Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Klembów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 383/11 w sprawie ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie udostępnienia postanowienia Wójta Gminy Klembów opiniującego wstępny projekt podziału działki o nr ew. [...] w [...] oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. 5461/2011) (dot. wydania odpisu postanowienia Wójta Gminy Klembów opiniującego wstępny projekt podziału działki o nr ew. [...] w [...], w pkt 1. zobowiązał Wójta Gminy Klembów do rozpatrzenia wniosku W.S. z dnia 26 września 2011 r., w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w pkt 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W.G. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 26 września 2011 r. W.S. wystąpił do Wójta Gminy Klembów o udzielenie informacji publicznej w zakresie wydania odpisów postanowień Wójta Gminy Klembów opiniujących wstępny projekt podziału działek o nr ew. [...] w [...] wraz z załącznikami, zgodnie z umową [...] zawartą w dniu 14 czerwca 2011 r. z Okręgowym Przedsiębiorstwem Geodezyjno-Kartograficznym sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy Klembów pismem z dnia 6 października 2011 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu 7 października 2011 r., poinformował wnioskodawcę, że urząd nie posiada postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działki nr ew. [...] położonej w [...]. Odnosząc się z kolei do postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działki nr ew. [...] organ stwierdził, że dokument ten nie może być przekazany wnioskodawcy ponieważ został on wydany w sprawie indywidualnej i dlatego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.). Ponadto organ wskazał, że akta administracyjne nie są dokumentami urzędowymi, o jakich mowa w cytowanej ustawie, zaś dostęp do nich uregulowany jest w art. 73 kpa i przysługuje stronie postępowania. Natomiast poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej ale tylko wówczas gdy dotyczą określonych sfer życia społecznego.

W dniu 11 października 2011 r. W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania odpisu postanowienia Wójta Gminy Klembów opiniującego wstępny projekt podziału działek o nr ew. [...] w [...] wraz z załącznikami. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ jest w błędzie, ponieważ postanowienie wójta będące przedmiotem wniosku ściśle wiąże się z życiem społecznym gminy, bowiem dotyczy podziału działki w celu wydzielenia z jej części pod poszerzenie drogi gminnej. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji zgodnie z wnioskiem i stwierdzenie rażącego naruszenia przez niego prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Klembów wniósł o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie na podstawie art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Organ wskazał, że udzielił skarżącemu informacji na jego wniosek pismem z dnia 6 października 2011 r.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji w pierwszej kolejności podniósł, że stosownie do treści art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tą definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Odnosząc się do charakteru dokumentu, o którego udostępnienie zwracał się skarżący, Sąd I instancji wskazał, że postanowienie wójta gminy wydane w trybie art. 93 i art. 97 ust 3 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 123 § 1 kpa, jest informacją publiczną, o której mowa w art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Postanowienie wójta gminy którego odpisu domagał się wnioskodawca jest takim aktem administracyjnym, a zatem jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera bowiem treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego.

Sąd I instancji podkreślił, że w literaturze i orzecznictwie odróżnia się informacje publiczną od nośnika, na którym informacja ta została utrwalona. Nośnikiem treści zawierającej informację publiczną może być karta papieru, na której został sporządzony dokument urzędowy lub taśma zawierająca multimedialny zapis obrad sesji rady gminy. Wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy, informacją publiczną jest nie tylko treść rozstrzygnięcia organu ale również jego postać, a więc sam nośnik informacji jakim jest karta papieru, na której ten dokument urzędowy został sporządzony. W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpisu postanowienia nie wystarczy zatem poinformowanie wnioskodawcy o jej treści. Wnioskodawca w istocie domaga się bowiem informacji o treści i postaci dokumentu urzędowego. Informacja ta może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nietrafny jest przy tym argument, że postanowienie organu wydane w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy. Przeczy takiemu poglądowi brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a cytowanej ustawy a ponadto akt taki traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niego danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak spreparowany odpis postanowienia staje się jednak ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 83/10 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji uznał, że skoro Wójt Gminy Klembów jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek W.S. dotyczy informacji publicznej, to organ był zobowiązany do rozpatrzenia tego wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno - technicznej lub też wydania decyzji odmownej. Nie dochowując tych wymogów, organ pozostaje w bezczynności, dlatego też Sąd zobowiązał Wójta Gminy Klembów do rozpatrzenia wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu.

Oceniając przedmiotową bezczynność organu przez pryzmat normy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przypisania organowi rażącej przewlekłości postępowania. Wskazał, że organ nie pozostawał w zwłoce, gdyż na wniosek z dnia 26 września 2011 r. udzielił odpowiedzi niezwłocznie, bo w dniu 6 października 2011 r., działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę, iż odpis żądanego dokumentu nie jest informacją publiczną, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Z powyższych względów wniosek skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niezasadny. Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wójt Gminy Klembów, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2OO1 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że żądanie wydania "odpisu" postanowienia Wójta wraz z załącznikami podlega udostępnieniu w świetle przedmiotowej ustawy, podczas gdy wydawanie odpisów dokumentów regulują odrębne przepisy prawa m.in. Kpa,

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania się z nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa. Wskazanie bowiem przez Sąd I instancji w uzasadnieniu że organ ma wydać "spreparowany odpis" postanowienia Wójta, prowadziłoby do naruszenia zasad wydawania odpisów dokumentów i potwierdzania dokumentu za zgodność z oryginałem.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia.

Skarga kasacyjna Wójta Gminy Klembów oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 Ppsa.

W ramach zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania powołane zostały przepisy art. 141 § 4, art. 153 i art. 58 § 1 pkt. 6 Ppsa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza art. 153 Ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Z cytowanego przepisu wynika dla sądu oraz organu ponownie rozpoznającego sprawę związanie oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu tego sądu.

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Naruszenie art. 153 P.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. ( por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012r. II FSK 1328/10 LEX nr. 1104099 , z dnia 2 marca 2012r. II FSK 1649/10 LEX nr 1137545 ).

Naruszenie art. 153 Ppsa przez sąd administracyjny może polegać wyłącznie na dokonaniu oceny prawnej wbrew zaprezentowanej wcześniej w orzeczeniu tego sądu. Sytuacja taka nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, co czyni chybionym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 Ppsa.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie art. 58 § 1 pkt.6 Ppsa poprzez nie odrzucenie skargi z uwagi na to, że informacja żądana przez Wiesława Stańczaka nie miała waloru informacji publicznej i podlegała udostępnieniu w innym trybie.

Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Postanowienie udostępnienia którego domagał się W.S. zostało wydane przez organ z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 w zw. z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr. 261, poz. 2603 ze zm. ). Stosownie do wymienionych przepisów podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Już z samego brzmienia przepisów powołanych jako podstawa prawna postanowienia z dnia 18 lipca 2011r. wynika, że dotyczy ono realizowanych przez Gminę celów publicznych, w tym wypadku wydzielenia gruntów pod drogi publiczne i jako takie stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podlega zatem udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym wymienioną ustawą.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U 112, poz. 1198 ze zm. ) udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Do grupy tej niewątpliwie należy zaliczyć postanowienie żądane przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi W.S. na bezczynność organu w sprawie z jego wniosku o udostępnienie postanowienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że użyte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku określenie " spreparowany odpis " nie znajduje podstawy prawnej.

Zgodnie z art.12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość:

1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub

2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

Obowiązujące przepisy nie przewidują zatem innej formy udostępniania informacji publicznej, w tym wydawania odpisów. Opisana nieprawidłowość nie rzutuje jednak na prawidłowość samego wyroku, w oparciu o który Wójt Gminy Klembów zobowiązany jest do udostępnienia wnioskodawcy żądanego postanowienia w formie przewidzianej ustawą,

Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Chybione są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Nie został naruszony art. 1 ust. 2 w myśl którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej W.S. nie mógł skorzystać z trybu postępowania uregulowanego w art. 73 Kpa, ponieważ nie był stroną postępowania administracyjnego w którym wydane zostało postanowienie z dnia 18 lipca 2011r. Z art. 73 § 1 Kpa wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W takim przypadku jedyną drogą do uzyskania informacji publicznej był tryb określony ustawą o dostępie do informacji publicznej, co oznacza ze art. 1 ust. 2 ustawy nie został naruszony.

W kwestii naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy ocena tego zarzutu przez Naczelny Sad Administracyjny jest identyczna. Postanowienie z dnia 18 lipca 2011r., o czym była wcześniej mowa jest rozstrzygnięciem właściwego organu administracji publicznej, podjętym w ramach posiadanych kompetencji, złożonym do akt sprawy, dotyczącym sprawy publicznej. Stanowi więc dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P p s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a