sprowadzający się do poszerzenia kręgu adresatów wniosku, tj. podmiotów zobligowanych do udostępnienia takiej informacji, jeśli jest w ich posiadaniu. Przepis ten reguluje także kwestię odmowy uczynienia zadość zgłoszonemu żądaniu i jej konsekwencje (ust. 3 i 4 art. 4). Prawidłowo zatem odkodował WSA, że w analizowanym przypadku rozważany może być dostęp wyłącznie w oparciu o art. 3a ustawy Prawo prasowe, tym bardziej, że ziściła się przesłanka podmiotowa wynikająca z u.d.i.p., albowiem Prokurator Rejonowy jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodzić się należy, że wprawdzie organ w konkluzji udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi na złożony wniosek w piśmie z 20 sierpnia 2024 r. stwierdził, że "żądanie nie dotyczy informacji publicznej", jednakże tożsamego wniosku wbrew stanowisku skarżącego nie można wyprowadzić względem Sądu pierwszej instancji, który w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sformułował wypowiedzi wskazującej, iż żądanie objęte wnioskiem dostępowym nie odnosi się do informacji publicznej. Nie było zatem możliwe naruszenie przez Sąd meriti dyspozycji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. czy też przepisu art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP (zarzut nr 1 i 3). Odpowiadając na wniosek Prokurator słusznie powołał się na przepis art. 156 k.p.k. regulujący zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowań przygotowawczych prowadzonych i nadzorowanych przez prokuraturę oraz sądowych w tym także tych, które zostały zakończone. Dodatkowo przywołana została przez organ norma art. 1 ust. 2 u.d.i.p. potwierdzająca odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W konsekwencji ani organ, ani Sąd a quo nie dopuścili się naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów objętych zarzutami z pkt 1,2 oraz 4.

Nawet bowiem jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej. Przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt, w tym także do poszczególnych dokumentów w nich zawartych - wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z u.d.i.p. (zob. wyroki NSA z 10.10.2025 r., III OSK 713/25; z 18.01.2023 r., III OSK 6466/21 i z 14.11.2024 r., III OSK 1866/23).

Co więcej, przepis art. 5 ust. 1 - 2b u.d.i.p. na który powołuje się skarżący w zarzucie nr 4 zawiera katalog podstaw ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznych w przypadkach wymienionych w tym przepisie, tj. wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, przepisach o przymusowej restrukturyzacji, ustawie z 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej czy ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Z kolei ust. 3 wskazanego przepisu wyjaśnia, że "Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2-2b, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji". Dyspozycja normy na którą powołuje się z kolei skarżący w zarzucie nr 4, czyli ustęp 4 art. 5 u.d.i.p. zaznacza, że: "Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw".

Zestawiając zatem przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. z art. 5 in extenso u.d.i.p. zauważyć należy, że oba dotyczą odmiennych przypadków. Pierwszy z nich zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Co należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych. To właśnie wynika z dyspozycji art. 3a ustawy Prawo prasowe, w zakresie żądania dostępu do informacji zgłoszonego przez organy prasowe, jako lex specialis wobec u.d.i.p., a także przepisy Kodeksu postępowania karnego zawarte w rozdziale 17, działu IV regulujące czynności procesowe, które normują materię dostępu do akt sprawy, wykonywania odpisów czy kserokopii.

Z kolei przepis art. 5 u.d.i.p. normuje wprost ograniczenia dostępu do informacji uznanych za publiczne, z uwagi na przesłanki w nim wymienione. Wyrażona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zasada dostępu do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, na co pośrednio wskazuje także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i czego konsekwencją jest właśnie choćby art. 5 u.d.i.p.

Różnica między przepisem art. 1 ust. 2, a art. 5 u.d.i.p. jest zatem zasadnicza, bowiem pierwszy z nich nie wyraża wprost ograniczeń dostępu do informacji publicznej, a wskazuje wyłącznie, że możliwość jej uzyskania wynikać może z innych aktów prawnych, które w sposób odmienny normują ten dostęp lub ograniczenia z nim związane i w takich przypadkach w ogóle nie stosuje się przepisów u.d.i.p. Przepis zaś art. 5 u.d.i.p. zawiera wyraźne ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznych i w przypadku stwierdzenia przez organ, że w konkretnym przypadku ziściła się któraś z przesłanek objęta tym unormowaniem, w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydaje decyzję administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego, a zatem zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W sytuacji natomiast, gdy nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie żądanych przez skarżącego, ponieważ wnioskowane dane objęte są unormowaniami wynikającymi z innych aktów prawnych, regulujących dostęp do takich danych, to jak słusznie zauważył to Sąd a quo organ nie był zobligowany do wydawania w tej materii decyzji odmownej, a wyłącznie powiadomienia wnioskodawcy o tym fakcie, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady i tryb dostępu do żądanych informacji wynikające z tych przepisów, co zresztą prawidłowo uczynił, bowiem zastosowania nie mają przepisy u.d.i.p. Sąd nie pominął zatem dyspozycji art. 16 u.d.i.p., jak sygnalizuje to autor skargi kasacyjnej w zarzucie nr 7, bowiem przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na wyłączenie objęte art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Jako chybioną uznać należy argumentację skarżącego wskazującą, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie "innej" ustawy uzależnione jest od swobodnej czy dowolnej decyzji podmiotu zobligowanego do udostępnienia informacji publicznej i w dodatku nie podlega ona ocenie przez właściwy sąd, skoro w przypadku kwalifikacji informacji jako wymykającej się z ram ustawy o dostępie do informacji publicznej w oparciu o art. 1 ust. 2 u.d.i.p. możliwa jest kontrola działania organu choćby w ramach skargi na bezczynność, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku. Natomiast w sytuacji uznania, że dana informacja podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 1 – 2b u.d.i.p. i wydania decyzji odmownej przez adresata wniosku, także i wówczas możliwa jest kontrola takiej decyzji w ramach skargi do sądu administracyjnego. Zgodzić się należy, że różny jest zakres realizowanej przez sąd kontroli w obu tych przypadkach, co nie zmienia jednak faktu, iż czynności te podlegają weryfikacji przez sąd administracyjny w ramach posiadanych kompetencji, jako spraw administracyjnych.

Skarżący zarzuca również, że przepis art. 156 § 1 i 5 k.p.k. ma zastosowanie tylko w toku prowadzonego postępowania karnego, a nie po jego zakończeniu, z czym co do zasady należy się zgodzić. Jednakże roztrząsając powyższą kwestię w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, zarzut ten nie mógł zostać uznany za skuteczny z kilku względów. Po pierwsze konstrukcja złożonego wniosku dostępowego nie wyjaśniała czy żądanie skarżącego dotyczy dostępu do akt prowadzonego postępowania przygotowawczego czy już zakończonego. W kwestii tej wypowiedział się dopiero organ, wskazując w udzielonej odpowiedzi, iż wniosek dotyczy akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Po drugie wskazany zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej koresponduje bezpośrednio z zarzutami zawartymi w pkt 5 i 6, co do naruszenia art. 156 § 5 k.p.k. w zw. z art. 156 § 5b k.p.k., w tym w zw. z art. 5 ust. 4 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący w zasadzie sam sformułował odpowiedź na postawiony przez siebie zarzut z pkt 2 w zarzutach opisanych w pkt 5 i 6, w których powołano się na normę art. 156 § 5b k.p.k. wyraźnie wskazującą, że: "Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego". Przepis art. 156 k.p.k. ma tym samym zastosowanie nie tylko w przypadku trwających postępowań, ale także względem spraw, które zostały już zakończone i to zarówno sądowych, jak i prowadzonych lub nadzorowanych przez organ ścigania, jakim jest prokuratura.

Po trzecie, już w treści udzielonej skarżącemu odpowiedzi na wniosek organ powołał się na uchwałę poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, której argumentacja pozostaje w pełni aktualna względem przedmiotowej sprawy, zwłaszcza w kontekście zależności między art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 156 k.p.k. Uchwała ta dotyczyła kwestii dopuszczalności żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, a zatem w pełni koresponduje z niniejszą sprawą, bowiem treść złożonego wniosku dostępowego wskazuje, iż jego autor oczekuje dostępu do akt wskazanej, konkretnej sprawy wraz z możliwością wykonywania zdjęć dokumentów w nich znajdujących się. Skarżący nie precyzuje przy tym, iż jego zamysłem było żądanie udostępnienia skonkretyzowanych dokumentów znajdujących się w tych aktach, nie wskazując nawet o jakie dokumenty chodzi, domagając się ogólnie "dostępu do akt postępowania", co sugeruje, że chodzi o cały zbiór. Z uwagi na brak sprecyzowania udostępnienia jakich dokumentów oczekuje wnioskodawca nie była możliwa również ich weryfikacja czy stanowią one informację publiczną podlegającą ewentualnemu udostępnieniu. Okoliczności tej nie zmieniają wyjaśnienia poczynione w treści skargi kasacyjnej, jakoby wnioskodawca nie domagał się dostępu do dowodów rzeczowych, zapisków technicznych czy innych nie stanowiących dokumentu, ale tylko i wyłącznie do dokumentów mających cechy dokumentu w rozumieniu przepisów ustaw. Żądanie tym samym udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jak wynika z treści powołanej uchwały NSA. Taki dostęp, co do zasady mogą uzyskać jedynie podmioty wymienione w art. 156 § 1 zd. pierwsze k.p.k. i tylko w zakresie akt postępowania sądowego. W przypadku akt postępowania przygotowawczego możliwy jest do nich dostęp stron, obrońców, pełnomocników i przedstawicieli ustawowych, ale wyłącznie jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa (art. 156 § 5 k.p.k.).

Również i podmiot nie wymieniony w wyżej wskazanych przepisach Kodeksu postępowania karnego może wystąpić o udostępnienie akt, uzyskując uprzednio zgodę prezesa sądu, w przypadku akt postępowania sądowego (art. 156 § 1 zd. drugie k.p.k.) lub też w wyjątkowych wypadkach po uzyskaniu takiej zgody od prokuratora w przypadku akt prowadzonego postępowania przygotowawczego, w tym zakończonego (art. 156 § 5 zd. piąte i 5b k.p.k.). Zarówno zatem Sąd jak i organ nie wskazywali na brak możliwości dostępu do akt postępowań przygotowawczych czy sądowych, w tym spraw zakończonych przez podmioty trzecie, co dodatkowo czyni zarzut nr 6 niezrozumiałym, zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej powołując się na przepisy sam stwierdza, iż taki dostęp jest możliwy.

Powyższą argumentację potwierdzają także orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparte na uchwale I OPS 7/13 (zob. wyroki NSA: z 18.01.2023 r., III OSK 6466/21; z 21.11.2023 r., III OSK 2305/22, z 29.05.2024 r., III OSK 1170/22 i z 14.11.2024 r., III OSK 1866/23).

Ostatecznie jako niezrozumiałą odczytać należy intencję autora skargi kasacyjnej, wyrażoną pod postacią zarzutu nr 8. Skarżący zarzucił bowiem naruszenie dyspozycji art. 58 § 1 p.p.s.a. "poprzez wadliwe zastosowanie do sprawy której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej". Pomijając kwestię braku sprecyzowania przez skarżącego o którą konkretnie jednostkę redakcyjną zarzucanego przepisu chodzi, zwłaszcza, że § 1 zawiera siedem (pkt 1-6) enumeratywnie wymienionych przyczyn odrzucenia skargi, co już czyni podniesiony zarzut wadliwym i w konsekwencji nieskutecznym to Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował tego przepisu, bowiem podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 p.p.s.a. Rozwinięcie tego zarzutu nie nastąpiło również z uzasadnieniu samej skargi kasacyjnej, tym samym nie są jasne motywy którymi kierował się autor.

Z uwagi z kolei na brak wyartykułowania stosownego zarzutu w tym kierunku, sąd kasacyjny nie był zobligowany do ustosunkowania się do wniosku skarżącego wyrażonego w uzasadnieniu, co do wyłączenia poszczególnych sędziów NSA od rozpoznania sprawy lub przeprowadzenia tzw. "testu bezstronności i niezawisłości". Przy czym, żaden z wymienionych w skardze kasacyjnej sędziów NSA i sędziów delegowanych nie brał udziału przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy.

Wszystkie te względy legły u podstaw przekonania Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku usprawiedliwionych podstaw złożonej skargi kasacyjnej, powodując konieczność jej oddalenia w oparciu o art. 184 p.p.s.a.