Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 148/06 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 13 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w K. po rozpoznaniu skargi J. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) w K. z dnia [...] stycznia 2006 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] października 2005 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Organ I instancji po rozpoznaniu wniosku J. C. powołując w podstawie decyzji art. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) odmówił wnioskującemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów lub przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., po rozpoznaniu odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że M. C. złożył w dniu [...] kwietnia 2005 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, deklarując użytkowanie działek rolnych o łącznej powierzchni 21,64 ha, leżących na dwudziestu trzech działkach ewidencyjnych położonych w gminie D., powiat s. Z. i M. C. aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] września 2005 r. przekazali gospodarstwo w postaci dwudziestu dwóch działek ewidencyjnych na rzecz syna J. C. Następnie w dniu [...] września

2005 r. J. C. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Organ odwoławczy powołując się na przepis art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (zwanego dalej rozporządzeniem Nr 796/2004) stwierdził, że warunkiem przyznania dopłat jest przejęcie w posiadanie wszystkich działek, których dotyczył pierwszy wniosek. Złożenie przez J. C. wniosku o płatności również co do działki nr [...] o powierzchni 0,39 ha, położonej w R., gmina D., której M. C. był dzierżawcą oraz fakt, że J. C. nie zobowiązał się do przejęcia wszystkich zobowiązań M. C., w ocenie organu oznaczały, że wnioskodawca nie spełnił wymogów warunkujących przyznanie płatności.

W skardze na powyższą decyzję J. C. podniósł, że działka nr [...] nie była własnością jego ojca. M. C. jedynie ją "użytkował za zobowiązania pieniężne wobec Gminy D.". Skarżący zarzucił ponadto, że przy składaniu wniosku o przyznanie dopłat do gruntów rolnych jego ojciec nie został poinformowany przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w S., że nie przysługuje mu prawo do korzystania z dopłat do tej działki.

WSA w K. uwzględnił powyższą skargę uznając, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w odwołaniu, w tym do wyrażonej przez skarżącego woli wykreślenia działki nr [...] ze złożonego przez jego rodziców wniosku oraz nie określił, czy skarżącemu przysługuje prawo złożenia korekty wniosku, a jeżeli tak, to czy został o takiej możliwości poinformowany przez organy, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien był dokonać oceny powoływanych przez skarżącego okoliczności mając na uwadze dyspozycję art. 19 rozporządzenia Nr 796/2004.

W ocenie Sądu, organy zarówno I jak i II instancji nienależycie sporządziły uzasadnienia swoich rozstrzygnięć, uchybiając wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej k.p.a.) i naruszyły zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 8 k.p.a. - zasadę pogłębiania zaufania obywateli, art. 9 k.p.a. - zasadę informowania stron oraz art. 11 k.p.a. - zasadę wyjaśniania. Sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu

I instancji, poza powołaniem się na przepisy art. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o dopłatach bezpośrednich do gruntów rolnych i stwierdzeniu, że przedstawione dokumenty nie upoważniają do przyznania wnioskującemu płatności, nie zawiera wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Również uzasadnienie prawne organu II instancji jedynie ogólnikowo wskazuje fragment przepisu art. 74 rozporządzenia Nr 796/2004, podczas, gdy przepis ten składa się z siedmiu jednostek redakcyjnych. Zdaniem Sądu, żadna z zawartych w tym przepisie regulacji nie odpowiada wprost treści przytoczonej przez organ.

Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że wniosek J. C. obejmował wszystkie działki, których dotyczył wniosek przekazującego M. C. (co miało być konieczne dla spełnienia wymagań określonych w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych) podkreślając, że wniosek skarżącego ograniczał się do poparcia wniosku poprzednika prawnego. Sąd zwrócił uwagę, że urzędowy formularz wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego nie zawiera rubryk, w których wymagane jest podanie oświadczenia o działkach ewidencyjnych.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku, gdy przepisy wprost tego nie zabraniają, a sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ zobowiązany jest na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe uchybienia, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił decyzje orzekających w sprawie organów obu instancji.

II

W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. domagał się uchylenia powyższego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację:

- art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez zakwestionowanie stwierdzenia, że wniosek złożony przez przejmującego gospodarstwo nie dotyczył wszystkich gruntów rolnych, zawartych we wniosku przekazującego oraz uznanie, że wniosek przejmującego jest jedynie wyrazem woli poparcia wniosku poprzednika, podczas gdy wniosek następcy prawnego w świetle treści w/w przepisu mógł dotyczyć wyłącznie wszystkich działek zgłoszonych uprzednio do płatności przez przekazujących;

- art. 19 rozporządzenia Nr 796/2004 poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że M. C. zadeklarował we wniosku 23 działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 21,64 ha, a w dniu [...] września 2005 r. nastąpiło notarialne przekazanie na rzecz J. C. dwudziestu dwóch z dwudziestu trzech działek objętych pierwotnym wnioskiem. Stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie jest możliwe dokonanie korekty wniosku po przekazaniu gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy przekazaniem nie objęto wszystkich działek rolnych objętych pierwotnym wnioskiem. Nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, że organy naruszyły zasady procedury administracyjnej i nie odniosły się do kwestii, czy skarżącemu przysługuje prawo złożenia korekty do wniosku, a przyjęcie przez Sąd, że przepisy nie zabraniają wprowadzenia korekty do wniosku pomocowego w tym stanie faktycznym i prawnym jest błędne.

Zdaniem skarżącego organu, błędne jest przyjęcie przez Sąd, że przepis art. 74 rozporządzenia Nr 796/2004 nie dawał podstawy do odmowy przyznania płatności na rzecz

J. C. Powołując się na treść punktu 5 tego przepisu stwierdził, że przyznanie pomocy na rzecz przejmującego jest uzależnione od przekazania całości gospodarstwa przez przekazującego na rzecz przejmującego.

J. C. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. kontroli kasacyjnej został poddany wyrok, którym WSA w K. na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje orzekających w sprawie organów obu instancji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby zatem skutecznie zakwestionować w skardze kasacyjnej trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji wydanego w oparciu o tą podstawę prawną orzeczenia, należy wykazać, że w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bądź doszło do takiego naruszenia, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że organ odwoławczy nie stosunkował się do woli skarżącego wykreślenia działki nr [...] ze złożonego przez jego rodziców wniosku oraz nie określił, czy skarżącemu przysługuje prawo złożenia korekty wniosku w rozumieniu art. 19 rozporządzenia Nr 796/2004. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nienależycie sporządziły uzasadnienia swoich rozstrzygnięć, naruszając tym wymogi ustanowione w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., niedostatecznie wyjaśniły stan faktyczny sprawy naruszając zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a. Nieodniesienie się do zarzutów odwołania stanowiło, zdaniem Sądu I instancji, także naruszenie zasad wyrażonych w przepisach art. 8 k.p.a., to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w art. 9 k.p.a. - zasady informowania stron oraz w art. 11 k.p.a. - zasady wyjaśniania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą ocenę. Trafnie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu I instancji, poza powołaniem się na przepisy art. 3 w związku z art. 4 ustawy o dopłatach bezpośrednich do gruntów rolnych i ogólnikowym stwierdzeniu, że przedstawione dokumenty nie upoważniają do przyznania wnioskującemu płatności, nie zawierało wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wadliwa jest treść rozstrzygnięcia tego organu w tym znaczeniu, że nie przystaje ona do uzasadnienia decyzji. Powołując bowiem w podstawie rozstrzygnięcia jedynie przepisy art. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o dopłatach bezpośrednich do gruntów rolnych, organ I instancji orzekł o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów lub przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że warunki przyznania płatności bezpośrednich określone są w przepisach ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), natomiast warunki przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Przepisów dotyczących warunków przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania organ orzekający w sprawie w ogóle nie ocenił. Nie dał bowiem temu wyrazu w uzasadnieniu wydanej decyzji, podczas gdy w treści rozstrzyga o odmowie przyznania tych płatności. Skoro więc treść uzasadnienia decyzji nie przystaje do rozstrzygnięcia, zatem i w tym aspekcie decyzję organu I instancji należało uznać za niezgodną z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także dokonaną przez Sąd I instancji ocenę uzasadnienia prawnego decyzji organu II instancji, które jedynie wskazuje na przepis art. 74 rozporządzenia Nr 796/2004. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że przepis ten zawiera siedem jednostek redakcyjnych. Brak wskazania w podstawie rozstrzygnięcia, który z ustępów (podzielonych również na litery) tego przepisu znajdował w sprawie zastosowanie, brak dokładnego zacytowania treści przepisów oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności rozstrzygnięcia również narusza przepisy postępowania stanowiące o wymogach, jakie ma spełniać decyzja administracyjna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego, wraz z podaniem źródeł jego publikacji. Z kolei w zakresie wymogów, jakie ma spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie tak prawne, jak i faktyczne stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Jest ono, z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., szczególnie istotne z punktu widzenia strony, której odmawia się przyznania określonych uprawnień. Poznanie motywów, jakimi kierował się organ daje bowiem stronie możliwość podjęcia polemiki w skardze do sądu administracyjnego, przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, swojej interpretacji faktów, jak i przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia.

Wymaga podkreślenia, że organ administracji ma prowadzić postępowanie w zgodzie

z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, to jest dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pogłębiać zaufanie obywateli do organów, należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły powyższe zasady. Organ odwoławczy naruszył również obowiązek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, organ odwoławczy nie stosunkował się bowiem do woli skarżącego wykreślenia działki nr [...] ze złożonego przez jego rodziców wniosku oraz nie stwierdził, czy skarżącemu przysługuje prawo złożenia korekty wniosku w rozumieniu art. 19 rozporządzenia Nr 796/2004.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz uzasadnienie decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny. Powyższy pogląd wyraził w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że ustalenia i ich ocena dokonane przez organy są niewystarczające i tym samym naruszające prawo. Decyzje te nie spełniały ponadto wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. oraz zostały wydane z naruszeniem uprawnień strony wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 7 - 11 k.p.a. i dlatego podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. nie kwestionuje wytkniętych przez Sąd I instancji uchybień. Nie twierdzi, że do nich nie doszło, lub że nie miały one wpływu na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną organ w żaden sposób zatem nie podważył przyczyn, dla których doszło do uchylenia kontrolowanych decyzji przez Sąd I instancji. Zarzucił natomiast Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w sytuacji, w której z uwagi na naruszenie zasad rzetelnej procedury Sąd nie dokonywał oceny prawidłowości zastosowania norm materialnoprawnych. Należy przy tym podkreślić, że wbrew temu, co podnosi organ wnoszący skargę kasacyjną, jakoby Sąd I instancji dokonał interpretacji przepisu art. 19 rozporządzenia Nr 796/2004 wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, Sąd I instancji nie dokonał interpretacji tego przepisu. Sąd I instancji stwierdził bowiem jedynie, że organ odwoławczy nie odniósł się do "wyrażonej przez skarżącego woli wykreślenia działki nr [...] ze złożonego przez jego rodziców wniosku" oraz "nie określił, czy skarżącemu przysługuje prawo złożenia korekty wniosku, a jeżeli tak, to czy został o takiej możliwości poinformowany przez organy". Sąd I instancji wskazał przy tym, że organ odwoławczy "powinien był dokonać oceny powoływanych przez skarżącego okoliczności mając na uwadze dyspozycję art. 19 rozporządzenia Nr 796/2004", a brak odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii możliwości skorygowania wniosku pomocowego, stanowił jeden z powodów uchylenia jego decyzji.

Mając na uwadze zasadę związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.