Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 533/14 o odrzuceniu skargi T. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2014 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 533/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2014 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Policji przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez zainteresowanego policjanta.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wprawdzie, zgodnie z art. 134i ust. 5 powołanej ustawy o Policji, postępowanie dyscyplinarne wszczyna się postanowieniem, a stosownie do treści art. 135 ust. 2 tej ustawy, także odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia, na które pokrzywdzony może wnieść zażalenie w terminie 7 dni od dnia doręczenia, to jednak postanowienia wydawane w oparciu o powołane przepisy ustawy o Policji nie są postanowieniami wydawanymi w postępowaniu administracyjnym, ani też postanowieniami wydawanymi w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zażalenie, o którym mowa w art. 135 ust. 2 ustawy o Policji nie jest zażaleniem składanym w żadnym z wymienionych postępowań, określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".

Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne w odniesieniu do aktów podejmowanych przez organy Policji w postępowaniu dyscyplinarnym jest kontrolą, o której mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a. i ograniczona jest wyłącznie do prawnych form działania wymienionych w przepisie szczególnym, tj. art. 138 ustawy o Policji.

Skoro zatem ustawa Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 § 2 pkt 8 dopuszcza orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej wyłącznie w przedmiocie wydania decyzji administracyjnych, postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, to zdaniem Sądu I instancji, bezczynność organów administracji publicznej w zakresie innych prawnych form działania nie podlega kognicji sądu administracyjnego, o ile nie jest przewidziana przez przepis szczególny. W art. 138 ustawy o Policji ustawodawca przewidział kontrolę sądu administracyjnego tylko w odniesieniu do orzeczeń i postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne. Nie przewidział jej natomiast w stosunku do postanowień o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego oraz odmowie wszczęcia tego postępowania, które nie są postanowieniami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a.

Jeżeli więc sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł T. D., zarzucając:

1) naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a tym samym przyjęcie, iż zaniechanie wydania postanowienia w przedmiocie ewentualnego wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w Policji nie stanowi bezczynności organu administracji publicznej;

2) naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 134i ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, polegające na błędnym przyjęciu, iż w postępowaniu dyscyplinarnym w Policji, przełożony Policjanta, którego dotyczy wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie jest obowiązany wydać postanowienia o wszczęciu, względnie odmowie wszczęcia postępowania w ogóle, zaś zarówno postanowienie, jak i bezczynność w tym zakresie są zaskarżalne skargą do właściwego WSA.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych;

3) skierowania sprawy na rozprawę;

4) rozważenie możliwości podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, tj. w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Sądu I instancji, że z żadnych przepisów prawa nie wynika, że sprawa objęta wnioskiem z 29 kwietnia 2014 r. jest załatwiana przez organ administracji publicznej w drodze aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W konsekwencji skarga ta nie może zostać zakwalifikowana jako złożona na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1236/07; J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47).

Kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów, jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 135p ust. 1 powołanej ustawy (tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych) zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Powołana ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozdział 10 ustawy o Policji dotyczący postępowania dyscyplinarnego przewiduje jedynie - uruchamiany na wniosek lub z urzędu - tryb wznowienia postępowania dyscyplinarnego w przypadku wad procesowych lub materialnych wskazanych w art. 135 ustawy o Policji. Ani rozdział 10, ani pozostałe przepisy ustawy o Policji nie przewidują innych środków prawnych do wzruszania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych, ani też nie zawierają odesłania do k.p.a. Również art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. nie daje podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów tego Kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów k.p.a. nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 472/06, Lex nr 290653; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 527/06, Lex nr 2906445).

W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Policji przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez policjanta.

Wprawdzie art. 135 ustawy o Policji określa, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz na orzeczenie o umorzeniu tego postępowania pokrzywdzony może wnieść odpowiednio zażalenie lub odwołanie, w terminie 7 dni od dnia ich doręczenia, jednakże postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie kończy takiego postępowania dyscyplinarnego, a dodatkowo rozstrzygnięcia wydawane w tego rodzaju sprawach nie mają charakteru administracyjnego. Z powyższego wynika, że na rozstrzygnięcia wydane w oparciu art. art. 134i ust. 5 i art. 135 ust. 2 ustawy o Policji skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna.

W tej sytuacji również sądowej kontroli, nie może podlegać bezczynność organu polegająca na zaniechaniu wydania ww. postanowień.

Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do wydania rozstrzygnięcia, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o skierowanie sprawy na rozprawę oraz podjęcia uchwały w składzie poszerzonym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku Komendanta Głównego Policji zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.