Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o. o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 86/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o. o. w L. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego przez wykonanie określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz [...] Spółka z o. o. w L. kwotę 860 (osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 86/09, oddalił skargę C. Sp. z o.o. w L. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego przez wykonanie określonych robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. L. z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] - uchylającą w całości decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], w której organ nakazał Zarządowi C. wykonanie w terminie do dnia 1 października 2002 r. prac budowlanych (zgodnie z pkt. 4 opinii zawartej w inwentaryzacji architektoniczno-konstrukcyjnej) polegających na wzmocnieniu połączenia belek spocznika i podestu schodów wejściowych, wykonanych przy budynku przy ul. [...] w L.

Powyższa decyzja wydana została po wznowieniu postępowania (postanowieniem z dnia [...] września 2002 r.) z powodu braku udziału stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., a następnie, po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji pierwszoinstancyjnych (z dnia [...] maja 2003 r., [...] maja 2005 r., [...] sierpnia 2005 r.), które zostały decyzjami L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. uchylone (odpowiednio decyzje z dnia [...] lipca 2003 r., [...] lipca 2005 r., [...] listopada 2005 r.).

Po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2005 r. ([...]) oraz oddaleniu skargi na tę decyzję wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2006 r. (II SA/Lu 1069/05), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m. L. (PINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opierając się na art. 51 ust.1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał C. doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji C. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (LWINB) decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na fakt, że wydając ją w trybie wznowionego postępowania orzekł on o istocie sprawy nie uchylając decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2002 r., co powodowało, że decyzja I instancji była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. gdyż dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m. L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...], uchylił w całości decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] i nakazał C. doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: usunięcie ościeżnicy drzwiowej i zamurowanie wykonanego otworu drzwiowego murem pełnym z cegły ceramicznej grubości 25 cm na zaprawie cementowej grubości 25 cm, rozebranie wykonanych biegów i spocznika schodów o konstrukcji stalowej wraz z ekranem oraz daszkiem nad otworem drzwiowym znajdujące się przy elewacji budynku przy ul. [...], uzupełnienie elewacji budynku w miejscu zamurowanego otworu drzwiowego.

Od decyzji odwołało się C. zarzucając organowi I instancji naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, brak wyjaśnienia dlaczego organ oparł się na opinii L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2006 r. a nie z dnia [...] lipca 2006 r., a także przekroczenie zakresu właściwości rzeczowej PINB i orzeczenie w zakresie właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007r., utrzymał rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. L. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana przy ul [...] w L. objęta jest ochroną konserwatorską z racji położenia na terenie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia miasta L. wpisanego do rejestru zabytków województwa l. W związku z powyższym jakakolwiek działalność inwestycyjna ingerująca w zachowanie wartości historycznej zespołu podlega obowiązkowi uzyskania decyzji służb konserwatorskich na ich realizację.

Organ wskazał, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego rozważa możliwość doprowadzenia zaistniałego stanu inwestycji do zgodności z prawem. Przy czym możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu objętego ochroną konserwatorską uzależniona jest od jego akceptacji przez służby konserwatorskie. W postępowaniu naprawczym nie ma możliwości czasowego wykorzystania i odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki lub jego części bądź też doprowadzenie go do stanu poprzedniego. Odpowiadając na zarzut skarżącej spółki przekroczenia właściwości rzeczowej oraz oparcie się przez organ I instancji na opinii konserwatora zabytków z dnia [...] września 2006 r. a nie z dnia [...] lipca 2006 r., LWINB wskazał, że stanowisko wyrażone przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. zostało na wniosek organu I instancji sprecyzowane kolejnym pismem z dnia [...] września 2006r., w którym to konserwator zabytków nie wyraził akceptacji dla takiego rozwiązania (wykonane drzwi, schody i daszek) jako docelowego, mającego funkcjonować przez nieokreślony czas. Taka ocena uniemożliwiła organowi nadzoru budowlanego możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. W związku z powyższym decyzja organu I instancji nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w ocenie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa.

C., kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W jej uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że organy administracji publicznej zastosowały w niniejszej sprawie najbardziej dotkliwy dla strony środek przewidziany prawem budowlanym, czyli nakazał rozbiórkę dokonanej inwestycji. Podniosła, że praktycznie w każdym przypadku tzw. samowoli budowlanej istnieje możliwość jej zalegalizowania, a żądania innych stron postępowania nie mogą stanowić podstawy nakazania rozbiórki, jeśli inwestycja spełnia wymogi prawne, a jej istnienie nie narusza albo narusza w znikomym stopniu interes tych stron. Zarzuciła organowi I instancji bezpodstawne wezwanie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do sprecyzowania zajętego w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. stanowiska, które wyraźnie wskazywało, że stosunkowo niewielka ekspozycja widokowa schodów, a tym samym minimalny wpływ na walory architektoniczno-przestrzenne historycznej części układu urbanistycznego L. pozwalają na tymczasowe pozostawienie schodów w ich dotychczasowej postaci, jednocześnie wskazując, że w przyszłości wydanie pozwolenia na ewentualny remont elewacji kamienicy będzie uzależnione od opracowania formy bardziej przystającej do charakteru budynku. Druga opinia konserwatora zabytków z dnia [...] września 2006 r. według strony skarżącej nie zawiera stanowiska, że istnienie przedmiotowych schodów na dzień wydania opinii jest niedopuszczalne, stwierdzając jedynie, że stan taki nie jest dopuszczalny przez czas nieokreślony jako rozwiązanie docelowe. Dodatkowo konserwator zabytków nie wydał w przedmiotowej sprawie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu określając termin na wykonanie tych czynności. Biorąc pod uwagę powyższe, a także dobro pacjentów korzystających z przedmiotowych schodów, których interesu w ich istnieniu organ nie wziął pod uwagę naruszając tym samym art. 7 k.p.a., C. sp. z o.o. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca wniosła ponadto pismo procesowe w dniu 14 marca 2008 r., wskazując, iż organem właściwym do wznowienia postępowania był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego a nie Inspektor Powiatowy.

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że poza sporem jest fakt samowolnie wykonanych robót budowlanych w postaci wybudowania drzwi wejściowych ze schodami zewnętrznymi i daszkiem do budynku przy ul. [...] w L. przez C. Sp. z o.o. w 2000 r.

Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo (3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Stosownie natomiast do treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Powyższe oznacza, że regulacja art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dotyczy wyłącznie trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego), a mianowicie: (1), samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, (2), samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, lub (3), istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy). Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Sąd dodał, że rozbiórkę można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Przepis ten ma bowiem charakter restytucyjny, a nie represyjny - jak widzi to strona skarżąca - gdyż jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu (por. Z Niewiadomski; Prawo budowlane Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2007, s. 548). Przy czym organami właściwymi w sprawach podejmowanych i prowadzonych na podstawie art. 51 są organy nadzoru budowlanego, tj. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż skarżąca Spółka nietrafnie zarzuca decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. naruszenie art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki przy jednoczesnym istnieniu wszystkich przesłanek do legalizacji wykonanych robót. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy jednoznacznie w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć wskazał, że kwestionowana inwestycja nie może być uznana za wykonaną zgodnie z przepisami prawa z uwagi na położenie samej nieruchomości na terenie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia miasta L. wpisanego do rejestru zabytków województwa l. decyzją WKZ z dnia [...] stycznia 1967 r., znak: [...] pod nr [...]. Obszar ten objęty jest ochroną konserwatorską.

Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U Nr 162, poz. 1568 ze zm.) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przewiduje nadto art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zasadnie więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. pismem z dnia 12 września 2006 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. o wyrażenie jednoznacznej opinii czy roboty budowlane, obejmujące wykonanie otworu drzwiowego w elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w L. oraz budowę schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczeń C. wraz z daszkiem mogą zostać zaakceptowane przez służby konserwatorskie na czas nieokreślony jako stan docelowy. W odpowiedzi L. Konserwator Zabytków stwierdził, że z uwagi na fakt, że obecna forma schodów została opracowana bez uwzględnienia konieczności zharmonizowania inwestycji z historycznym charakterem architektury śródmiejskiej, urząd nie może wyrazić akceptacji dla takiego rozwiązania jako docelowego. Organ I instancji uwzględnił przedłożoną opinię w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W ocenie Sądu, wskazany w opinii brak możliwości docelowego funkcjonowania danej inwestycji nie może oznaczać obowiązku dopuszczenia jego funkcjonowania przez czas określony (tymczasowe dopuszczenie), jak wydaje się odczytywać wskazaną wyżej opinię w związku z treścią opinii wcześniejszej (z dnia [...] lipca 2006 r.) strona skarżąca.

Stanowisko, według którego przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy, należy uzyskać opinię konserwatora zabytków, prezentowane jest także w orzecznictwie (zob. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 1822/00).

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie ma możliwości orzekania o czasowym wykorzystaniu wykonanego w ramach samowoli obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 150 § 1 i § 2 k.p.a., wskazanego w piśmie procesowym z dnia 14 marca 2008 r. Zasadą jest, że postępowanie jest wznawiane przez organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Organ wyższego stopnia jest właściwy do wznowienia tylko wówczas, gdy przyczyną wznowienia jest działalność organu wskazanego w § 1 tego przepisu, w szczególności, gdy da się wykazać związek pomiędzy działaniem organu a podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 681). Organem właściwym do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie została zaskarżona. Nie można uznać za trafne przyjęcie, że uchybienia tego organu przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. w zakresie doręczenia jej stronom są takimi przyczynami, które, jak to wskazuje skarżący, zostały dokonane umyślnie. Uchybienie to z perspektywy późniejszego postanowienia wznawiającego postępowanie oraz decyzji podjętych później nie może być potratowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzonej po wznowieniu postępowania i w ocenie Sądu nie uzasadnia w tym przypadku dewolucji kompetencji do wznowienia postępowania.

Zdaniem Sądu nie znalazły również potwierdzenia zarzuty skarżącej Spółki dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego - w tym art. 7 k.p.a. Organy administracji zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący i sumienny cały materiał dowodowy, wskazały, jakie przepisy prawa stanowiły podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i to w sposób umożliwiający jej załatwienie z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło C. Sp. z o.o. w L., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a/ art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2007 r.

b/ art.134 § 1, art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art.151 p.p.s.a przez błędne ustalenie stanu sprawy polegające na przyjęciu, że w zaskarżonej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2007r. strona skarżąca została oznaczona jako C. sp. z o.o. w L., nie zaś wadliwie jako P. sp. z o.o. w L. co wynika wprost z tych decyzji i oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r.,

c/ art.135, art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. b i art.151 p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż pismo L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2006 r. jest uzyskaniem przez organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne wymaganego prawem stanowiska innego organu i oddalenie skargi na tej podstawie, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2007 r.,

2/ naruszenie prawa materialnego przez:

a/ niewłaściwe zastosowanie art. 150 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że organem właściwym do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, nie zaś organ wyższego stopnia, tj. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i przez przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. jest właściwy do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym z mocy art. 150 § 1 k.p.a.,

b/ błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy zasadne jest nakazanie skarżącemu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, pomimo braku w tym zakresie stanowiska L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz nie spełnienia wymogu takiego stanowiska pisma LWKZ z dnia [...] września 2006 r.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania,

ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia podstaw skargi opartych na naruszeniu przepisów postępowania, o:

2/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2007 r.,

3/ zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona decyzja WINB z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzająca decyzja PINB m. L. z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydane zostały we wznowionym postępowaniu. Zatem decyzje te powinny mieć podstawę prawną w prawidłowo wznowionym postępowaniu administracyjnym i być wydane przez właściwy organ administracji. Zdaniem skarżącego wznowienie postępowania postanowieniem PINB m. L. z dnia [...] grudnia 2002 r. nastąpiło z naruszeniem art. 150 § 1 i 2 k.p.a. Organem właściwym do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie był L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. Wznowienie postępowania nastąpiło zatem z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji, czego skutkiem jest nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że w decyzjach organów obu instancji, strona postępowania została oznaczona jako P. sp. z o.o. w L. W aktach sądowoadministracyjnych sprawy znajduje się odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców KRS skarżącego (k.24 tom 1 akt), z którego wynika, że firma (nazwa) skarżącego brzmi: C. sp. z o.o. w L. Nadto, do niniejszej skargi kasacyjnej załączony jest odpis pełny z rejestru przedsiębiorców KRS skarżącego dla wykazania sposobu reprezentacji skarżącego w udzielonym pełnomocnictwie procesowym. Z tego odpisu z KRS wynika dodatkowa okoliczność, że firma (nazwa) skarżącego została zmieniona z dniem 1 czerwca 2007 r. (vide: odpis pełny z rejestru przedsiębiorców KRS -załączony do skargi kasacyjnej). Zatem przed datą wydania decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. Powyższe wskazuje, że obie przedmiotowe decyzje administracyjne - LWINB z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzająca PINB miasta L. z dnia [...] kwietnia 2007 r. - skierowane są do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów jego tożsamości, a tym samym zawierają wadę uzasadniająca usunięcie ich z obrotu prawnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że organ nadzoru budowlanego jako organ administracji prowadzący na podstawie art. 51 ust. 1 i 7 Prawo budowlane postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do prac budowlanych, polegających na dobudowaniu schodów zewnętrznych do budynku znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ma obowiązek z urzędu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy. Wynika to wprost z art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego żądając od strony na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. złożenia określonej dokumentacji, a dotyczącej wykonanych prac, miał obowiązek, po złożeniu przez skarżącego żądanej dokumentacji, a przed nakazaniem skarżącemu wykonania określonych prac budowlanych na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., wystąpienia do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o opinię czy wykonane prace budowlane możliwe są do zaakceptowania przez konserwatora zabytków i o ewentualne wskazanie zakresu prac do wykonania w konstrukcji lub wyglądzie aby akceptacja była możliwa. Wystąpienie z takim wnioskiem w postępowaniu legalizacyjnym wynika z literalnego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który przewiduje możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz z art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe w stosunku do wykonanych prac budowlanych zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - co w niniejszej sprawie może wynikać wyłącznie ze stanowiska konserwatora zabytków, bowiem organ nadzoru budowlanego wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. określił zakres prac do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych schodów do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie ma norma art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W świetle wskazanego powyżej brzmienia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust.1 pkt 1 oraz pkt 2 Prawa budowlanego oraz zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie jest wypełnieniem obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. uzyskana przez organ nadzoru budowlanego, dopiero we wznowionym postępowaniu, opinia L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2006 r. Opinia ta nie odnosi się w ogóle do możliwości wykonania określonego zakresu prac, aby wybudowane schody były możliwe do zaakceptowania przez konserwatora zabytków. Po pierwsze, organ nadzoru budowlanego nie zwrócił się z takim pytaniem do konserwatora zabytków, pomimo jednoznacznego brzmienia cyt. powyżej przepisów prawa budowlanego. Po drugie, organ nadzoru budowlanego pominął w tym zakresie poprzednie pismo LWKZ z dnia [...] lipca 2006 r., w którym to piśmie konserwator zabytków wprost wskazał na stosunkowo ..."niewielką ekspozycję widokową przedmiotowych schodów, a tym samym minimalny wpływ na walory architektoniczno-przestrzenne historycznej części układu urbanistycznego L."... - zatem nie wykluczył prac dostosowawczych, a także pominął pismo skarżącego z dnia 24 maja 2006 r., w którym to piśmie skarżący zwracał się o "wskazanie zakresu zmian w konstrukcji lub wyglądzie, które muszą być wykonane, aby możliwe było zaakceptowanie WKZ w L. istnienia wejścia do nieruchomości przy ul. [...] od ul. [...]." (vide: pismo LWKZ z dnia [...].07.06 r. - k.284, pismo C. z dnia 24.05.06 r. - k. 260 akt administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W sytuacji, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać za niezasadne.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji ze względu na okoliczność, że postanowienie o wznowieniu postępowania wydał organ, którego działalność była przyczyną wznowienia postępowania, w związku z czym wznowienie postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 150 § 1 i 2 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zauważyć, że podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB m. L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem powyższej decyzji nie doręczono wszystkim stronom postępowania, a jedynie A. i A. F. z "prośbą o powiadomienie współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w L.".

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadą jest - zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. - że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jednakże, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wskazanego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Przez działalność organu, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1401/10). W wyroku z dnia 3 października 1988 r., II SA 165/88 NSA stwierdził, że "jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu" (zob. niepublikowany wyrok NSA z dnia 3 października 1988 r., II SA 165/88, za: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 580).

Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można uznać, iż uchybienia organu w zakresie doręczenia stronom decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. były wynikiem stronniczego i umyślnego działania organu, którego celem było uniemożliwienie wzięcia stronom udziału w postępowaniu. W konsekwencji, PINB m. L. był organem właściwym, z mocy art. 150 § 1 k.p.a., do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, co czyni omawiany zarzut, jak i zarzut niewłaściwego zastosowania art. 150 § 1 k.p.a., niezasadnym.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a przez błędne ustalenie stanu sprawy polegające na przyjęciu, że w zaskarżonej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2007 r. strona skarżąca została oznaczona jako C. sp. z o.o. w L., nie zaś wadliwie jako P. sp. z o.o. w L.. Zauważyć bowiem należy, że firma skarżącego została zmieniona z dniem 1 czerwca 2007 r., a więc już po wydaniu decyzji PINB m. L. z dnia [...] kwietnia 2007 r., czyli w trakcie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ II instancji nie miał obowiązku badania, czy strona nie zmieniła nazwy, bowiem to obowiązkiem strony było poinformowanie organu o tej okoliczności.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie ani w treści zarzutu, ani w jego uzasadnieniu, nie powołał odpowiednich przepisów procedury administracyjnej, określających podstawę do wznowienia postępowania, co czyni powyższy zarzut niemożliwym do zweryfikowania.

W rozpoznawanej sprawie zasadny okazał się natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że inwestor – C. Sp. z o.o. wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na wybudowaniu drzwi wejściowych ze schodami zewnętrznymi i daszkiem do budynku przy ul. [...] w L., znajdującym się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską z racji położenia na terenie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia miasta L. wpisanego do rejestru zabytków województwa l.

Istotą sprawy jest natomiast rozstrzygnięcie kwestii możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ze względu na to, że obiekt budowlany, którego dotyczą wykonane przez inwestora prace znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza, że wydając decyzje w niniejszej sprawie, organy winny mieć na uwadze, iż do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionego przepisu Prawa budowlanego i współstosowanego przepisu ustawy o ochronie zabytków wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Skoro zatem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 Prawa budowlanego ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochrona konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej, a takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może zostać zastąpione pismem zawierającym stanowisko tego organu (por. wyrok NSA z 27.01.2010 r., II OSK 153/09 – internetowa baza orzeczeń NSA).

W rozpatrywanej sprawie wymagana przez wyżej wskazane przepisy decyzja nie mogła być zastąpiona opinią konserwatora zabytków wyrażoną w piśmie z dnia [...] września 2006 r., a wcześniej w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. Uznać zatem należy, że stanowisko organu zostało wyrażone w formie niezgodnej z prawem, co miało swoje konsekwencje także w braku możliwości jego zakwestionowania przez stronę i tym samym braku możliwości strony obrony swych praw i wpłynięcia na treść rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji w rozpatrywanej sprawie, konieczne było zatem uzyskanie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. Słusznie zatem autor skargi kasacyjnej wskazuje na brak rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestii możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli także z uregulowaniami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy zatem stwierdzić, że organy przedwcześnie uznały, że należy przywrócić obiekt do stanu poprzedniego. Sąd I instancji, akceptując takie stanowisko organów, dokonał zatem błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Na skutek uchylenia decyzji organu II instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, konieczne będzie uzyskanie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., rozstrzygającej w przedmiocie zgody na prowadzenie robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po uzyskaniu wskazanej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany rozważyć kwestię możliwości zalegalizowania wykonanych prac budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.