Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skarg "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W., "D" Sp. z o.o. w K. oraz K. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2013 r., Nr LXXVII/1132/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Pas Startowy" w Krakowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżących "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W., "D" Sp. z o.o. w K. oraz K. M. kwotę po 557,00 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 26 czerwca 2013r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXVIl/1132/13 w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Pas Startowy".

W niniejszej sprawie trzy oddzielne skargi na opisaną powyżej uchwałę Rady Miasta Krakowa, poprzedzając je bezskutecznymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli odpowiednio "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W. (sprawa sygn. akt II SA/Kr 1238/13), K. M. (sprawa sygn. akt II SA/Kr 1343/13), oraz "D" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (sprawa sygn. akt II SA/Kr 1575/13) reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego S. K.. Z uwagi na tożsamość przedmiotu zaskarżenia, a także mając na uwadze fakt, iż treść przedmiotowych skarg jest prawie identyczna, poza działkami ("B" Sp. z o.o. – działki nr [...], [...], [...], [...], [...]; K. M. – działki nr [...], [...], [...], [...]; "D" Spółka z o.o. – działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]) z prawa własności, których poszczególne strony skarżące wywodzą swoją legitymację do zaskarżenia planu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014r. działając na podstawie art.111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.- połączył przedmiotowe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej uchwale strony skarżące zarzuciły naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:

- 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u. p.z.p.), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień strony skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi obszarów o różnym przeznaczeniu, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zwarcie wzajemnie sprzecznych zapisów planu oraz poprzez brak zawarcia w tekście planu szczegółowych ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków,

- art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia, poprzez brak zawarcia w tekście planu wymaganych ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w tym zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, czy też reklam,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia, poprzez zwarcie wzajemnie sprzecznych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,

- art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na niektórych terenach,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, a także poprzez brak określenia parametrów lokalizowanej na terenie PP.1 linii tramwajowej,

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez brak zawarcia w prognozie oddziaływania na środowisko wszystkich istotnych okoliczności oraz informacji wymaganych przez przepisy prawa,

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 ww. rozporządzenia poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu,

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia,

- § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej,

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącej spółki,

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez prowadzenie procedury planistycznej w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego, pomimo tego, że przedmiotowy sposób procedowania skutkował uchwaleniem planu miejscowego posiadającego istotne nieprawidłowości w swojej treści.

W uzasadnieniu skarg, strony skarżące szeroko wyjaśniły podstawę stawianych przez siebie pod adresem przedmiotowej uchwały zarzutów.

Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów wskazano, że treść planu miejscowego jest rozbieżna ze studium.

W pierwszej kolejności dokonano oceny prawidłowości przeznaczenia terenu dawnego pasa startowego – PP.1 – teren przestrzeni publicznej, pod kątem zgodności z zapisami studium, w którym teren ten oznaczono symbolem ZP.

Według Studium teren dawnego pasa startowego został przeznaczony pod zieleń publiczną ZP (teren oznaczony jest kolorem zielonym), natomiast w planie miejscowym (§ 19) teren ten oznaczony symbolem PP.1 - teren przestrzeni publicznej z przeznaczeniem podstawowym pod miejskie place i ciągi spacerowe oraz uzupełniającym pod zieleń urządzoną.

Wskazano, że według zapisów studium teren ZP jest przeznaczony ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz", również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami.

Zatem według stron skarżących należy uznać, że przeznaczenie terenu w obu aktach nie jest tożsame. Według studium i ciągi spacerowe mają bowiem stanowić wyposażenie terenów otwartych, a nie ich podstawową funkcję.

Zastrzeżenia autora skarg wzbudzało również samo określenie przeznaczenia terenu jako przestrzeni publicznej.

Następnie dokonano analizy prawidłowości przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MW.5. - (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), pod kątem zgodności z zapisami studium, w którym teren ten oznaczono symbolem ZP.

Wskazano w tym zakresie, że południowa część terenu MW.5 według Studium jest przeznaczona pod zieleń publiczną Dopuszczenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy zatem uznać za naruszenie ustaleń Studium. W tym przypadku została również naruszona wyznaczona w Studium granica terenów przeznaczonych do zainwestowania (oznaczona na rysunku Studium kolorem granatowym).

Zastrzeżenia autora skargi budzi też okoliczność, że część terenów usługowych w planie został wyznaczona na obszarze przeznaczonym w im pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności (MW). Dotyczy to obszarów zabudowy usługowej - U.3, U.6, U.7, U.8, U.9, U.10, U.11, U.12, U.15, U.16, U.17 oraz terenów sportu i rekreacji US.1.

Według skarżących analiza treści studium prowadzi do wniosku, że dopuszcza ono lokalizowanie zabudowy usługowej (zarówno w zakresie usług publicznych, jak i usług komercyjnych) na terenach oznaczonych symbolem MW, niemniej zastrzega, że mają to być niezbędne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiekty i urządzenia usług komercyjnych służące zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru. W ocenie stron skarżących nie ulega zatem wątpliwości, że chodzi tu o obiekty usługowe o znaczeniu lokalnym. Tymczasem w planie w odniesieniu do obszarów zabudowy usługowej wyznaczonych w granicach terenu brak jest zastrzeżenia dotyczącego lokalnego charakteru usług możliwych do lokalizowania na tych terenach.

Wątpliwości stron wzbudza również kwestia zlokalizowania na wyznaczonych w Studium terenach zieleni publicznej (ZP) obiektów dróg publicznych. Dotyczy to części obszarów KDGP.1, KDD1 i KDD.7. Analiza ustaleń studium prowadzi bowiem do wniosku, że na terenach ZP Studium przewiduje możliwości budowy dróg.

Za niezgodne z ustaleniami studium uznano również przeznaczenie terenów U.1 i U.2 pod zabudowę usługową (komercyjną) na terenie przeznaczonym w Studium pod usługi publiczne (UP) oraz zlokalizowanie drogi głównej przyspieszonej (KDGP.1) poza wyznaczonym w Studium obszarem podstawowego układu drogowego.

Następnie wskazano na niezgodność przyjętych w § 11 ust. 13 wskaźników intensywności zabudowy z wskaźnikami określonymi w Studium.

Ponadto "D" Sp. z o.o. oraz skarżąca K. M. wskazały, że rysunku planu miejscowego wynika, że w planie miejscowym wyznaczone zostały ZP.5 i ZP.1 na terenach oznaczonych w studium symbolem MW. Przedmiotowa okoliczność stanowi zdaniem skarżącej niezgodność treści planu miejscowego ze studium. Przedmiotowy zarzut jest dodatkowo istotny o tyle, że na tych obszarach znajdują się także nieruchomości skarżących. Podobnie ww. strony oceniły zlokalizowanie terenów MW.6 i KG.2 na obszarze oznaczonym w. Studium symbolem UC.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że dopuszczenie lokalizacji i funkcjonowanie urządzeń i sieci komunikacji tramwajowej powinno nastąpić w ramach przeznaczenia podstawowego, a nie jako przeznaczenie dopuszczalne na terenie PP.1. Podniesienia bowiem wymaga, że z funkcjonowaniem urządzeń i sieci komunikacji tramwajowej wiązać się będą niewątpliwe istotne oddziaływania dla środowiska, w szczególności dla terenów sąsiednich przeznaczonych pod zieleń urządzoną oraz pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Zdaniem stron skarżących, ze względu na istotne znaczenie lokalizacji linii tramwajowej mając na uwadze zasady sporządzenia planu miejscowego należało wyodrębnić osobny obszar pod linię tramwajową, w którym przedmiotowa inwestycja byłaby przewidziana jako przeznaczenie podstawowe tego trenu. Ponadto wskazano na brak możliwości określenia planowanego przebiegu trasy tramwaju.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, strony skarżące podniosły, że kwestionowany plan zawiera sprzeczne ze sobą zapisy w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury (§ 6 ustaleń planu). Istotne, zdaniem stron skarżących, wątpliwości zachodzą w zakresie objęcia ochroną fragmentu nawierzchni pasa startowego, przy równoczesnym dopuszczeniu lokalizacji linii tramwajowej na obszarze PP.1. Budowa linii tramwajowej będzie bowiem niewątpliwe ingerowała w nawierzchnię pasa startowego podlegającej ochronie.

Ponadto w tym zakresie należy dodatkowo zauważyć, że plan miejscowy nie zawiera szczegółowych warunków ochrony nawierzchni dawnego pasa startowego.

Uzasadniając następnie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strony skarżące wskazały, że kwestionowany plan nie zawiera wszystkich wymaganych prawem zapisów w zakresie zasad kształtowania przestrzeni publicznych poza stwierdzeniem, że "obowiązuje uwzględnienie w zamierzeniach inwestycyjnych - obiektów i ten ułatwiających poruszanie się osobom niepełnosprawnym - zgodnie z przepisami odrębnymi. Zawarty w planie miejscowym zakres uregulowań dotyczących zasad kształtowania przestrzeni publicznych uznano za dalece niewystarczające.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazano, że przedmiotowy plan (§ 6 ust. 3) dopuszcza sytuację, w której cześć linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Może to wprowadzać w błąd co do rzeczywistych możliwości inwestycyjnych danego terenu, gdyż analiza rysunku może sugerować możliwość budowy obiektów budowlanych w granicy obszaru, co w rzeczywistości nie będzie możliwe z uwagi na przepisy ustawy o drogach publicznych.

Ponadto, podkreślono, że pomimo dopuszczenia możliwości lokalizacji zabudowy na terenie PP.1, nie wyznaczono w odniesieniu do tego terenu żadnych linii zabudowy, co należy uznać za działanie nieprawidłowe.

Strony skarżące podniosły również, że w uchwalonym planie miejscowym, dla niektórych obszarów nie zostały określone wszystkie konieczne parametry zabudowy. W szczególności wskazana na brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźników powierzchni zabudowy na terenach oznaczonych PP.1., ZP, KDGP.1, KDZ.1, KDD.1 - KDD.7.

W stosunku do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisem § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia, wskazano, że w przepisie § 6 ust.5 zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów, w ramach których określono również minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek na poszczególnych terenach. Jednocześnie w § 6 ust. 5 pkt 7 stwierdzono, że wymienione minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod dojścia, dojazdy i ulice oraz dla potrzeb infrastruktury technicznej. Wg stron skarżących ww. zapis jest bardzo nieprecyzyjny i pozwala w bardzo łatwy sposób obchodzić przepisy o minimalnych powierzchniach działek budowlanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p., strony skarżące podniosły, że wprowadzony zapisem, zawartym w § 11 ust. 6 pkt planu, zakaz budowy ogrodzeń na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, należy uznać za zbyt rygorystyczny, a przez to naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego.

Wyjaśniając zasadność zarzutu naruszenia przez organ planistyczny art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a ww. rozporządzenia, wskazano na nie określenie w części opisowej planu parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, co jest niezgodne z ww. przepisami. Ponadto, zdaniem stron skarżących, przepis planu dotyczący zasad rozbudowy systemów komunikacji w żaden sposób nie odnosi się do kwestii możliwości sieci budowy komunikacji tramwajowej na terenie PP.1, co przewiduje plan miejscowy w § 19 ust. 2 pkt 5. Pominięcie tej kwestii w ustaleniach planu dotyczących komunikacji należy uznać za niedopuszczalne i w oczywisty sposób sprzeczne z prawem.

Następnie szeroko rozwinięto zarzuty dotyczące naruszenia przez organ planistyczny przepisów § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Wskazano, że w treści planu miejscowego zawarte zostały wewnętrzne sprzeczności, jak również inne nieprawidłowości wskazujące na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej. Przytoczono wiele przykładów, w tym m.in. polegający na tym, że pomimo użycia w planie miejscowym pewnych pojęć, nie zamieszczono w planie ich definicji. Dotyczy to, w szczególności pojęcia obiektów i urządzeń wystawienniczych, urządzeń i sieci komunikacji tramwajowej, kładki pieszo - rowerowej, zespołu garaży, otwartych garaży, wydzielonych miejsc postojowych, garaży wydzielonych oraz zieleni urządzonej; wątpliwości stron budzi również przyjęcie w treści planu miejscowego równocześnie definicji wysokości budynku oraz wysokości zabudowy.

W dalszej części skargi uzasadniono zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przez organy planistyczny art. 17 pkt 4 u.p.z.p., wskazując, że treść sporządzonej w sprawie analizy oddziaływania na środowisko budzi istotne wątpliwości, które mogły mieć istotny wpływ na ostateczną treść uchwalonego planu.

W tym zakresie podniesiono pewne wątpliwości dotyczące samej treści tego dokumentu:

- podano, że wskazane w Prognozie cele dokumentu są inne od celów planu miejscowego wskazanych w planie miejscowym,

- wskazano, że wzdłuż dawnego pasa startowego planowana jest linia tramwaju tradycyjnego, natomiast w Prognozie nie określono jakichkolwiek oddziaływań na środowisko w tym zakresie, a także nie określono odpowiednich warunków, które będą przeciwdziałały znaczącym negatywnym zmianom w środowisku. Prognoza nie zawiera w tym zakresie odpowiednich rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu. Także na załączniku graficznym do Prognozy nie uwzględniono planowanej lokalizacji linii tramwajowej na terenie oznaczonym symbolem PP.1.

- w samej Prognozie wskazano wiele niezgodności pomiędzy projektem planu a opracowaniem ekofizjograficznym.

- a samo opracowanie nie zawiera propozycji rozwiązań alternatywnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 11 ww. rozporządzenia, podniesiono, że sporządzona w trakcie procedury planistycznej prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Czyżyny Pas - Startowy" nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalania planu w szczególności w zakresie kosztów przeznaczenia terenów pod obszar PP.1, w tym pod budowę linii tramwajowej.

Wskazano na całkowite pominięcie w prognozie skutków finansowych obciążeń finansowych z tytułu odszkodowań oraz wykupu i zamiany nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p. Ponadto, w prognozie skutków finansowych nie uwzględniono obciążeń finansowych związanych z wykupem nieruchomości do realizacji celu publicznego w postaci budowy linii tramwajowej.

W zakresie natomiast zarzutu naruszenia przez organ planistyczny art. 17 pkt 9 u.p.z.p. powołano się na okoliczność braku rzeczywistego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa w prawidłowy sposób zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu.

W ocenie skarżących uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu.

W odpowiedzi na wywiedzione zarzuty skargi strona przeciwna do skarżącej wniosła o ich oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 P.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny nie jest przy tym związany granicami skargi.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2013r., nr LXXVII/1132/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – Pas Startowy" Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 9 lipca 2013r. poz. 4404.

Stosownie do art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, strony skarżące dopełniły powyższego wymogu i zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a zachowały termin do złożenia skarg. Następnie należy wskazać, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym przysługuje legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący są właścicielami działek (szczegółowo wskazanych w części historycznej uzasadnienia) znajdujących się na terenie objętym kwestionowanym planem. Jeżeli rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności - a tak dzieje się w omawianej sytuacji - to właściciel, wywodząc swój interes prawny z art. 140 KC może mówić o jego naruszeniu. To naruszenie umożliwia skarżącym zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie całej uchwały.

Przechodząc do dalszej części rozważań prawnych, należy zaznaczyć, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, takimi kwalifikowanymi wadami obarczona jest zaskarżona uchwała, których stopień i zakres uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

Na wstępie wskazać należy, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 23 listopada 2011r. uchwałę XXXII/397/11 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Pas Startowy." Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Pas Startowy" ukazało się w prasie, Gazeta Wyborcza z dnia 2 grudnia 2011r. Obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o podobnej treści, rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta Krakowa. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgodnienia i opiniowania planu. W dniu 27 sierpnia 2012r. zarządzeniem Nr [...], Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzenni obszaru "Czyżyny - Pas Startowy". Sporządzony projekt planu został przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 21 grudnia 2012r. zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 31 stycznia do 28 lutego 2013r. Uwagi złożone do projektu miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Pas Startowy" zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] dnia 4 kwietnia 2013r. W dniu 24 maja 2013r. Prezydent Miasta Krakowa, zarządzeniem [...] przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Pas Startowy" do uchwalenia. W dniu 12 czerwca 2013r. Rada Miasta Krakowa odbyła pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Pas Startowy", a następnie odbyła drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Pas Startowy" w dniu 26 czerwca 2013r. Tego dnia Rada Miasta Krakowa przyjęła Uchwałę Nr LXXVII/1132/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Pas Startowy".

Z przeprowadzonej przez sąd analizy akt sprawy wynika, iż Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone. Pomimo jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p, które powinno być znane organowi planistycznemu, organ ten dalszym ciągu konsekwentnie stoi na stanowisku, że przepis ten dopuszcza jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Po raz kolejny Sąd podkreśla, że stanowi to istotne naruszenia procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 ustawy - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2012r. II OSK 1989/11 wyraził pogląd, iż nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Z kolei w wyroku z dnia 23 marca 2011r. II OSK 2587/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu.

Podzielając co do zasady poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach, stwierdzić należy, iż jeżeli przyjąć, iż istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowania listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu) to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie rozpatrzenia i glosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag oraz poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu. Okoliczności te potwierdza analiza stenogramów, protokołów i wyników głosowań z sesji Rady Miasta Krakowa z 12.06.2013r. ( nr LXXVI) i 26.06.2013r. (nr LXXVII) dostępnych na stronie BIP Miasta Krakowa www.bip.kraków.pl/?mmi=11964.

Powyższe uchybienia procedury planistycznej należy ocenić jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że za jak najbardziej uzasadniony należy ocenić zarzut dotyczący braku zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa.

Wskazać w tym miejscu należy, że istotna rozbieżność w przeznaczeniu terenu pomiędzy przeznaczeniem przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczeniem w planie stanowi bowiem kwalifikowane naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 w/w ustawy przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010r. sygn. akt: II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007r. sygn. akt: II OSK 359/07, z dnia 1 lipca 2010r. sygn. akt: II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010r. sygn. akt: II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007r. sygn. akt; II OSK 359/07 wskazał, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie przyjmując, że - stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana - jak chce tego skarżąca gmina - ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą w niniejszym wypadku ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tyle spójny ale zgodny z ustaleniami studium (zob. art. 9 ust. 4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc zaskarżony plan miejscowy, był silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

Wracając do analizy przedmiotowej sprawy, zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren, na którym zlokalizowany jest "dawny pas startowy" w studium znalazł się na obszarze przeznaczonym pod zieleń publiczną ZP. Określenie jego przeznaczenia w planie miejscowym (§19) jako PP.1, tj. terenu przestrzeni publicznej z przeznaczeniem podstawowym pod miejskie place i ciągi spacerowe oraz uzupełniającym pod zieleń urządzoną, narusza istotnie art. 20 ust. u.p.z.p.

Przeznaczenie ww. terenu w obu aktach nie jest tożsame, ani nawet zbieżne ze sobą. Według zapisów studium teren ZP jest przeznaczony ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami. Według studium place i ciągi spacerowe mają stanowić wyposażenie terenów otwartych, a nie ich podstawową funkcję.

Zgodzić się również należy z zarzutami skarg, iż zastosowane w planie przeznaczenie "przestrzeń publiczna" nie występuje w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wątpliwości budzi również możliwość zakwalifikowania takiego oznaczenia jako uzupełniającego lub mieszanego w rozumieniu § 9 ust.2 pkt 4 cyt. rozporządzenia.

Ponadto zastrzeżenia wzbudza samo określenie przeznaczenia terenu jako przestrzeni publicznej. Pojęcie to jest bowiem szersze od przeznaczenia danego terenu i jest używane w części tekstowej również w stosunku do innych terenów wyznaczonych w planie. Pojęcie to zostało zdefiniowane w § 4 pkt 15 miejscowego i to w sposób odbiegający od rozumienia tego pojęcia na gruncie § 19 planu. Zgodnie bowiem z zawartą w § 4 pkt 15 definicją, przez "przestrzeń publiczną należy rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno - przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, tj.: ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery."

W tym miejscu należy podnieść, że nadanie na gruncie tego samego aktu prawnego znaczeń takiemu samemu pojęciu (znaczenie szerszego i węższego) stanowi także naruszenie techniki legislacyjnej i może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu.

Co istotne Biuro Planowania Przestrzennego w piśmie z 25.06.2012r. (a więc już w toku procedury planistycznej) skierowanym do autorów projektu planu zasadnie podnosiło te kwestie.

Na rozbieżność ze studium wskazuje również przeznaczenie w planie terenu MW.5. Jak wynika z zapisów studium, południowa część terenu MW.5 przeznaczona została pod zieleń publiczną (ZP). Określenie jej przeznaczenia w planie jako MW.5 jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W tym zakresie została naruszona wyznaczona w Studium granica terenów przeznaczonych do zainwestowania (oznaczona na rysunku Studium kolorem granatowym). W tym miejscu należy wskazać, że studium dopuszcza korekty granic terenów przeznaczonych pod zabudowę wyłącznie pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i ulicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium. Dodać należy, że jak wynika z stenogramów obrad Rady Miasta Krakowa obejmujących przedłożenie projektu zaskarżonego planu, organ miał świadomość tej sprzeczności z obowiązującym Studium (posiedzenie z 12.06.2013r.).

Wątpliwości Sądu budzi również kwestia wprowadzenia w planie terenów usługowych (U.3, U.6, U.7, U.8, U.9, U.10, U.11, U.12, U.15, U.16, U. 17) na obszarze przeznaczonym w studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności (MW).

Z treści studium wynika bowiem, że na obszarach MW dopuszcza się lokalizowanie zabudowy usługowej tym zastrzeżeniem, że mają to być niezbędne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiekty i urządzenia usług komercyjnych służące zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru. Nie ma zatem wątpliwości, że chodzi tu o obiekty usługowe o znaczeniu lokalnym. Tymczasem w planie w odniesieniu do obszarów zabudowy usługowej wyznaczonych w granicach terenu MW brak jest zastrzeżenia dotyczącego lokalnego charakteru usług możliwych do lokalizowania na tych terenach. Nawet przyjmując wyjaśnienia pełnomocnika organu, że w większości przypadków obszary te obejmują już istniejące obiekty i określają niewielkie parametry ich zabudowy, to nie zmienia to faktu, że w postanowieniach planu brak jest odpowiedniego zapisu skorelowanego z zapisami obowiązującego Studium.

Zastrzeżenia Sądu budzi przede wszystkim brak uwzględnienia zawartych w studium ograniczeń w odniesieniu do obszaru U.17. Z racji znacznych rozmiarów tego terenu możliwa jest tam bowiem lokalizacja obiektów usługowych o znacznych rozmiarach, które w żaden sposób nie będą związane z potrzebami lokalnej. Rozwiązanie to należy ocenić jako niedopuszczalne, naruszające w istotny sposób ustalenia Studium.

Zastrzeżenia Sądu wzbudza również kwestia zlokalizowania na wyznaczonych w studium terenach zieleni publicznej (ZP) obiektów dróg publicznych. Na terenach ZP studium nie przewiduje możliwości budowy dróg. Za analizy studium wynika, że na terenach ZP wyklucza się bowiem wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, dopuszczając jedynie budowę niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej (a nie komunikacyjnej) z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych.

Ponadto na rozbieżność ze studium wskazuje również przeznaczenie w planie terenów U.1 i U.2

Z § 13 planu miejscowego, wynika, że tereny oznaczone symbolem U.1. i U.2 zostały przeznaczone pod zabudowę usługową, bez wskazania, czy chodzi o usługi komercyjne, czy o usługi o charakterze publicznym. Biorąc pod uwagę strukturę planu, gdzie w części tereny publicznych zostały oznaczone symbolem UP należy uznać, że dopuszczalne jest przeznaczenie terenów U.1 i U.2 w całości pod usługi komercyjne.

Jednocześnie jak wynika ze Studium teren określony w planie U.1 i U.2 zlokalizowany jest obszarze UP - tereny o przeważającej funkcji usług publicznych. Główne funkcje tego obszaru to zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej. Zatem przeznaczenie w planie tego terenu pod usługi komercyjne należy uznać za niezgodne z zapisami Studium.

Podobnie jako nieodpowiadające w części zapisom studium uznać należy zlokalizowanie w planie drogi głównej przyspieszonej (KDGP.1).

Analiza Studium wskazuje bowiem, że teren KDGP.1. został w całości wyznaczony poza określonymi w ww. dokumencie granicami układu komunikacyjnego. Zajmuje on bowiem teren przewidziany w studium pod usługi komercyjne (UC), zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW) oraz publiczną (ZP). Wprawdzie organy planistyczne powołują się w tym zakresie na decyzję nr [...] z dnia 2.01.2009r. o ustaleniu lokalizacji drogi, ale tym bardziej świadczy to wraz z wyżej wskazanymi przykładami, że obowiązujące Studium nie tylko nie odzwierciedla stanu faktycznego (w zakresie sposobu zagospodarowania), ale również prawnego.

Za niezgodne ze studium należy ocenić również określone w § 11 ust. 13 planu wskaźniki zabudowy. Według studium orientacyjna intensywność zabudowy mieszkalnej i usługowej na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności wynosi:

- max 0,85 - 1,0 w strefie przedmieść,

- 1,0 -1,9 w strefie miejskiej i śródmiejskiej.

Tymczasem określone w § 13 pkt 2, 3 i 4 planu wskaźniki intensywności zabudowy zostały wyznaczone na poziomie 2,6, 3,5 i 4,6. Szczegółowość ustaleń zawartych w obowiązującym Studium pociąga za sobą konieczność ich uwzględnienia w projekcie planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w skargach są niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zatem istotnie naruszona została jedna z zasad sporządzania planu. Raz jeszcze należy podkreślić, iż zasada zgodności ustaleń planu z zapisami studium jest zasadą ustawową. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011r. sygn. akt: II OSK 412/11, wskazał wyraźnie, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany - gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Istotna zmiana przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym, w stosunku do przeznaczenia określonego w studium – a za takie należy uznać zmiany wskazane w skardze - w stanie prawnym przedmiotowej sprawy może być dokonana jedynie po wcześniejszych zmianach dokonanych w studium. Dokonana przez organ planistyczny zmiana przeznaczenia obszaru w planie miejscowym bez poprzedzenia jej zmianami studium, skutkuje niezgodnością planu ze studium.

Zasadny jest także, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art.15 ust. 2 pkt.1 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p.

Zgodzić się należy ze stronami skarżącymi, że zapisy planu dotyczące terenu PP.1 naruszają wymogi wynikające z ww. przepisu. Ze względu na istotne znaczenie lokalizacji linii tramwajowej mając na uwadze zasady sporządzenia planu miejscowego należało wyodrębnić osobny obszar pod linię tramwajową, w którym przedmiotowa inwestycja byłaby przewidziana jako przeznaczenie podstawowe trenu. W celu dopuszczenia na obszarze planu miejscowego lokalizacji urządzeń i sieci komunikacji tramwajowej należało wyodrębnić dodatkowy teren urządzeń komunikacji publicznej (teren trasy tramwaju), odrębny od terenu PP.1. Rację ma strona skarżąca, że dopuszczenie na jednym terenie możliwości całkowicie odmiennego i wykluczającego się zagospodarowania nie jest prawidłowe.

Zgodnie bowiem z art.15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z przepisu tego wynika nakaz określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Istotne jest przy tym, że ustawodawca szczegółowo uregulował tryb prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustalając również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny znaleźć się w uchwale zawierającej plan miejscowy. Rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p.

W konsekwencji przyjąć należy, że poprzez wprowadzenie kwestionowanych zapisów planu, plan ów nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu (PP.1), gdy nadto sporne ustalenia planu mogą prowadzić do nieuprawnionego naruszenia prawa własności. W takiej sytuacji można przyjąć, iż adresaci normy planu /właściciele terenów/ pozostają w stanie niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu.

Odwołać się przy tym należy do orzecznictwa, gdzie choćby w wyroku z dnia 10 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1854/08 /publik. LEX nr 563545/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(...) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o "zwykłe" wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu (...)".

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizowany plan zawiera bowiem sprzeczne ze sobą zapisy w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (§ 6 ustaleń planu). Uzasadnione wątpliwości zachodzą w zakresie objęcia ochroną fragmentu nawierzchni pasa startowego, przy równoczesnym dopuszczeniu lokalizacji linii tramwajowej na obszarze PP.1. Budowa linii tramwajowej będzie bowiem niewątpliwe ingerowała w nawierzchnię pasa startowego podlegającej ochronie.

Ponadto, ze względu na ochronę przebiegu pasa startowego wątpliwe jest wyłączenie jedynie lokalizacji niektórych budynków na terenie pasa startowego. Na terenie PP.1 zgodnie z treścią § 19 ust. 2 planu miejscowego dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie m.in. budynków infrastruktury technicznej, obiektów (tj. budynków i budowli) i urządzeń wystawienniczych oraz obiektów (tj. budynków i budowli) i urządzeń sportowych i rekreacyjnych.

Z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej niedopuszczalna wydaje się zabudowa pasa startowego niektórymi budynkami lub też budowlami. Jest to o tyle istotne, że zapisy planu dopuszczając zabudowę, nie określają równocześnie w zakresie terenu PP.1 niektórych parametrów zabudowy, takich jak m.in. wskaźnik powierzchni zabudowy, czy też wskaźnik intensywności zabudowy.

Należy dodatkowo zauważyć, że plan miejscowy nie zawiera szczegółowych warunków ochrony nawierzchni dawnego pasa startowego. Samo objęcie wskazanych na rysunku planu części nawierzchni planu należy uznać za dalece niewystarczające. W przepisie § 8 ust. 4 plan miejscowy stwierdza jedynie, że wskazuje się obszar ochrony nawierzchni pasa startowego dawnego lotniska Rakowice - Czyżyny, w obrębie którego ochronie podlega betonowa, oryginalna nawierzchnia pasa startowego.

Wypada również zgodzić się z zarzutem naruszenia 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kwestionowany plan nie zawiera wszystkich wymaganych prawem zapisów w zakresie zasad kształtowania przestrzeni publicznych poza stwierdzeniem, że "obowiązuje uwzględnienie w zamierzeniach inwestycyjnych - obiektów i urządzeń ułatwiających poruszanie się osobom niepełnosprawnym - zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie z przepisem § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, rasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W przedmiotowym planie brak jest regulacji dotyczących chociażby lokalizacji na terenach przestrzeni publicznej ogrodzeń lub reklam.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi podnieść należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Z zapisu § 6 ust. 3 planu miejscowego wynika, iż w przypadku braku na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, nieprzekraczalną linią zabudowy jest linia rozgraniczająca tereny, z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Plan dopuszcza zatem sytuację, w której cześć linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Może to wprowadzać w błąd co do rzeczywistych możliwości inwestycyjnych danego terenu, gdyż analiza rysunku może sugerować możliwość budowy obiektów budowlanych w granicy obszaru, co w rzeczywistości nie będzie możliwe z uwagi na przepisy ustawy o drogach publicznych.

Ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Zatem przyjęte w planie rozwiązanie należy uznać za niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz z przepisem § 7 pkt 8 ww., zgodnie z którym projekt planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.

Ponadto, podkreślenia wymaga, że pomimo dopuszczenia możliwości lokalizacji zabudowy na terenie PP.1, nie wyznaczono w odniesieniu do tego terenu żadnych linii zabudowy, co należy uznać za działanie nieprawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że w granicach terenu PP.1 zgodnie z treścią § 19 ust. 2 i ust.3 planu miejscowego dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie m.in. budynków infrastruktury technicznej, obiektów (bez budynków) wystawienniczych oraz obiektów (bez budynków) sportowych i rekreacyjnych.

Brak wyznaczenia linii zabudowy jest tym większym uchybieniem, że na terenie PP.1 przewidziano lokalizację linii tramwajowej, z czym wiąże się konieczność lokalizacji zabudowy w odpowiedniej odległości od linii tramwajowej. Ponadto należy zauważyć, że teren PP.1 sąsiaduje bezpośrednio z terenami przeznaczonymi pod drogi publiczne (m.in. KDGR.1), co świadczy o konieczności wyznaczenia linii zabudowy w zakresie przedmiotowego obszaru.

Za uzasadniony uznać również należy zarzut naruszenia art.15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisem § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia.

W przepisie § 6 ust. 5 planu zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów, w których określono również minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek na poszczególnych terenach. Jednocześnie w § 6 ust. 5 pkt 7 stwierdzono, że wymienione minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod dojścia, dojazdy i ulice oraz dla potrzeb infrastruktury technicznej. Zapis ten należy ocenić jako bardzo nieprecyzyjny i pozwalający w bardzo łatwy sposób obchodzić przepisy o minimalnych powierzchniach działek budowlanych.

Sąd zgodził się również zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ww. ustawy poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na niektórych terenach.

W § 11 ust. 6 pkt 4 planu wprowadzono na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej całkowity zakaz budowy ogrodzeń. Zdaniem Sądu zapis ten należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego władztwa planistycznego. Wprawdzie wprowadzenie zakazu grodzenia nieruchomości zwłaszcza terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przez organ planistyczny byłoby dopuszczalne, ale ponieważ wprowadza to ograniczenia prawa właścicieli tych terenów, gdyż właściwie czyni taki obszar ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich, to działania takie muszą być uzasadnione. Tereny ogrodzone płotem są bardziej zagrożone zjawiskami wandalizmu i napadami, ponieważ ogrodzenie zawęża pole widzenia oraz kontakt z innymi użytkownikami, od których moglibyśmy uzyskać pomoc. Ogranicza ono również możliwości ucieczki tylko do wyznaczonych wyjść, których często jest zbyt mało. Grodzenie przestrzeni (nawet jeżeli wynika z prawa własności nieruchomości) narusza istniejący układ powiązań ekologicznych, funkcjonalnych, przestrzennych i społecznych.

Jednak "ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97)

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Niestety z dokumentacji planistycznej nie wynika cel wprowadzenia takiego ograniczenia, jakie wartości ma ono chronić, a więc nie można stwierdzić czy zachowana została zasada proporcjonalności. Nie wskazano także ewentualnym podstaw prawnych dla takich ograniczeń – zob. wyrok NSA z 19.05.2006r., sygn. akt II OSK 207/06.

Ponadto podniesienia wymaga, że także na terenie PP.1 istnieje zakaz budowy ogrodzeń, co w praktyce może oznaczać również zakaz grodzenia torowiska tramwajowego. Mając na uwadze okoliczność, że teren PP.1 ma być terenem ogólnodostępnym, przeznaczonym pod miejskie place i ciągi piesze może to budzić w tym kontekście uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia bezpieczeństwa osób korzystających z tego terenu.

Na uwzględnienie, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasługuje również podniesiony w skargach zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzesz nieokreślenie parametrów dróg publicznych. Podzielając w tym zakresie poglądy skarżących, które obszernie zostały przytoczone w części historycznej uzasadnienia, ponadto podnieść należy, że określenie jednoznacznych parametrów dróg jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie mając na uwadze, że projektowane drogi przecinają przede wszystkim tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną oraz pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną. – zob. wyroki NSA z 10.01.2014r. sygn. akt II OSK 505/13, z 25.05.2011r., sygn. akt II OSK 412/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z 8.11.2012r., sygn. akt II SA/Kr 75/12.

Zgodzić się należy ze stronami skarżącymi, że przepis planu dotyczący zasad rozbudowy systemów komunikacji w żaden sposób nie odnosi się do kwestii możliwości budowy sieci komunikacji tramwajowej na terenie PP.1, co przewiduje plan miejscowy w § 19 ust. 2 pkt 5. Przewidywana/dopuszczana lokalizacja na obszarze planu sieci tramwajowej stanowi niewątpliwie jeden z najbardziej istotnych elementów związanych z systemem komunikacji, w związku z tym pominięcie tej kwestii w ustaleniach planu dotyczących komunikacji należy uznać za niedopuszczalne i w oczywisty sposób sprzeczne z wyżej zacytowanymi przepisami.

Podzielić należy również zarzut dotyczący naruszenia przez organ planistyczny art. 17 pkt 4 ww. ustawy.

Analiza dokumentów sprawy wskazuje na to, że co prawda w niniejszej sprawie sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko, jednakże jej treść budzi istotne wątpliwości, które mogły mieć istotny wpływ na ostateczną treść uchwalonego planu miejscowego. Podzielając w tym zakresie poglądy stron skarżących, które obszernie zostały przytoczone w części historycznej uzasadnienia, wskazać należy, że uchwała została podjęta, pomimo braku pełnej informacji co do rzeczywistego oddziaływania uchwalonego dokumentu na środowisko. Dotyczy to, w szczególności kwestii braku określenia wpływu na środowisko lokalizacji linii tramwajowej na terenie PP.1. Wynika to z faktu, iż organy planistyczne nie wiedzą czy linia tramwajowa będzie biegła tradycyjnie po powierzchni, czy też pod ziemią (bo i taka możliwość była wskazywana w dokumentacji planistycznej), a nawet czy taka linia będzie w ogólne kiedyś realizowana.

Ponadto na uwzględnienie, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasługuje również podniesiony w skargach zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 ww. rozporządzenia.

Wskazać należy za skarżącymi, że sporządzona w trakcie procedury planistycznej prognoza finansowych uchwalenia ww. miejscowego planu nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalania planu w szczególności w zakresie kosztów przeznaczenia terenów pod obszar PP.1, w tym pod budowę linii tramwajowej (m.in. poprzez pominięcie: w prognozie skutków finansowych obciążeń z tytułu odszkodowań oraz wykupu i zamiany nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, oraz nieuwzględnienie obciążeń finansowych związanych z wykupem nieruchomości do realizacji celu publicznego w postaci budowy linii tramwajowej oraz związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Nie uwzględniono również obciążeń finansowych związanych z wykupem terenów pod drogi publiczne (KDGP,KDD), zieleń publiczną (ZP) oraz przestrzeń publiczną (PP).

Podsumowując uznać należy, że opisane powyżej bardzo istotne naruszenia prawa, w szczególności procedury planistycznej, winny skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy