Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. H. redaktora naczelnego portalu informacyjnego "[...]" na decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] lipca 2015 r.; II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego M. H. redaktora naczelnego portalu informacyjnego "[...]" kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 1618/15

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2015 r. M.H. zwrócił się do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej liczbę zatrudnionych pracowników, w tym pełniących funkcje publiczne oraz wysokość nagród przyznanych w latach 2012 – 2015 wszystkim pracownikom DPS w [...], z wyszczególnieniem stanowiska służbowego, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody, a w przypadku osób pełniących funkcje publiczne – także imienia, nazwiska

Pismem z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] Dyrektor DPS udostępnił część żądanej przez skarżącego informacji, zaś w zakresie wysokości nagród przyznanych pracownikom, powołując art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) – dalej: "udip", powiadomił wnioskodawcę, że udostępnione mogą zostać jedynie dane obejmujące podanie stanowiska służbowego oraz kwota nagrody, gdyż informacją publiczną nie jest informacja o wynagrodzeniu, jakie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydana na utrzymanie danego etatu. W piśmie tym Dyrektor DPS poinformował skarżącego, że niezłożenie w terminie 14 dni wniosku o udostępnienie informacji w sposób wskazany powyżej, spowoduje umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w tym zakresie.

W odpowiedzi M.H. ponowił swoje żądanie zgodnie z treścią wniosku z dnia 27 czerwca 2015, wobec czego Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 udip, umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że udostępnienie informacji obejmującej wysokość nagród konkretnych pracowników DPS podlega ograniczeniu z uwagi na treść art. 5 ust. 2 udip, o czym poinformowano wnioskodawcę skierowanym do niego pismem. Skoro zaś skarżący nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób wskazany przez organ, zaszła konieczność umorzenia postępowania w tym przedmiocie.

Nie zgadzając się z wydaną decyzją, M.H. wniósł od niej odwołanie argumentując, że zastosowanie art. 14 ust. 1 i 2 udip stanowiło próbę obejścia prawa. Skoro bowiem organ uznał, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną, ale jej udostępnienie podlega ustawowym ograniczeniom, winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Ponadto wniosek dotyczył również osób pełniących funkcje publiczne, wobec których przepis art. 5 ust. 2 udip nie ma zastosowania, a w tym zakresie organ dysponował technicznymi możliwościami udostępnienia informacji.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 17 pkt 3 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej: "k.p.a." oraz art. 4 ust. 1 pkt. 1, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 udip, art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.) oraz art. 112 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie odmówił udostępnienia M.H. informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych wszystkim pracownikom DPS w [...], którzy pełnią funkcje publiczne w postaci wyszczególnienia ich imienia, nazwiska, stanowiska służbowego, kwoty nagrody oraz uzasadnienia jej przyznania oraz udostępnienia informacji w zakresie wysokości nagród wszystkich pracowników DPS, którzy nie pełnią funkcji publicznych, według wzoru podanego przez wnioskodawcę.

W uzasadnieniu podał, że żądane przez skarżącego dane co do zasady noszą walor informacji publicznej, niemniej forma w jakiej żądał on ich ujawnienia dawała podstawę do odmowy udostępnienia informacji. W ramach dostępu do informacji publicznej strona może żądać danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na danym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Udzielenie informacji publicznej w zakresie danych o wysokości wynagrodzenia, w tym nagród lub premii osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych, wiąże się jednakże z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną strefę prywatności poprzez prosta identyfikację osoby z konkretnym stanowiskiem. W świetle powyższego, w żądanej przez skarżącego postaci wnioskowana informacja nie mogła zostać udostępniona. O ile bowiem uzasadnionym jest domaganie się udzielenia informacji polegającej na wyliczeniu łącznej wysokości nagród przyznanych wszystkim pracownikom DPS, to domaganie się tej informacji w postaci skonkretyzowanych danych odnoszących się do poszczególnych, podanych z imienia i nazwiska osób, nie mogło zostać uznane za zasadne. Ponadto, informacje w zakresie uzasadnienia przyznanych nagród wchodzą w zakres przedmiotowy relacji pracodawca – pracownik, regulowanej przez przepisy pracy, a jest to materia niestanowiąca informacji publicznej w rozumieniu udip. Zdaniem Starosty, w tym stanie rzeczy rację należało przyznać odwołującemu, że takim wypadku należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wobec czego zachodziła konieczność reformacji decyzji pierwszoinstancyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie M.H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora DPS w [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego uznanie, że kwoty nagród wypłacane ze środków publicznych nie są jawne i informacja o nich podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności, a w konsekwencji nieudostępnienie wnioskowanej informacji, stanowiło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 5 ust. 2 udip oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Prawo do informacji publicznej o środkach finansowych wydatkowanych z budżetu samorządów terytorialnych stanowi wyraz transparentności państwa i pozwala obywatelom na odpowiednią kontrolę władzy publicznej. Tym bardziej, że nagrody te są fakultatywnym składnikiem wynagrodzenia i równocześnie są związane z pełnionymi przez pracownika obowiązkami, dlatego też uznaniowość przy ich przyznawaniu uzasadnia konieczność ich transparentności. Dodatkowo personalia osób pracujących w podmiotach publicznych są jawne i ich publiczne przywoływanie jest prawnie dozwolone, a zatem osoby te winny liczyć się z koniecznością udostępnienia informacji o wysokości osiąganego wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący domagał się informacji o liczbie zatrudnionych pracowników w Domu Pomocy Społecznej w [...] oraz wysokości przyznanych im nagród w latach 2012-2015 (do dnia udzielenia odpowiedzi przez organ). W tym ostatnim zakresie sprecyzował żądanie do podania stanowiska służbowego, kwoty nagrody oraz uzasadnienia jej przyznania, a w przypadku osób pełniących funkcje publiczne – także do podania imienia, nazwiska.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ("udip") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4, m. in. jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Przepis art. 6 udip wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1.

Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). W szczególności charakter taki mają wskazane w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1ppkt c) oraz o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego, długu publicznym, ciężarach publicznych, etc. (art. 6 ust. 1 pkt 5).

Niewątpliwie w skład tego majątku wchodzą m. in. wynagrodzenia wszystkich pracowników jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, a taką jednostką Powiatu [...] jest Dom Pomocy Społecznej w [...], realizujący zadania publiczne z zakresu pomocy społecznej.

Wynagrodzenia te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.). W orzecznictwie wydanym w zakresie tej problematyki wskazuje się, że zasada przejrzystości sektora finansów publicznych, aby mogła być w pełni realizowana musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym, aby uzyskał on rzetelny obraz sytuacji finansowej państwa w wybranym przez niego sektorze (wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 26.06.2014 r., II SAB/Bk 26/14, Lex Nr 1521332, WSA w Kielcach z dnia 12.02.2015 r., II SAB/Ke 1/15, WSA w Warszawie z dnia 13.05.2015 r., II SAB/Wa 290/15, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi znajduje wsparcie w Konstytucji RP, zwłaszcza w jej art. 61 ust. 1 i 2, który kreuje obywatelskie prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z tego też powodu zasada ta musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą tymi środkami, a jakakolwiek reglamentacja informacji w tym zakresie musi znajdować swoje oparcie w Konstytucji RP, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje, również dotyczące wysokości nagród przyznanych pracownikom DPS, odpowiadają szerokiemu pojęciu informacji publicznej. Wynagrodzenia, w tym nagrody wszystkich pracowników DPS należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny.

Istotne znaczenie ma jednakże ograniczenie jakie wprowadza art. 5 udip w zakresie realizacji prawa do informacji, na co zwraca uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Art. 5 ust. 1 udip stanowi, że prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w świetle jego ust. 2, prawo to ograniczone jest także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Sądu żądanie skarżącego nie narusza tych przepisów.

W przypadku pracowników DPS w [...] nie pełniących funkcji publicznych, skarżący zażądał wskazania kwoty przyznanej nagrody oraz uzasadnienia jej przyznania w odniesieniu do stanowiska służbowego, zaznaczając wyraźnie, że ma to nastąpić bez podawania imienia i nazwiska pracownika.

Dyrektor DPS w [...] po udzieleniu skarżącemu informacji o ilości zatrudnionych pracowników, w tym pełniących funkcje publiczne, wydał następnie decyzję o umorzeniu postępowania, uznając brak podstaw do udostępnienia wnioskodawcy informacji w zakresie wysokości przyznanych pracownikom nagród.

Starosta [...], w ramach kontroli instancyjnej na skutek odwołania M.H., uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe, jednakże uchylił jego decyzję, kwestionując błędne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Zdaniem Starosty zarówno udostępnienie danych o pobieraniu nagrody przez konkretną osobę pełniącą funkcję publiczną, jak i informacji o wysokości nagród na poszczególnych stanowiskach bez podania personaliów naruszałoby art. 5 ust. 2 udip. To zaś wskazuje na konieczność wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji

Biorąc pod uwagę wywody poczynione wcześniej oraz nie budzący wątpliwości zapis art. 5 ust. 2 udip o wyłączeniu ograniczenia w nim wskazanego do osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, stanowisko Wojewody nie może znaleźć akceptacji Sądu.

Podkreślić należy, że w przypadku udostępnienia informacji o wysokości nagrody przyznanej dla pracownika zatrudnionego na określonym stanowisku, bez podania jego personaliów, co do zasady nie dochodzi do naruszenia jego prywatności, nie jest bowiem możliwa identyfikacja takiej osoby. Oczywiście może tak się zdarzyć, gdy informacja dotyczy stanowiska, na którym zatrudniona jest wyłącznie jedna osoba.

Z akt sprawy (k.18) wynika jednakże, że w DPS w [...] an dzień 8.07.2015 r. zatrudnionych było 154 pracowników (172 – 18) nie pełniących funkcji publicznych, a to uniemożliwia ich identyfikację.

Kwestie tę w odniesieniu do poszczególnych pracowników powinien rozważyć organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku.

Uznając zatem, że w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 16 ust. 1 udip w zw. z art. 5 ust. 2 udip, organ II instancji dodatkowo zaś art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 plt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.