Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 lipca 2016 r., nr [...].

Wnioskiem z dnia 9 maja 2016 r. H. W. zamieszkały w S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z prośbą o udzielenie pomocy poprzez umieszczenie w domu pomocy społecznej.

Decyzją z dnia 18 lipca 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej w skrócie jako "u.p.s.") w związku z § 1 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 712) Prezydent Miasta [...] odmówił skierowania H. W. do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca (w wieku 90 lat) prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe utrzymując się ze świadczenia emerytalnego w kwocie 1.505,77 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Na podstawie analizy przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów oraz wyników wywiadu środowiskowego przy uwzględnieniu karty oceny świadczeniobiorcy według skali Barthel (100 punktów na 100 możliwych - ocena z dnia 6 maja 2016 r. oraz 65 punktów na 100 możliwych - ocena z dnia 25 maja 2016 r.) organ pierwszej instancji przyjął, że H. W. nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki - co stanowi konieczny warunek przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Samodzielnie wykonuje podstawowe czynności dnia codziennego, samodzielnie porusza się w środowisku - i może z niewielką pomocą innych, prawidłowo funkcjonować. Wymaga pomocy w niektórych czynnościach, takich jak: robienie zakupów, gotowanie, sprzątanie, czynności higieniczne. Zaznaczono, że wnioskodawcy zaproponowano pomoc w formie usług opiekuńczych lecz H. W. nie wyraził zgody na tę formę pomocy.

W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji H. W. wskazał, że decyzja została oparta o niewłaściwą ocenę sytuacji zdrowotnej i życiowej odwołującego się. Podkreślił, że w dniu 1 lipca 2016 r. skończył 90 lat, jest inwalidą I grupy, choruje na wiele schorzeń związanych głównie z podeszłym wiekiem (choroba wieńcowa, schorzenia urologiczne, schorzenia reumatologiczne) Od początku roku stan zdrowia odwołującego uległ pogorszeniu. Wszelkie czynności, które wykonywał jeszcze rok temu w miarę bezproblemowo na obecną chwilę w większości są niemożliwe do wykonania. Od 1 lipca 2016 r. strona korzysta z pomocy pracownika socjalnego MOPS w S. (4 godziny tygodniowo). Poza tym wszelkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego to jest kąpiele, zakupy, recepty, leki, pranie, sprzątanie, opłaty, sprawy administracyjne, wykonywał syn skarżącego, który w marcu 2016 r. uległ poważnemu wypadkowi samochodowemu. Zdaniem odwołującego, decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją krzywdzącą zważywszy na czas oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej w S. oraz biorąc pod uwagę wiek i stan zdrowia odwołującego.

Decyzją z dnia 26 września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1 i art. 106 u.p.s.

Powołując się na art. 54 ust. 1 u.p.s. organ odwoławczy podniósł, że obowiązek skierowania osoby do domu pomocy społecznej powstaje w sytuacji, gdy osoba ta z powodu wieku, choroby i niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a niezbędna pomoc nie może być jej zapewniona przez usługi opiekuńcze.

Dalej organ wyjaśnił, że wnioskodawca jest osobą 90-letnią, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wysokości 1.505,77 zł miesięcznie. Źródło utrzymania stanowi dodatek pielęgnacyjny i emerytura. Jest właścicielem 5/8 mieszkania o pow. 49 m2 w S. Choruje przewlekle (nadciśnienie tętnicze, miażdżyca, zawroty głowy), porusza się samodzielnie przy pomocy laski. Wymaga leczenia i rehabilitacji. Ponadto H. W. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności począwszy od listopada 2005 r. (vide: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 30 listopada 2005 r.) z którego wynika, ze wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odnośnie sytuacji rodzinnej ustalono, ze strona może liczyć na wsparcie i pomoc w codziennych sprawach życiowych ze strony syna S W. Z załączonej opinii dotyczącej stopnia sprawności wynika, że H. W. wymaga pomocy przy robieniu zakupów, gotowaniu, sprzątaniu i czynnościach higienicznych.

W ocenie organu odwoławczego całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że H. W. pomimo niepełnosprawności, chorób i wieku nie jest osobą, która nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Ponadto może liczyć na pomoc ze strony syna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. W. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi powielono w znacznej części argumentację podniesioną uprzednio w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Skarżący opisując ponownie swoją sytuację zdrowotną i życiową podniósł, że głównym argumentem przemawiającym za odmówieniem skarżącemu przyznania miejsca w domu pomocy społecznej było - zdaniem organu - wsparcie ze strony syna. Organ nie wziął jednak pod uwagę, iż syn skarżącego w marcu 2016 r. miał poważny w skutkach wypadek samochodowy (wypadek z ofiarą śmiertelną). Na samochód prowadzony przez syna skarżącego wpadł inny samochód jadący z prędkością ok. 200 km/h. Syn cudem uniknął śmierci doznając poważnych wielonarządowych obrażeń ciała. Pomimo upływu kilku miesięcy jego stan zdrowia nie uległ poprawie. Ma liczne urazy, które nie pozwalają mu normalnie funkcjonować. Obrażenia, których doznał mogą być odczuwalne przez bardzo długi czas a niektóre do końca życia. Jest w bardzo złej kondycji psychicznej po traumatycznych przeżyciach. W obecnej chwili jest w trakcie rehabilitacji i skarżący nie może liczyć na jego wsparcie. Z miesiąca na miesiąc skarżący ma ponadto coraz większe problemy z poruszeniem się, a wykonywanie podstawowych czynności sprawia mu znaczną trudność.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą skarżącemu skierowania do domu pomocy społecznej.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższym kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z którego wynika, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczania w domu pomocy społecznej.

Z przytoczonego przepisu ustawy o pomocy społecznej wynikają przesłanki, których spełnienie jest wymagane dla umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy wnioskodawca wymaga całodobowej opieki. Następnie koniecznym jest ustalenie czy wnioskodawca może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym. W dalszej kolejności należy nadto ustalić czy istnieje możliwość zagwarantowania wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie właściwych usług opiekuńczych.

Analizując okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, iż organy orzekające nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Sąd wskazuje, że dwie pierwsze z przytoczonych powyżej przesłanek ustawowych pozostają z sobą w ścisłym związku, przy czym przy ich ustalaniu istotne znaczenie ma dokumentacja lekarska.

Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia 6 maja 2016 r. (k. 12 akt adm.), wydanego przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej NZOZ [...] w S. wynika, że skarżący powinien być skierowany do Domu Pomocy Społecznej na pobyt stały dla osób w podeszłym wieku i przewlekle i somatycznie chorych. Z tego samego dokumentu wynika, że skarżący jest osobą przewlekle chorą, którego stan zdrowia nie wymaga leczenia szpitalnego, lecz wymaga ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki stałej. Powyższe wnioski badający skarżącego lekarz wyprowadził ze znajdującego się zaświadczeniu opisu schorzeń. W zaświadczeniu zaznaczono także, że brak jest jakichkolwiek przeciwskazań do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z treści wskazanego dokumentu wynika zatem, że skarżący spełnia powyższe wymagane przepisem art. 54 ust. 1 ustawy warunki.

Mimo tak jednoznacznego brzmienia zaświadczenia lekarskiego o konieczności umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej, organy administracji arbitralnie stwierdziły, iż taka potrzeba nie występuje. Stwierdzenie przez pracownika socjalnego, że skarżący porusza się samodzielnie w środowisku oraz samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe nie może być, w ocenie Sądu w tym składzie, uznane za wystarczające dla przyjęcia braku realizacji przesłanki w postaci niemożności samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym. Należy podzielić pogląd przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że czym innym jest zdolność do samoobsługi i wymuszone samotnością samodzielne prowadzenie gospodarstwa i załatwianie pilnych spraw, a czym innym możliwość samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym w sensie obiektywnym (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Bd 929/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena dokonana przez organ jest sprzeczna z treścią przytoczonego powyżej zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego brak możliwości samodzielnej egzystencji skarżącego. Taki sposób działania organu daje podstawy do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie nosi cechy dowolności, a organ administracji w żaden sposób nie ustosunkował się do zgromadzonego materiału dowodowego. W przypadku gdy organ, na podstawie wywiadu środowiskowego, zakwestionował jednoznaczny wniosek wynikający z zaświadczenia lekarskiego, winien był to należycie udowodnić i uzasadnić. Organ w ogóle nie odniósł się do treści przytoczonego zaświadczenia. Poprzestał jedynie na ocenie dokonanej przez pracownika socjalnego sporządzającego wywiad środowiskowy. W celu prawidłowego ustalenia czy w sprawie rzeczywiście nie zachodzi przesłanka umożliwiająca skierowanie do domu pomocy społecznej, organ winien był dokonać oceny dokumentacji lekarskiej, którą dysponuje skarżący, a w razie potrzeby - zasięgnąć informacji w powyższym przedmiocie u wskazanego lekarza, bądź w razie potrzeby zasięgnąć w zakresie omawianej przesłanki skierowania do domu pomocy społecznej opinii biegłego lekarza specjalisty. Dokonanie prawidłowej oceny samodzielności funkcjonowania, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, mogło umożliwić również przesłuchanie strony na tę okoliczność, z uwzględnieniem wszelkich szczegółowych aspektów jej samodzielnego funkcjonowania oraz ewentualnie również innych osób z jej otoczenia, w tym syna, na którego pomoc i wsparcie - jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - skarżący może liczyć w codziennych sprawach życiowych. Nie ma wątpliwości, że ze wszech miar pożądane jest, aby osoba była w potrzebie otoczona stałą opieką rodziny, ale równie oczywiste jest stwierdzenie, że nie zawsze jest to możliwe.

W ocenie Sądu przeprowadzona przez organ ocena stanu faktycznego nie została poparta prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Wbrew treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie zostały wyjaśnione okoliczności niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia. Zasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie stanowi także prawidłowego argumentu przemawiającego przeciwko uwzględnieniu wniosku skarżącego podniesiona przez organ drugiej instancji okoliczność zaoferowania skarżącemu usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Kierując się niedopuszczalnym w sprawach z zakresu pomocy społecznej automatyzmem w działaniu, organ administracji zdaje się uznawać, iż warunkiem przyznania świadczenia w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej jest uprzednie skorzystanie z usług opiekuńczych, gdyż dopiero wykazanie, iż nie są one wystarczające, umożliwia ubieganie się o umieszczenie w placówce. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Stosując ustawę o pomocy społecznej, organy administracyjne nie powinny absolutyzować żadnej z form pomocy społecznej (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt I OSK 189/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązująca regulacja prawna nie wprowadza hierarchii form opieki nad osobami potrzebującymi, nakazującej stosowanie tych form w ściśle określonej kolejności. Nie ulega zaś wątpliwości, że na gruncie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest uzależnione od niemożności zapewnienia tej osobie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznacza niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych. Wymagana przepisem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych nie wiąże się z wymogiem faktycznego z nich korzystania i stwierdzenia ich nieadekwatności do potrzeb osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ obowiązany jest ustalić, czy osoba może otrzymać pomoc w zakresie dla niej koniecznym. Możliwość zapewnienia przez organ administracji usług opiekuńczych, jednak w rozmiarze niewystarczającym, stanowi przesłankę uprawniającą do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy uznając za prawidłową decyzję odmawiającą umieszczenia w domu pomocy społecznej nie rozważył czy na tle konkretnych okoliczności, to jest sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, pomoc w postaci usług opiekuńczych przynosi zamierzony rezultat. Na gruncie niniejszej sprawy ocena przydatności usług opiekuńczych (które jak wynika z akt przyznano po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji w wymiarze 4 godzin tygodniowo) odgrywa wyjątkowo ważną rolę wobec treści wydanego wcześniej zaświadczenia lekarskiego bezwarunkowo kierującego skarżącego do domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy nie zweryfikował prawdziwości twierdzeń skarżącego, że ma postępujące problemy z samodzielnym funkcjonowaniem ani nie wykazał, czy pomimo zapewnienia usług opiekuńczych we wskazanym powyżej zakresie skarżący może funkcjonować w sposób samodzielny.

Należy w reasumpcji uznać, iż nieprawidłowym ze strony organów było uzależnienie uprawnienia do pobytu w domu pomocy społecznej od całkowitej niemożliwości funkcjonowania w sposób samodzielny. Przy orzekaniu o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej, organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący sytuacji skarżącego i pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stwierdzone naruszenia mogły mieć w ocenie Sądu orzekającego istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji orzekły bowiem o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej bez dokładnego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie decyzje, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy w świetle art. 153 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji powinien dokładnie wyjaśnić sytuację skarżącego i dokonać jej oceny w świetle przesłanek, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Dokonane w powyższym kierunku ustalenia powinny być przedmiotem ponownej oceny co do możliwości samodzielnego zaspokajania przez skarżącego potrzeb życia codziennego. Wyniki tej oceny winny znaleźć następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.