Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szefem KAS") decyzją z [...] czerwca 2019r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS") z [...] kwietnia 2019r., na podstawie której stwierdzono wygaśnięcie [...] sierpnia 2017r. stosunku służbowego B. P. (zwany dalej: "Skarżącym"). W podstawie prawnej powołano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096, ze zm., zwana dalej: "k.p.a.").

Szef KAS w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał m.in., że DIAS pismem z [...] czerwca 2017r. poinformował Skarżącego, że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (zwana dalej: "Izbą"), wyznacza mu do [...] sierpnia 2017r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Dziale Postępowania Celnego w Delegaturze w [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948, zwana dalej: "u.p.w.u. o KAS"), wobec braku przedstawienia Skarżącemu pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy wygasa [...] sierpnia 2017r.

Skarżący złożył skargę do WSA w [...] na bezczynność DIAS - przez brak złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, na mocy przepisów u.p.w.u. o KAS, wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. DIAS powinien złożyć propozycję zatrudnienia pracownikom, a funkcjonariuszom propozycję służby, inaczej dochodzi do naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 20 grudnia 2017r. sygn. akt III SAB/Gd 44/17 przyjął, że sprawa dotyczy bezczynności DIAS w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Nie podzielił jednak argumentacji Skarżącego, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Zdaniem Sądu z regulacji zawartych w u.p.w.u. o KAS wynika, że [...] określonych jednostek mogą złożyć funkcjonariuszom celnym zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (zgodnie z art. 169 ust. 4), jak i propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która nie stanowi decyzji administracyjnej, ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wynika to z art. 169 ust. 3 i 7 u.p.w.u. o KAS. Także art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w.u. o KAS wskazuje, że złożenie ww. propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego. Gdy określonemu funkcjonariuszowi nie mogła być złożona stosowna propozycja, organ powinien wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznaczną z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci dotychczasowy status, ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).

WSA w Gdańsku zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Skarżącego i podał, że DIAS ma możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego Skarżącego. Sąd wskazał też, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 817/18 oddalił skargę kasacyjną DIAS od ww. wyroku, uznając, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS i art. 276 ust. 2 ustawa z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, zwana dalej: "ustawą o KAS"). Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy o KAS wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. DIAS był więc zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego Skarżącego. Podstawę materialnoprawną do wydania decyzji stanowi art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS., a w ujęciu procesowym art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a.

DIAS, mając na względzie ww. wyroki NSA i WSA, wydał [...] kwietnia 2019r. decyzję, w której stwierdził wygaśnięcie [...] sierpnia 2017r. stosunku służbowego Skarżącego, podnosząc, że decyzja stwierdza stan faktyczny istniejący w 2017r. – w związku z wejściem w życie przepisów u.p.w.u. o KAS i stanowi konsekwencję nieprzedstawienia Skarżącemu do [...] maja 2017r. propozycji służby bądź pracy w Izbie. Obowiązek zapewnienia właściwej obsady kadrowej nałożony na DIAS przez u.p.w.u. o KAS dotyczył zarówno odpowiedniej liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy do realizacji zadań, zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby. Propozycję służby otrzymały osoby, które będą realizować zadania przewidziane dla Służby Celno-Skarbowej. W procesie kształtowania polityki kadrowej uwzględniono potrzeby Izby oraz przesłanki z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS, m.in. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki służbowe w ramach stosunku służby. Ustawodawca pozostawił [...] jednostek organizacyjnych prawo w zakresie składania, bądź nie funkcjonariuszom i pracownikom propozycji oraz decydowania co do jej zakresu i rodzaju.

Skarżący w okresie od [...] października 2009r. pełnił funkcję [...]Referatu Przeznaczeń Celnych, a następnie w Referacie Przeznaczeń Celnych i Obsługi Przedsiębiorców I. Do dnia likwidacji Izby Celnej w [...] pełnił służbę w Referacie Procedur Celnych i Obsługi Przedsiębiorców [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Przed konsolidacją służb ([...] marca 2017r.), w Izbie Celnej w [...] funkcjonowało łącznie sześć komórek organizacyjnych realizujących zadania z zakresu postępowania celnego i procedur celnych, z podległymi urzędami celnymi. Ilość komórek organizacyjnych zajmujących się ww. zagadnieniami w wyniku reformy ograniczono do pięciu - po jednej komórce w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] i trzech podległych mu delegaturach oraz jedna komórka w drugiej instancji w Izbie. W związku z ograniczeniem komórek organizacyjnych i z uwagi na faktyczne potrzeby Izby ograniczono liczbę osób wykonujących wskazane zadania.

Skarżącemu nie przedstawiono propozycji służby lub pracy, z uwagi na zmniejszenie liczby [...] i poważne wątpliwości co do wysokości dotychczasowego uposażenia w relacji do charakteru wykonywanych czynności. W przypadku złożenia propozycji służby lub pracy, zgodnie ze stosowaną polityką, należało utrzymać dotychczasowe uposażenie, mimo utraty stanowiska [...] lub ucywilnienia. Powyższe naruszałoby dobro jednostki i dyskryminowało pozostałych pracowników. Dodatkowo komórki postępowań celnych nie są komórkami zatrudniającymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i z tego również powodu nie było możliwości przedstawienia Skarżącemu propozycji pełnienia służby w KAS. DIAS podjął decyzję o nieprzedstawieniu Skarżącemu do [...] maja 2017r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby ważąc ww. argumenty oraz w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych, zasady ochrony pracy, inne wartości konstytucyjne (interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej). Propozycje zatrudnienia lub pełnienia służby przygotowywano z uwzględnieniem: potrzeb kadrowych w jednostce organizacyjnej Izby, funduszu płac pozostającego w dyspozycji Izby na 2017r., wytycznych Szefa KAS, co do liczby funkcjonariuszy stanowiących obsadę Służby Celno-Skarbowej, ewolucję struktury i zadań jednostek KAS, przebiegu dotychczasowego zatrudnienia, kwalifikacji zawodowych, miejsca zamieszkania.

Skarżący w odwołaniu do Szefa KAS zarzucił DIAS brak wnikliwego zbadania przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS. Wygaszenie stosunku służbowego, które de facto zwalnia go ze służby i pozbawia pracy, nie jest decyzją merytorycznie trafną i uzasadnioną. DIAS nie podał obiektywnych kryteriów, którymi kierował się nie przedstawiając propozycji. Wygaszenie stosunku służbowego, w efekcie zwolnienie ze służby jest niezgodne z zasadą równości. Ww. decyzja jest oznaką dyskryminacji zakazanej Konstytucją RP (art. 32) i prawa dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Skarżący na tej podstawie wniósł o zmianę decyzji po jej ponownym rozpatrzeniu.

Szef KAS, po rozpatrzeniu odwołania, stwierdził, że niezłożenie Skarżącemu propozycji pełnienia służby miało podstawę prawną w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS. Wykładnia tego przepisu i art. 170 ust. 1 u.p.w.u. o KAS umożliwia nieprzedstawienie propozycji funkcjonariuszom/pracownikom. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, na mocy art. 170 u.p.w.u. o KAS, wygasają 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. U.p.w.u. o KAS ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o KAS i zawiera szereg norm o charakterze przejściowym (niejednokrotnie jednorazowym), nadzwyczajnym. Ustawa o KAS stanowi kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu, np. w typowych przypadkach rozpoczęcia bądź zakończenia służby w Służbie Celno-Skarbowej, innych niż związane z wprowadzeniem reformy KAS w życie. Wynikają z tego faktu określone konsekwencje. Przykładowo przyjęcie propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza powoduje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Z kolei wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ta ostatnia możliwość nie jest zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o KAS, jedynie zrównana z nim w skutkach. W odróżnieniu od tych nadzwyczajnych przypadków przekształcenia, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego, z ustawy o KAS wynika, że przyjęcie kandydata do służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego. W art. 179 i art. 180 u.p.w.u. o KAS wymieniono obligatoryjne i fakultatywne powody uzasadniające zwolnienie funkcjonariusza ze służby, również wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza (art. 182) następuje: a) z dniem śmierci funkcjonariusza; b) w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby - z upływem 7 dni od dnia: doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, albo doręczenia prawomocnego wyroku sądu uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby albo orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze Służby Celno-Skarbowej.

Zdaniem Szefa KAS podnoszona przez Skarżącego kwestia przedstawiania propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, nie może pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Do [...] lutego 2017r. istniały trzy niezależne od siebie piony: a) administracja podatkowa (16 izb skarbowych oraz 400 urzędów skarbowych), b) Służba Celna (16 izb celnych, 45 urzędów celnych wraz ze 141 oddziałami celnymi), c) kontrola skarbowa (16 urzędów kontroli skarbowej). W ramach resortu finansów funkcjonowało na poziomie regionalnym 48 jednostek (izby skarbowe, izby celne, urzędy kontroli skarbowej), którym podlegały dalsze 594 jednostki lokalne (urzędy skarbowe, urzędy celne, oddziały celne oraz oddziały zamiejscowe UKS). Wszystkie jednostki na poziomie regionalnym posiadały własne budżety, kadry oraz zarządzały majątkiem ruchomym i nieruchomym. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało, że nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry, zasobów organizacyjnych i finansowych.

Zdaniem Szefa KAS niezasadnie Skarżący podnosi, iż brak przedstawienia propozycji służby narusza art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS. Ustawodawca nie określił, w jakiej proporcji mają pozostawać poszczególne czynniki w niej wymienione względem siebie oraz potrzeb jednostek organizacyjnych. Pozostawił to dyskrecjonalnej woli dyrektorów izb administracji skarbowej. DIAS przy składaniu propozycji był zobowiązany uwzględnić kryteria z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS (posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania, jednakże w ww. przepisie - ustawodawca jak w jakiej proporcji mają pozostawać poszczególne czynniki w niej wymienione względem siebie oraz potrzeb jednostek organizacyjnych. Ww. przepis nie nakłada na organ obowiązku przedłożenia Skarżącemu propozycji służby/ racy, co potwierdza art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. o KAS, zgodnie z którym stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

DIAS w ww. decyzji z [...] kwietnia 2019r. stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego Skarżącego [...] sierpnia 2017r. wskazał, że nałożony na DIAS obowiązek zapewnienia właściwej obsady kadrowej dotyczył zarówno odpowiedniej liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy do realizacji zadań, zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby. Propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej otrzymały więc osoby, które będą realizować zadania przewidziane dla Służby Celno-Skarbowej. Szef KAS wskazał, że mając to na względzie w procesie kształtowania polityki kadrowej uwzględniono zarówno potrzeby Izby, jak i przesłanki z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS, m.in. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby. DIAS w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę, biorąc pod uwagę potrzeby kadrowe w jednostce organizacyjnej KAS, fundusz płac pozostający w dyspozycji Izby w 2017r., ewolucję struktury i zadań jednostek KAS, podjął decyzję o nieprzedstawieniu Skarżącemu pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby.

Zdaniem Szefa KAS na uznanie nie zasługuje zarzut obrazy art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP przez dyskryminację i nierówne traktowanie Skarżącego, gdyż DIAS wbrew przytoczonym przepisom nie wskazał konkretnych i weryfikowalnych kryteriów nieprzedstawienia Skarżącemu propozycji służby/pracy. Nierówne traktowanie oznacza zróżnicowanie sytuacji prawnej pracownika w oparciu niedozwolone kryterium. Nieprzedstawienie Skarżącemu propozycji pracy/służby ma oparcie w przepisach u.p.w.u. o KAS. Ustawodawca pozostawił [...] jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo i swobodę, co do tego komu zostanie przedstawiona propozycja, przy dostosowaniu zasobów kadrowych do potrzeb jednostek i realizowanych zadań. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia propozycji pełnienia służby. DIAS realizując politykę kadrową w Izbie podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy. Ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Subiektywny pogląd Skarżącego odnośnie nieprzedstawienia przez DIAS propozycji służby/pracy - biorąc pod uwagę obowiązujący stan prawny - nie stanowi dyskryminacji. W uzasadnieniu decyzji DIAS wskazał czym się kierował i jakie kryteria brał pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o nieprzedstawieniu Skarżącemu propozycji pracy/służby. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Szefa KAS i poprzedzającej ją decyzji DIAS, z uwagi na naruszenie: a) art. 7, art. 8 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania do władzy publicznej (naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony); b) art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie, wyrażające się w tym, że wbrew ww. przepisom DIAS i Szef KAS podtrzymują wygaszenie stosunku służbowego i stosują niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej, a te okoliczności wskazują na dyskryminację. Do zwolnienia ze służby doszło wbrew art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS, pozbawiając Skarżącego statusu funkcjonariusza celno-skarbowego, wbrew przesłankom ustawowym, co chce wykazać w procesie sądowym. Wbrew art. 60 Konstytucji RP Skarżącego pozbawiono prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Standardem prawnym jest decyzja o zwolnieniu ze służby, której istotą jest to, że jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej i w razie potrzeby, sądowej. Wygaszenie stosunku służbowego wymusiły Sądy administracyjne na DIAS, orzekając bezczynność i nakazując wydanie decyzji administracyjnej. Decyzja ta miała wykluczać arbitralność organu, gdyż wymagała uzasadnienia - podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia miały być kryteria dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust.7 u.p.w.u. o KAS. Wywód Szefa KAS, że DIAS wykonując wyroki Sądów mógł stwierdzić wygaśnięcie stosunku funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pracy bądź służby, nie stanowi zadośćuczynienia woli wyrażonej w prawomocnych orzeczeniach. NSA w wyroku z 30 stycznia 2019r. określił przyszłą decyzję jako deklaratoryjną, która ustala, że adresat aktu ma określone uprawnienia lub obowiązki, których sam nie tworzy, bo wynikają one z przepisów prawa. Skutki prawne powstają od chwili, gdy spełnione są przesłanki (ex tunc). Ustawodawca w art. 165 ust.7 u.p.w.u. o KAS określił trzy przesłanki, jakimi m.in. DIAS powinien się kierować określając nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby: posiadane kwalifikacje (Skarżący ukończył w 1977r. magisterskie studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], zasadniczy kurs celny warunkujący pracę w urzędzie celnym, szereg szkoleń zawodowych, w tym zagraniczne, wieloletni wykładowca z zakresu prawa celnego i postępowania celnego na kursach organizowanych przez Główny Urząd Ceł i Ministerstwo Finansów oraz na [...] uczelniach wyższych, itp.), przebieg dotychczasowej służby (27 lat nienagannej służby, 22 lata na stanowiskach [...], był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany za wzorową służbę, zawsze pozytywnie oceniany przez przełożonych, nigdy nie karany dyscyplinarnie), miejsce zamieszkania (Skarżący od urodzenia mieszka w [...]). Skarżący złożył też w 2017r. oświadczenie lustracyjne w IPN i oświadczenie, że nie pracował i nie pełnił służby w organach bezpieczeństwa i nie był ich współpracownikiem oraz oświadczył, że nie prowadził działalności gospodarczej ani nie pobierał emerytury i nie nabył do niej prawa. Oceny, jakich dokonał DIAS w zakresie przydatności Skarżącego do nowej, skonsolidowanej administracji skarbowej, były bardzo krzywdzące i naruszające zasady współżycia społecznego. Jedynym konkretnym argumentem, decydującym o braku przedstawienia propozycji, do którego organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł były "poważne wątpliwości co do wysokości uposażenia" Skarżącego "w relacji do charakteru wykonywanych czynności". DIAS przyjął, że w przypadku złożenia propozycji służby lub pracy, zgodnie ze stosowaną praktyką należało utrzymać dotychczasowe uposażenie, mimo utraty stanowiska [...] lub ucywilnienia. Powyższe naruszałoby dobro jednostki i dyskryminowałoby pozostałych pracowników. Skarżący wyjaśnił, że jako [...] referatu otrzymywał brutto miesięcznie 4898,30 zł wynagrodzenia zasadniczego i 401,10 zł dodatku funkcyjnego. Pozostałe składniki: 1321,10 zł - dodatek za stopień ([...] SC/wyższy stopień oficerski) i 1224,48 zł - dodatek za wysługę ([...] lat służby). Nie powinno to rzutować na ocenę wysokości uposażenia w porównaniu do pozostałych funkcjonariuszy. Skarżący wskazał, że znaczna liczba kadry [...] utraciła stanowiska i w nowych propozycjach zmniejszono im uposażenie. Również ci, których "ucywilnili", pozbawiając ich stopni służbowych, w uposażeniu nie otrzymali rekompensaty. W § 1 pkt 3 porozumienia Szefa KAS z NSZZ Solidarność z 1 marca 2017r. w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników i funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem KAS przewidziano możliwość obniżenia wynagrodzenia lub uposażenia na poziomie niższym niż dotychczasowe u pracownika lub funkcjonariusza, którego wysokość wynagrodzenia lub uposażenia była w sposób nieuzasadniony znacznie wyższa od wynagrodzeń lub uposażeń pracowników albo funkcjonariuszy zatrudnionych lub pełniących służbę na takich samych stanowiskach. Szef KAS miał dołożyć starań w celu zagwarantowania w 2017r. i kolejnych latach środków finansowych niezbędnych do realizacji zobowiązania określonego w ust. 1 i 2. Zarówno DIAS, jak i Szef KAS w decyzjach wskazują na nadrzędność celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, projektując reformę administracji skarbowej nad przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS. Przy podejmowaniu decyzji brano więc pod uwagę przede wszystkim potrzeby organizacyjne Izby (kadrowe, fundusz płac, ewolucję struktury i zadań jednostek KAS).

Skarżący, odnosząc się do stanowiska organów obu instancji, że nie można wydać innej decyzji niż wygaszającej jego stosunek służbowy, z uwagi na upływ terminu do złożenia propozycji, stwierdził, że upływ terminu z art. 167 ust. 7 u.p.w.u. o KAS nie wyłącza możliwości złożenia Skarżącemu propozycji pracy bądź służby. Ograniczenie takiej możliwości sztywnym terminem, z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - naruszałaby zasadę państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP i art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową iluzoryczną. Skarżący powołał się na wyrok NSA z 5 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1044/18, w którym stwierdzono, że powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust 1 pkt 1 u.p.w.u. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji wygaśnięcia stosunku służbowego, nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art 165 ust 7 u.p.w.u. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

Zdaniem Skarżącego przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 u.p.w.u. o KAS należy każdorazowo uwzględniać kryteria z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Są one istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono propozycji. Kryteria selekcji i przyczyny braku propozycji zawarte w zaskarżonej decyzji są lakoniczne i górnolotne, odwołują się do celów reformy administracji skarbowej i swobody działania albo wręcz autonomicznego i niepodważalnego prawa DIAS, komu składa propozycję pracy bądź służby, a komu nie. Skarżący w związku z tym wniósł o kontrolę sądową oceny przyjętych kryteriów, zgodnie ze standardami konstytucyjnymi odnoszącymi się do ochrony stosunku służbowego, wyznaczonymi w art. 45 ust. 1, art. 77 ust 2 i art. 60 Konstytucji RP. Wniósł również o kontrolę czy nie naruszono art. 32 i art. 60 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie i pozbawienie prawa dostępu do służby publicznej przez subiektywny pogląd Szefa KAS w tej kwestii, wyrażony w decyzji, utrzymującej w mocy decyzję DIAS.

3. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

2. Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej przepisy u.p.w.u. o KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub w stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.p.w.u. o KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w drugim z ww. przepisów, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub gdy funkcjonariusz nie zaakceptuje złożonej mu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.u. o KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po jej przyjęciu przez funkcjonariusza.

Sąd stwierdza, że w przypadku drugiego z ww. rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej, w związku z reformą szeroko rozumianej administracji skarbowej, wielokrotnie wypowiadała się judykatura, aczkolwiek w sposób niejednolity w kwestii podstawy prawnej i możliwości wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Rozbieżności w poglądach składów orzeczniczych spowodowały, że jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie 7 sędziów 1 lipca 2019r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19 (dostępna na www.nsa.gov.pl).

Z uzasadnienia ww. uchwały NSA wynika, że wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.u. o KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim, decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Analogiczne stanowisko, do tego z ww. uchwały prezentowały Sądy administracyjne, które wskazano na wstępie, w części wstępnej niniejszego uzasadnienia: WSA w Gdańsku w wyroku z 20 grudnia 2017r. sygn. akt III SAB/Gd 44/17 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 817/18, który utrzymał w mocy ww. orzeczenie sądu pierwszej instancji. Zarówno Szef KAS wydając zaskarżoną decyzję, jak również WSA w Warszawie był związany wykładnią prawa dokonaną przez ww. Sądy administracyjne, stosownie do art. 153 i art. 190 i art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.").

3. Sąd stwierdza ponadto, że Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. i nie uwzględnia w sposób należyty wskazań zawartych w wiążących w sprawie wyżej powołanych wyrokach WSA i NSA, czego nie można uznać za prawidłowe, a wadliwość ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 grudnia 2017r. wynikało, że przepisy art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w.u. o KAS wskazują, że złożenie propozycji służby lub pracy nie ma charakteru obligatoryjnego, tym niemniej uzasadnienie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby, winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci dotychczasowy status, ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).

Z ww. orzeczenia Naczelnego Sąd Administracyjny z 30 stycznia 2019r. wynikało, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy o KAS wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. DIAS był więc zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego Skarżącego. Podstawę materialnoprawną do wydania decyzji stanowi art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS., a w ujęciu procesowym art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a.

Zdaniem Sądu powyższe przepisy, powołane w szczególności przez NSA w ww. wyroku powinny być zatem w szczególności brane pod rozwagę przez organy administracyjne, tym bardziej, że wydane w sprawie decyzje, w tym zaskarżona decyzja Szefa KAS, należały do kategorii decyzji uznaniowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. I tak z wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 1987r. sygn. akt II SA 468/87 (OPS 1988, nr 11 -12, poz. 258) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 października 2008r. sygn. akt III SA/Łd 266/08 wynikało, że organ, wydając decyzję uznaniową winien wyjaśnić w sposób zrozumiały i czytelny motywy, jakim się kierował podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia bowiem szczególną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Sąd, mając powyższe poglądy na względzie, stwierdza, że w przypadku, gdy organ administracyjny pierwszej instancji zdecydował się nie przedstawić Skarżącemu propozycji służby lub pracy, a z wiążących orzeczeń Sądów administracyjnych, które zapadły w rozpoznawanej sprawie (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 817/18, na mocy którego utrzymano w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 grudnia 2017r. sygn. akt III SAB/Gd 44/17) wynikało, że należało wydać decyzje administracyjną w tym zakresie, to decyzje organów obu instancji powinny zawierać zindywidualizowane powody, które przemawiały za takim, a nie innym stanowiskiem wobec konkretnej osoby - Skarżącego. Tym samym nie budzi zaufania do odwoławczego organu administracji państwowej i narusza art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaakceptowanie przez Szefa KAS stanowiska DIAS wyrażonego w ww. decyzji z [...] kwietnia 2019r., opierającego się na ogólnikowo przedstawionych motywach, które mogą odnosić się do każdej osoby, której nie przedstawiono propozycji służby lub pracy – w postaci uwzględnienia potrzeb Izby w procesie kształtowania polityki kadrowej oraz przesłanki z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS, m.in. posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby funkcjonariusza, istoty reformy organizacyjnej służb podatkowych i celnych, która sprowadzała się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki służbowe w ramach stosunku służby; prawa [...] jednostek organizacyjnych w zakresie składania, bądź nie propozycji funkcjonariuszom i pracownikom oraz decydowania, co do zakresu i rodzaju propozycji.

Szef KAS, jako organ administracyjny drugiej instancji, mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 k.p.a., powinien odnieść się do zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu i w sposób zindywidualizowany podać motywy, które przyczyniły się do niezłożenia Skarżącemu propozycji służby lub pracy, a tym samym spowodowały, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego Skarżącego, co było równoznaczne z decyzją o zwolnieniu ze służby. Zdaniem Sądu zwolnienie Skarżącego ze służby powinno być właściwie umotywowane, także ze względu na szacunek do osoby, która przez wiele lat pełniła nienaganną służbę i posiadała wysokie kwalifikacje (27 lat nienagannej służby, 22 lata na stanowiskach [...], była wielokrotnie nagradzana i wyróżniana za wzorową służbę, pozytywnie oceniana przez przełożonych oraz nigdy nie była karana dyscyplinarnie). Tym samym należało wziąć pod rozwagę kryteria zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnego funkcjonariusza, a nie posługiwać się ogólnikami, szczególnie, gdy z akt administracyjnych, którymi dysponował Szef KAS wynikało, że Skarżący od urodzenia mieszka w [...], ukończył w 1977r. magisterskie studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], odbył też zasadniczy kurs celny warunkujący pracę w urzędzie celnym, jak również ma za sobą szereg szkoleń zawodowych, w tym zagraniczne; był wieloletnim wykładowcą z zakresu prawa celnego i postępowania celnego na kursach organizowanych przez Główny Urząd Ceł i Ministerstwo Finansów oraz na [...] uczelniach wyższych, itp. Skarżący złożył też w 2017r. oświadczenie lustracyjne w IPN i oświadczenie, że nie pracował i nie pełnił służby w organach bezpieczeństwa i nie był ich współpracownikiem oraz oświadczył, że nie prowadził działalności gospodarczej ani nie pobierał emerytury i nie nabył do niej prawa. Było to tym bardziej istotne, że Skarżący, wnosząc odwołanie do Szefa KAS, wskazywał, że decyzja DIAS w zakresie braku przydatności Skarżącego do nowej, skonsolidowanej administracji skarbowej, była krzywdząca i naruszała zasady współżycia społecznego. Lakoniczne odniesienie się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji nie może budzić zaufania do organu odwoławczego.

Sąd wskazuje, że z uzasadnienia ww. decyzji DIAS, którą Szef KAS w zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy, wynika, że Skarżącemu nie przedstawiono propozycji służby lub pracy, z uwagi na zmniejszenie liczby [...] i poważne wątpliwości co do wysokości dotychczasowego uposażenia w relacji do charakteru wykonywanych czynności. Organ pierwszej instancji nie odwołał się jednak do konkretnych kwot wynagrodzenia, które otrzymywał Skarżący, zaś Skarżący w skardze podnosi, że jako [...] referatu otrzymywał brutto miesięcznie 4898,30 zł wynagrodzenia zasadniczego i 401,10 zł dodatku funkcyjnego. Pozostałe składniki to: 1321,10 zł - dodatek za stopień ([...] SC/wyższy stopień oficerski) i 1224,48 zł - dodatek za wysługę (27 lat służby). Zdaniem Skarżącego nie powinno to rzutować na ocenę wysokości uposażenia w porównaniu do pozostałych funkcjonariuszy. Znaczna liczba kadry [...] utraciła bowiem stanowiska i w nowych propozycjach zmniejszono im uposażenie. Ocen z tego zakresu powinien dokonać Szef KAS, ale ich zabrakło, wbrew treści art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., a mimo to Szef KAS zdecydował się na utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Nie może to budzić zaufania Skarżącego do organu administracji. Naruszenie to jest tym bardziej istotne, że Skarżący wskazuje, że w § 1 pkt 3 porozumienia Szefa KAS z NSZZ Solidarność z 1 marca 2017r. w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników i funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem KAS przewidziano możliwość obniżenia wynagrodzenia lub uposażenia na poziomie niższym niż dotychczasowe u pracownika lub funkcjonariusza, którego wysokość wynagrodzenia lub uposażenia była w sposób nieuzasadniony znacznie wyższa od wynagrodzeń lub uposażeń pracowników albo funkcjonariuszy zatrudnionych lub pełniących służbę na takich samych stanowiskach. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Szef KAS będzie zobowiązany odnieść się do tych argumentów, także ze względu na to, że Skarżący w odwołaniu powoływał się na brak podania w decyzji DIAS obiektywnych kryteriów, którymi kierował się organ wydając decyzję i wskazywał na wygaszenie stosunku służbowego niezgodnie z zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP) i prawa dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Zaakceptowanie przez organ odwoławczy ogólnikowego stanowiska DIAS, jak również brak odwołania się przez Szefa KAS do konkretnych okoliczności faktycznych, nie może być zaakceptowane, także z uwagi na szacunek wobec osoby, która przepracowała na rzecz Państwa wiele lat. Organ odwoławczy dysponował całością materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy i mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, powinien dokonać jego ponownej analizy i oceny, wyjaśniając Skarżącemu zindywidualizowane powody nie przedstawienia propozycji pracy lub służby.

Brak zatem zindywidualizowanych ocen w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może być uznany za prawidłowe wykonanie ani zasady dwuinstancyjności postępowania wskazanej w art. 15 k.p.a., ani zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., ani tym bardziej należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a.

Jakkolwiek Sąd zgadza się z Szefem KAS, że [...] jednostek organizacyjnych podejmują autonomiczne decyzji, mając na względzie zarówno dobro jednostki organizacyjnej (komórki postępowań celnych), która po zmianach nie zatrudniała funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, jak również biorą pod uwagę potrzebę braku dyskryminacji pozostałych pracowników, tym niemniej to Skarżący - pełniąc przez wiele lat stanowiska [...] i pełniąc w sposób należyty powierzone obowiązku, a nie inni pracownicy, nie otrzymał propozycji pełnienia służby w KAS. Należało zatem wyjaśnić, dlaczego wobec Skarżącego podjęto właśnie taką decyzję, która wiązała się de facto z utratą zatrudnienia. Stosownie bowiem do art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł i traktuje się to, jak zwolnienie ze służby. Sąd nie kwestionuje możliwości wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ administracyjny nie może pomijać istotnych celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, projektując reformę administracji skarbowej, tym niemniej nie stanowi to o zindywidualizowaniu przesłanek braku przedstawienia propozycji pracy lub służby, w okolicznościach dotyczących konkretnej osoby. Skoro Szef KAS, wydając zaskarżoną decyzję, zdecydował się na utrzymanie w mocy ww. decyzji DIAS, która wiązała się z utratą zatrudnienia konkretnej osoby - Skarżącego, powinien ocenić konkretne okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek do nieprzedstawienia propozycji służby i pracy i zastanowić się dlaczego osoba ta nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Są to bowiem przesłanki niezbędne przy wydawaniu decyzji uznaniowych, które, o czym mowa wyżej, nie mogą być dowolne.

Sąd stwierdza, że jakkolwiek zaskarżona decyzja w uzasadnieniu zawiera wskazania odnośnie stażu pracy, stopni służbowych, wykształcenia, wywiązywania się z obowiązków, ale nie wyjaśnia w sposób bezpośredni, jaki miało to wpływ na zrezygnowanie z pełnienia służby przez Skarżącego. Z akt osobowych wynikało natomiast, że Skarżący jest funkcjonariuszem z długoletnim stażem i doświadczeniem zawodowym, podnoszącym kwalifikacje, a jego dotychczasowa praca była oceniana wysoko. Zaakceptowanie przez Szefa KAS ogólnikowego uzasadnienia decyzji DIAS, szczególnie w aspekcie wynagradzania i oszczędności, które z tego tytułu mogą powstać w budżecie jednostki, jak również w kwestii uwzględniania limitów etatów i środków finansowych, czy likwidacji stanowisk w komórkach podległych Izbie, nie może być uznane za pełną i wyczerpującą argumentacją w odniesieniu do utraty zatrudnienia przez Skarżącego. Skarżący będąc funkcjonariuszem publicznym z wieloletnim stażem, posiadający nienaganne opinie, mógł oczekiwać, w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, że otrzyma od Szefa KAS decyzję, w której organ odwoławczy odniesie się do podniesionych w odwołaniu argumentów w sposób bardziej szczegółowy i zindywidualizowany, tym bardziej, że decyzja uznaniowa organu administracji państwowej powinna być należycie umotywowana, stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., a rozpatrzenie materiału dowodowego znajdującego się aktach powinno uwzględniać zasady wynikające z przepisów art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a.

4. Zdaniem Sądu powyższe wadliwości proceduralne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazywały na potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zaskarżonej decyzji.