Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1322/18 w sprawie ze skargi W. R. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1322/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi W. R. uchylił postanowienie Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Komisarz Wyborczy w Rzeszowie II, działając na podstawie art. 383 § 2a i § 4a oraz art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r., poz. 754, 1000 i 1349, dalej: u.K.w.) w zw. z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995, 1000, 1349 i 1432, dalej: u.s.p.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu Ropczycko - Sędziszowskiego – W. R. wybranego w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] – Komitet Wyborczy S., który wykonywał pracę w ramach stosunku pracy jako kierownik w jednostce organizacyjnej Powiatu Ropczycko - Sędziszowskiego, w której uzyskał mandat radnego i nie złożył wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez Komisarza Wyborczego w Rzeszowie I, co jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu radnego.

Od powyższego postanowienia skargę wniósł W. R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 24 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 382 w zw. z art. 160 § 1 pkt 7 K.w. oraz w zw. z art. 168 § 1 K.w. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że właściwym organem wyborczym który ogłasza wyniki wyborów jest Komisarz Wyborczy w Rzeszowie I, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że:

– właściwym organem wyborczym, zgodnie z art. 382 K.w., który ogłasza wyniki wyborów do rad jest Państwowa Komisja Wyborcza,

– siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p. jest terminem ustawowym, którego bieg rozpoczyna się od dnia ogłoszenia wyników wyborów w Dzienniku Ustaw przez Państwową Komisję Wyborczą na podstawie art. 382 u.K.w.;

– siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p. należy liczyć od dnia 30 października 2018 r., w którym obwieszczenie PKW zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw;

– komisarz wyborczy w ramach przyznanych kompetencji jedynie "podaje do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, wyniki wyborów" do rad oraz wyborów wójtów na obszarze województwa, co nie jest równoznaczne z ogłaszaniem wyników wyborów w rozumieniu art. 382 K.w.;

2. art. 383 § 2a K.w. w zw. z art. 24 ust. 1 u.s.p. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu w sytuacji, gdy w ogóle nie wystąpiła przyczyna wygaśnięcia mandatu skarżącego, a to z uwagi na fakt, że pozostając nieprzerwanie na urlopie bezpłatnym od dnia 26 listopada 2014 r. aż do dnia rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron z dniem [...] listopada 2018 r. w ogóle nie wykonywał pracy w ramach stosunku pracy w jednostce organizacyjnej powiatu ropczycko - sędziszowskiego;

3. art. 383 § 2 K.w. w zw. z art. 383 § 1 pkt 4 K.w. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

W odpowiedzi na skargę Komisarz zawnioskował o oddalenie skargi. Komisarz zaznaczył, że kwestionowane postanowienie wydane zostało na podstawie obowiązujących przepisów prawa, tj. przepisów K.w., u.s.p. oraz w oparciu o wyjaśnienia PKW z 30 października i 2 listopada 2018 r., które na podstawie art. 161 § 1 K.w. są wiążące dla komisarzy wyborczych i prezentują aktualną wykładnię prawa. W jego ocenie stanowisko skarżącego oparte jest na nieaktualnym orzecznictwie, wykładni i poglądach.

Komisarz wyjaśnił, że zaskarżonym postanowieniem stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego, bowiem skarżący – jako kierownik w jednostce organizacyjnej powiatu – złożył wniosek o urlop bezpłatny po upływie siedmiodniowego terminu do dokonania tej czynności. Wynikało to z faktu otrzymania [...] listopada 2018 r. w godzinach popołudniowych przez Krajowe Biuro Wyborcze Delegaturę w Rzeszowie pisma Starosty Ropczyckiego, z którego wynikało, że W. R. – jako kierownik jednostki organizacyjnej powiatu (P.) złożył wniosek o urlop bezpłatny z naruszeniem siedmiodniowego terminu. Starosta wskazał na konieczność podjęcia stosownych działań i potraktowanie sprawy jako pilnej z uwagi na fakt, że na dzień 19 listopada 2018 r. godz. 10.00 zaplanowano I Zwyczajną Sesję Rady Powiatu Ropczycko - Sędziszowskiego.

Jak wyjaśnił Komisarz, już na tamtym etapie ani skarżący ani inny podmiot nie wskazywały, że stosunek pracy skarżącego miał zostać rozwiązany na mocy porozumienia stron z dniem [...] listopada 2018 r. Ta informacja została przedstawiona przez Starostę już po wydaniu przez Komisarza kwestionowanego postanowienia. Jego zdaniem, porozumienie stron stanowi w istocie następstwo tej decyzji – i mimo umieszczonej na nim daty – nie zostało w tym dniu zawarte.

Komisarz podkreślił, że niezależnie od bytu stosunku pracy kształtowanego przez strony już po upływie terminu do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, wygaśnięcie mandatu w ustalonym stanie faktycznym jest prawidłowe. Jest ono swoistą sankcją za zachowanie niezgodne z prawem, tj. za złożenie wniosku o urlop po upływie ustawowego terminu. Stwierdzenie zaś wygaśnięcia mandatu miało charakter deklaratoryjny.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Komisarz szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżącego wywodząc, iż dokumentacja na jaką powołuje się strona skarżąca w znacznej części zawiera nieaktualną wykładnię przepisów prawa wyborczego, istotnie zmienioną ostatnimi wyjaśnieniami PKW, wiążącymi organy wyborcze, w tym komisarza. To powoduje, że zarzuty skarg są bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu braku uprawnień komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Komisarz zauważył, że niezasadnie powołano się w tej kwestii na art. 383 § 1 pkt 5 K.w., który nie znajduje w sprawie zastosowania. Wygaśnięcie mandatu radnego nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p., art. 383 § 2a (odnośnie terminu), art. 383 § 4a (odnośnie doręczenia) oraz art. 384 § 1 K.w. (odnośnie trybu wyborczego). Zaniechanie złożenia przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, względnie złożenie go po upływie ustawowego terminu jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.s.p.). Komisarz wyjaśnił także, że w pkt 2 wyjaśnień PKW z 30 października 2018 r. wskazano, że wygaśnięcie mandatu stwierdza w tym przypadku komisarz wyborczy w trybie art. 383 § 2a K.w.

Należy więc przyjąć, że niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, a postanowienie w tym przedmiocie wydaje komisarz wyborczy. Zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 383 § 2a K.w. dotyczy również zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. Komisarz wyjaśnił także, że na gruncie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) - zawierającej analogiczne unormowanie jak w u.s.p. – wyrażono w orzecznictwie pogląd, że zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 24b u.s.g. jest tożsame z pisemnym zrzeczeniem się mandatu. Również w aktualnym piśmiennictwie podkreśla się, że fakt zrzeczenia się mandatu o jakim mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. wymaga potwierdzenia postanowieniem komisarza wyborczego w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Wbrew zarzutom skargi, to zatem Komisarz a nie rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego z ww. powodu.

W kwestii zarzutu dotyczącego początku biegu terminu do złożenia wniosku o urlop bezpłatny w rozumieniu art. 24 u.s.p. Komisarz wyjaśnił, że w pkt 5 wyjaśnień PKW z 30 października 2018 r. wskazano, że wniosek o urlop bezpłatny winien być złożony w ciągu 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. W wyjaśnieniach z 2 listopada 2018 r. PKW zaprezentowała interpretację na tle art. 24b ust. 1 u.s.g., co znajduje zastosowanie również w odniesieniu do u.s.p. Przez ogłoszenie wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy należy rozumieć datę ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego odpowiednio o wynikach wyborów do rad oraz wyborów wójtów na obszarze województwa. Nie jest to termin wskazywany w art. 382 K.w. (powoływany przez skarżącego), a termin o jakim mowa w art. 168-169 K.w. W ocenie organu, nie ma racji skarżący twierdząc, że komisarz wyborczy "jedynie" podaje do publicznej wiadomości wyniki wyborów, obwieszcza je. Jak wynika z art. 160 § 1 pkt 7 K.w., ustalanie i ogłaszanie wyników głosowania i wyników wyborów w zakresie określonym przepisami szczególnymi Kodeksu należy do kompetencji komisarza. Dopiero na podstawie obwieszczeń komisarzy (art. 168 § 1 K.w.) – co następuje wcześniej – PKW ogłasza w Dz. U. RP i podaje do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, zbiorcze wyniki wyborów do rad na obszarze kraju.

W dalszej części Komisarz podał, że niezależnie od wyjaśnień w tej materii złożonych przez PKW, takie stanowisko wynika z wykładni systemowej. W zakresie wyborów samorządowych termin do podejmowania czynności przewidzianych prawem jest determinowany ogłoszeniem w dzienniku urzędowym województwa obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego odpowiednio o wynikach wyborów do rad oraz wyborów wójtów na obszarze województwa. W rozpoznawanej sprawie ogłoszenie – podanie wyników wyborów do publicznej wiadomości przez komisarza wyborczego w Rzeszowie I - miało miejsce 24 października 2018 r.

Również jako niezasługujący na akceptację Komisarz uznał zarzut skargi, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu było nieprawidłowe, bowiem od dnia 26 listopada 2014 r. do [...] listopada 2018 r. skarżący nie wykonywał pracy w ramach stosunku pracy i jego wniosek z 2014 r. "rozciąga się" na kolejną kadencję 2018 - 2023. Organ przyznał, że oczywistym jest, że skarżący w ramach urlopu bezpłatnego w latach 2014 - 2018 nie świadczył pracy, bowiem pozostawał na urlopie bezpłatnym w związku z mandatem w poprzedniej kadencji organów samorządowych. Istotą urlopu bezpłatnego jest zaprzestanie świadczenia pracy, czasowe zawieszenie stosunku pracy, zwolnienie pracownika z obowiązku wykonywania zatrudnienia i zwolnienie pracodawcy z wypłaty wynagrodzenia. Stosunek pracy trwa nadal, wzajemnie zostają zawieszone prawa i obowiązki stron tego stosunku. Organ podkreślił, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje faktyczne niewykonywanie przez skarżącego obowiązków wynikających ze stosunku pracy w okresie 2014 - 2018. Wniosek o urlop bezpłatny i jego udzielenie jest powiązane z konkretną kadencją. Mandat radnego jest instytucją kadencyjną, w związku z tym urlop ten nie może występować jako urlop na czas nieoznaczony. Obowiązek uzyskania urlopu bezpłatnego ma charakter bezwarunkowy w świetle każdej z ustaw samorządowych. Kadencje organów samorządowych są usytuowane w czasie, nie są oderwane od jego ram i granic. Nie jest tak, że skoro skarżący korzystał z urlopu bezpłatnego w latach 2014 - 2018, to jest zwolniony z obowiązku złożenia wniosku o ten urlop na kolejną kadencję. Każdy mandat jest traktowany odrębnie i rodzi obowiązek ponowienia wniosku o urlop bezpłatny na kolejny okres (kadencję). Jako nadużycie prawa Komisarz ocenił twierdzenie skarżącego, że jego wniosek o urlop bezpłatny złożony w 2014 r. nie był ograniczony kadencją 2014 - 2018. Wobec takiego stanowiska organ poddał w wątpliwość okoliczność złożenia w dniu 2 listopada 2018 r. wniosku o urlop bezpłatny odnoszącego się do okresu 2018 - 2023, skoro skarżący pozostawał w przekonaniu, że poprzedni wniosek rodzi skutki na przyszłość (na kolejne kadencje).

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego o urlop bezpłatny wpłynął z dwudniowym opóźnieniem, tj. 2 listopada 2018 r. Termin 7 dni do zgłoszenia wniosku o urlop bezpłatny, liczony od ogłoszenia wyników wyborów (w istocie ogłoszenia obwieszczenia komisarza wyborczego w dzienniku wojewódzkim, co miało miejsce 24 października 2018 r.) jest terminem warunkującym zachowanie uprawnień (mandatu radnego). Jest to termin zawity prawa materialnego, a zdarzeniem powodującym jego zachowanie jest dotarcie do pracodawcy oświadczenia woli pracownika – jego wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego w związku z wyborem na radnego. Uchybienie temu terminowi powoduje, że radny narusza ustawowy zakaz łączenia stanowisk, a zatem jego mandat ulega wygaśnięciu (art. 24 ust. 5).

Końcowo Komisarz podniósł, że istotne wątpliwości budzą także okoliczności rozwiązania przez skarżącego stosunku pracy w dniu [...] listopada 2018 r. na mocy porozumienia stron, w której to czynności można dopatrzeć się znamion nadużycia prawa (ani w dniu [...] listopada 2018 r., jak również w dniu 19 listopada 2018 r. do godzin południowych nie dotarły do organu żadne informacje na temat rozwiązania stosunku pracy przez skarżącego).

Komisarz zaznaczył także, że oczywista omyłka w treści zaskarżonego postanowienia dotycząca numeru listy ([...], a nie [...]) nie ma wpływu na jego prawidłowość.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1322/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.p., radny, który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat, obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1; stosownie do ust. 5 tego artykułu, niezłożenie przez radnego wniosku o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Istota sprawy sprowadza się do stwierdzenia od jakiej daty należy liczyć początek biegu tego terminu, tj. czy jak wskazał w zaskarżonym postanowieniu Komisarz Wyborczy, przez ogłoszenie wyników wyborów należy rozumieć datę ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego odpowiednio o wynikach wyborów do rad oraz wyborów wójtów na obszarze województwa (w takiej sytuacji termin ten nie byłby zachowany, co uzasadniałoby uznanie prawidłowości stwierdzenia wygaśnięcia mandatu), czy też jak twierdzi skarżący, bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia ogłoszenia wyników wyborów w Dzienniku Ustaw RP przez PKW (co w okolicznościach sprawy wskazywałoby na zachowanie tego terminu, a przez to na niezasadne stwierdzenie wygaśnięcia mandatu).

Na gruncie u.s.p. brak jest definicji "właściwego organu wyborczego", które to określenie użyte zostało w jej art. 24 ust. 1. Wiąże się to z koniecznością odniesienia do regulacji u.K.w., której art. 152 § 1 stanowi, iż "stałymi organami wyborczymi są Państwowa Komisja Wyborcza oraz komisarze wyborczy".

Zgodnie z art. 160 § 1 pkt 7 tej ustawy, do zadań Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy ustalanie i ogłaszanie wyników głosowania i wyników wyborów w zakresie określonym przepisami szczególnymi kodeksu; odnosi się do tego m.in. art. 382, wg którego Państwowa Komisja Wyborcza ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz podaje do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, zbiorcze wyniki wyborów do rad na obszarze kraju.

Z kolei do zadań komisarza wyborczego należy m.in. ustalanie zbiorczych wyników wyborów do rad oraz wyborów wójtów przeprowadzonych na obszarze województwa i ogłaszanie ich w trybie określonym w kodeksie (art. 167 § 1 pkt 8); z przepisem tym koreluje regulacja art. 168 § 1, w myśl której komisarz wyborczy, na podstawie protokołów z wyborów sporządzonych przez właściwe terytorialne komisje wyborcze, podaje do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, wyniki wyborów do rad oraz wyborów wójtów na obszarze województwa.

W ocenie Sądu, bez wątpienia za dopuszczalne i zgodne z przywołanymi przepisami należy uznać zajęte w rozpoznawanej sprawie przez Komisarza Wojewódzkiego w Rzeszowie II stanowisko, że w zakresie wyborów samorządowych siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, o jakim mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p., może być determinowany ogłoszeniem w dzienniku urzędowym województwa stosownego obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego (mimo iż art. 168 § 1 posługuje się na tę okoliczność określeniem "podania do publicznej wiadomości", nie można tego zapisu interpretować w oderwaniu od poprzedzającej go regulacji art. 167 § 1 pkt 8, która wskazuje na ogłaszanie na obszarze województwa zbiorczych wyników wyborów do rad oraz wyborów wójtów).

Stanowisko to jak wskazał Komisarz, podyktowane było wyjaśnieniami PKW z 30 października 2018 r. ([...]) i z 2 listopada 2018 r. ([...]), iż przez ogłoszenie wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy należy rozumieć datę ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego odpowiednio o wynikach wyborów do rad oraz wyborów wójtów na obszarze województwa (w ocenie Sądu, należało podzielić pogląd Komisarza, że bez znaczenia pozostawało udzielenie tych wyjaśnień na tle art. 24b ust. 1 u.s.g. zawierającego w omawianym zakresie analogiczne unormowanie jak art. 24 ust. 1 u.s.p.).

Zgodnie z powyższym, skoro obwieszczenie Komisarza Wyborczego w Rzeszowie I o wynikach wyborów do rad na obszarze województwa podkarpackiego zostało ogłoszone w Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego 24 października 2018 r., pochodzący z 2 listopada 2018 r. wniosek skarżącego o udzielenie urlopu bezpłatnego należałoby uznać za złożony z uchybieniem siedmiodniowego terminu liczonego od dnia ogłoszenia tych wyników (liczony w ten sposób ostatni dzień terminu przypadał 30 października 2018 r.), co w konsekwencji obligowało Komisarza do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W okolicznościach sprawy, zdaniem Sądu, powyższego stanowiska Komisarza jednak nie można podzielić. Ma to bezpośredni związek z datą udzielenia przez PKW wspomnianych wyjaśnień komisarzom wyborczym, którzy - co należy także wyraźnie podkreślić - na mocy art. 161 § 1 u.K.w. byli tymi wytycznymi związani; zgodnie z § 2 tego artykułu, PKW uchyla postanowienia komisarzy wyborczych podjęte z naruszeniem prawa lub niezgodne z jej wytycznymi (niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków komisarza wyborczego stanowi także podstawę do odwołania przez PKW komisarza wyborczego przed upływem okresu na jaki został powołany - art. 166 § 8 u.K.w.). Wiążąc bowiem skutek ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy z dokonanym 24 października 2018 r. w Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego obwieszczeniem nie trudno zauważyć, że data pierwszego z pism PKW (z 30 października 2018 r.) przypadałaby na ostatni dzień terminu do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, zaś drugiego pisma (z 2 listopada 2018 r.) - wprost odnoszącego się do opisywanej kwestii - już po upływie tego terminu. W tym zakresie, skoro określone wątpliwości na tle stosowania art. 24 ust. 1 u.s.p. (art. 24b ust. 1 u.s.g.) zgłaszali sami komisarze wyborczy jako adresaci tych pism (wynika to z ich treści), trudno wymagać, by negatywne konsekwencje z tym związane były wywodzone wstecz względem osób, które tak jak skarżący nie dysponując z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym wiedzą o zmianie zasad obliczania terminów do składania wniosków o udzielenie urlopu bezpłatnego (aczkolwiek nie wynikającą ze zmiany stanu prawnego), przyjmowały jako nadal obowiązującą wykładnię tych przepisów, zgodnie z którą punkt odniesienia dla obliczania tego terminu stanowiła data ogłoszenia przez PKW w Dzienniku Ustaw RP zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju (nastąpiło to 30 października 2018 r., względem czego wniosek skarżącego z 2 listopada 2018 r. o urlop bezpłatny należy uznać jako złożony w ustawowym terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy).

Na taki sposób wykładni art. 24 ust. 1 u.s.p. powołał się skarżący wskazując na poparte dotychczasową praktyką stanowisko PKW, orzecznictwa i doktryny (por. m.in.: Czaplicki K. i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, WKP 2018 - uwagi do art. 383). Nie można przy tym pominąć, że jak wskazał sam Komisarz w odpowiedzi na skargę (s. 3), wyjaśnienia PKW "istotnie zmieniły" wykładnię wskazanych przepisów prawa wyborczego. Skoro miało to miejsce w toku procedury wyborczej, podważa to tym samym jego stwierdzenie (s. 2), że "skarżący nie wykazał się znajomością obowiązujących przepisów prawa i ich prawidłową - aktualną wykładnią, przytaczając stanowiska (orzecznictwo, wytyczne oraz poglądy doktryny) sprzed kilku, a nawet kilkunastu lat".

W okolicznościach sprawy czyni to całkowicie niezasadnym stwierdzenie wygaśnięcia zaskarżonym postanowieniem mandatu radnego skarżącego z powodu rzekomo wadliwego złożenia wniosku o urlop bezpłatny. Zastosowanie przez Komisarza Wyborczego do niniejszego przypadku zmienionej w toku postępowania wyjaśnieniami PKW wykładni art. 24 ust. 1 u.s.p. podważa wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Sąd zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2006 r. sygn. K 31/06 (OTK-A 2006/10/147), który wprawdzie został wydany na gruncie nieobowiązującego już obecnie stanu prawnego, gdyż dotyczył oceny zgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów ustawy z dnia 6 września 2006 r. o zmianie ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz. 1127), niemniej w ocenie Sądu jako w pełni aktualne i adekwatne do rozpoznawanej sprawy należy ocenić zawarte w jego uzasadnieniu (a także w zgłoszonych do wyroku zdaniach odrębnych) uwagi dotyczące wiarygodności procesu wyborczego wynikające ze stabilności prawa i generalnej niestosowności podejmowania nowelizacji prawa wyborczego na krótko przed wyborami, które powinny odbywać się wedle stabilnych i odpowiednio wcześniej ustalonych i znanych reguł. W ocenie Sądu, uwagi te w równym stopniu należy odnieść do zmiany sposobu wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów w trakcie trwającej procedury wyborczej, co jak podkreślono, nie wyklucza akceptacji wyrażonego we wskazanych pismach stanowiska PKW ze skutkiem na przyszłość.

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy do wydania zaskarżonego postanowienia doszło z naruszeniem art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p. w zw. z art. 160 § 1 pkt 7 i art. 383 u.K.w.

Z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia i jego skutek Sąd za zbędne uznał szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Wskazał jednak, że skoro zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.p. radny otrzymuje urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu i fakt przebywania skarżącego na urlopie bezpłatnym w związku ze sprawowaniem mandatu radnego kadencji 2014 - 2018 nie miał wpływu na wymóg wywiązania się przez niego po raz kolejny z obowiązku o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł Komisarz Wyborczy w Rzeszowie podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm., zwanej dalej "u.s.p.") w związku z art. 160 § 1 pkt 7 i art. 383 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r., poz. 754 ze zm., zwanej dalej "k.w.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że pisma Państwowej Komisji Wyborczej (zwanej dalej "PKW’') z dnia 30 października 2018 r. ([...]) i z dnia 2 listopada 2018 r. ([...]) dokonały zmiany zasad obliczania terminu do składania wniosków o udzielenie urlopu bezpłatnego przez radnego, a w konsekwencji tego, wniosek skarżącego z dnia 2 listopada 2018 r. o urlop bezpłatny należy uznać jako złożony w ustawowym terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, podczas gdy przytoczone przepisy w sposób ewidentny przesądzają, że przedmiotowy wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu wynikającego z cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, co skutkowało po stronie Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II - obowiązkiem wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego i taka wykładania prawa została w pełni przyjęta przez Sąd;

2. art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2 2018 r., poz. 995 ze zm.) oraz art. 160 § 1 pkt 7 i art. 161 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r., poz. 754 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że wyjaśnienia przez PKW dokonane w pismach z dnia 30 października 2018 r. ([...]) oraz z dnia 2 listopada 2018 r. ([...]) mają bezpośredni wpływ i negatywne konsekwencje wstecz względem osób, które z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym nie dysponowały wiedzą o zmianie zasad obliczania terminu w zakresie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego z uwagi na to, że wydane wyjaśnienia – w formie przekazanej odpowiedzi - o terminie składania wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego przez organ wyborczy, nie mogą stanowić wzorca kontroli sądowej, albowiem nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego - przedmiot kontroli sądowej mogą stanowić jedynie regulacje zawarte w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w Kodeksie wyborczym z pominięciem wydanych wyjaśnień - udzielone wyjaśnienia mogą być jedynie oceniane pod kątem wydania ich przez właściwy podmiot oraz czy nastąpiło to w granicach kompetencji tego organu;

3. art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie powiatowym (Dz. u. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że zastosowane przez Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II wyjaśnienia PKW, o których mowa wyżej, zmienione w toku postępowania podważają zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, podczas gdy wydane postanowienie odpowiada wymogom legalizmu, albowiem zostało ono wydane przez organ posiadający ustawowe kompetencje w tym zakresie, zgodnie z przewidzianymi w tym przedmiocie procedurami, a treść wydanego postanowienia ma pełne umocowanie w przepisach prawa materialnego wynikającego z ustawy o samorządzie powiatowym i Kodeksu wyborczego oraz wytycznych i wyjaśnień PKW, co potwierdza działanie organu na podstawie i w granicach prawa;

4. art. 141 § 4 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez akceptację w pełni stanowiska prawnego Komisarza Wyborczego II odnośnie sposobu obliczania terminu do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie powiatowym w związku z uzyskaniem mandatu radnego, a następnie niepodzielenia go z uwagi na udzielone przez PKW wyjaśnienia, co niewątpliwie prowadzi do braku spójności, wewnętrznych sprzeczności i niejasności w zakresie wydanego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia.

Skarżący kasacyjnie wniósł, o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z uchwały PKW z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisarzy wyborczych, właściwości rzeczowej w zakresie wykonywania czynności o charakterze ogólnowojewodzkim oraz trybu pracy komisarzy wyborczych ogłoszonej w Monitorze Polskim z dnia 6 marca 2014 r. pod poz. 185.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że istotną kwestią w przedmiotowej sprawie pozostaje pytanie, czy właściwym organem wyborczym, który ogłasza wyniki w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 382, art. 168 § 1 i art. 160 § 1 pkt 7 k.w., pozostaje Państwowa Komisja Wyborcza, czy też komisarz wyborczy, a w konsekwencji, czy 7-dniowy termin do złożenia przez radnego wniosku o urlop bezpłatny rozpoczyna bieg od daty ogłoszenia wyników wyborów w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej przez Państwową Komisję Wyborczą na podstawie art. 382 k.w. (co miało miejsce w dniu 30 października 2018 r.), czy od daty ogłoszenia – podania wyników wyborów do publicznej wiadomości przez komisarza wyborczego w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (w tym przypadku Komisarza Wyborczego w Rzeszowie I, co miało miejsce w dniu 24 października 2018 r).

W ocenie Sądu, za dopuszczalne i zgodne z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym i Kodeksu wyborczego było stanowisko Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II, że w zakresie wyborów samorządowych 7-dniowy termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, o jakim mowa w art. 24 ust 1 u.s.p., jest determinowany ogłoszeniem w dzienniku urzędowym województwa stosownego obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego. Pomimo przyjęcia takiej wykładni prawnej przepisów art. 24 ust 1 i ust 5 u.s.p. w zw. z art. 160 § 1 pkt 7 i art. 383 k.w., w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie podzielił przyjętej wykładni przywołanych przepisów prawa, przyjmując, że pomimo przekroczenia ustawowego siedmiodniowego terminu wniosek złożony przez skarżącego w dniu 2 listopada 2018 r. o urlop bezpłatny należy uznać za złożony w ustawowym terminie. Powyższe świadczy o niespójności oraz niekonsekwencji argumentacji prawnej skarżonego orzeczenia.

Skarżący kasacyjnie podniósł że zagadnienie złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego w związku z uzyskaniem mandatu radnego reguluje przepis art. 24 ust. 1 u.s.p. W myśl art. 24 ust. 1 u.s.p. radny, który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat, musi złożyć wniosek o urlop bezpłatny. Ustawa przewiduje na to siedmiodniowy termin od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Co ważne, wniosek musi być złożony przed aktem ślubowania. Niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Termin siedmiodniowy do zgłoszenia wniosku o urlop bezpłatny, liczony od ogłoszenia wyników wyborów, jest terminem warunkującym zachowanie uprawnień, w tym przypadku mandatu radnego. Jest to termin zawity prawa materialnego, a zdarzeniem powodującym jego zachowanie jest dotarcie do pracodawcy oświadczenia woli pracownika - jego wniosku o udzielenie mu urlopu bezpłatnego w związku z wyborem na radnego. Uchybienie wymienionemu terminowi, choćby o dzień, powoduje, że radny narusza ustawowy zakaz łączenia stanowisk, a zatem jego mandat ulega wygaśnięciu (art. 24 ust. 5 u.s.p.). Wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p., należy liczyć od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa stosownego obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 24 października 2018 r. i w wyniku czego wniosek skarżącego z dnia 2 listopada 2018 r. należało uznać za złożony z uchybieniem tego terminu, co implikowało komisarza wyborczego do wydania postanowienia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego. Przeprowadzona analiza prawna przez Sąd, który w całej rozciągłości zaakceptował interpretację organu, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wydanym rozstrzygnięciem. Jak wynika z art. 160 § 1 pkt 7 k.w., ustalanie i ogłaszanie wyników głosowania i wyników wyborów w zakresie określonym przepisami szczególnymi Kodeksu wyborczego należy do kompetencji komisarza. Jest to kompatybilne z treścią art. 168 § 1 k.w., z którego wynika, że komisarz wyborczy, na podstawie protokołów z wyborów sporządzonych przez właściwe terytorialne komisje wyborcze, podaje do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, wyniki wyborów do rad oraz wyborów wójtów na obszarze województwa. Obwieszczenie jest dokumentem urzędowym, który stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dopiero na podstawie obwieszczeń komisarzy, co następuje chronologicznie wcześniej, Państwowa Komisja Wyborcza ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej oraz podaje do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, zbiorcze wyniki wyborów do rad na obszarze kraju. Wynika to ze specyfiki wyborów samorządowych, która nie pozwala na swoiste zmarginalizowanie uprawnień komisarza w zakresie ogłaszania wyników tych wyborów na obszarze województwa poprzez sprowadzenie ich jedynie do czynności materialno-technicznej bez prawnego znaczenia. Chybione jest zatem zapatrywanie, opierające się na założeniu, że termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, o którym mowa w art. 24 ust. 1, powinien biec od ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą wyników wyborów, a nie przez właściwego komisarza wyborczego. Zapatrywanie takie zupełnie ignoruje treść art. 168 § 1 i art. 169 k.w.

Doniosłe znaczenie dla wydania wyroku, jak wynika z jego pisemnego uzasadnienia, były wyjaśnienia PKW z dnia 30 października 2018 r. i z dnia 2 listopada 2018 r., zmieniające, w ocenie Sądu, wykładnię stosowania art. 24 ust. 1 u.s.p., co miało miejsce w toku postępowania. Okoliczności te były dla Sądu niezwykłe ważną podstawą orzeczenia. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w oparciu o regulacje zawarte w art. 161 § 1 k.w. Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych. Zakres podmiotowy wiążących wytycznych PKW obejmuje organy wyborcze niższego stopnia. Wytyczne stanowią w pewnym sensie środek nadzoru stosowany w zhierarchizowanych strukturach organizacyjnych. Mają na celu zapewnienie jednolitości stosowania prawa wyborczego. Przyznanie PKW kompetencji do wydawania wiążących wytycznych jest także podkreśleniem samodzielności i uniezależnienia organów wyborczych przede wszystkim od władzy wykonawczej. Moc wiążącą tych wytycznych potwierdza art. 161 § 2 k.w., czyniąc z nich kryterium oceny legalności uchwał organów wyborczych niższego stopnia. Kompetencje w zakresie stanowczego wpływania PKW na stosowanie prawa wyborczego przez podmioty biorące udział w przeprowadzaniu wyborów, co ma ważkie znaczenie dla niniejszej sprawy, nie obejmuje podmiotów usytuowanych poza strukturą organów wyborczych. PKW kieruje wyjaśnienia do organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak również dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych. Wyjaśnienia te są aktami wykładni prawa i nie są wiążące, niemniej przypisuje się im duże znaczenie merytoryczne, przede wszystkim ze względu na pozycję Komisji jako najwyższego organu wyborczego. Dodać jeszcze wypada, że stanowią one pomocniczą dyrektywę interpretacyjną dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych. Wyjaśnienia PKW, co do terminu złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p., może

mieć znaczenie wyłącznie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm Kodeksu wyborczego oraz ustawy o samorządzie powiatowym. Taki też jest charakter zaprezentowanych pism PKW z dnia 30 października 2018 r. i z dnia 2 listopada 2018 r. Przytoczone wyjaśnienia stanowiły odpowiedź na sformułowane zapytanie i są wiążące wyłącznie dla komisarzy wyborczych, a dla osób, które obowiązane były do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego w sytuacjach objętych normą art. 24 ust. 1 u.s.p., mogły stanowić jedynie pogląd i opinię w zakresie odkodowania brzmienia regulacji art. 24 ust. 1 u.s.p. Ponadto stanowiły one odpowiedź na skierowane zapytanie i miały charakter wskazówki interpretacyjnej dla organów wyborczych w zakresie jednolitości stosowania prawa wyborczego. Państwowa Komisja Wyborcza nie ma kompetencji do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały i wytyczne PKW można natomiast zaliczyć do przepisów prawa wewnętrznego, o jakich mowa w art. 93 Konstytucji RP, ponieważ zawarty tam katalog źródeł prawa nie jest zamknięty. Źródła prawa zostały

w rozdziale III Konstytucji RP podzielone przez ustawodawcę na dwie kategorie. Pierwsza kategoria to źródła prawa powszechnie obowiązującego, zaś druga, to akty

o charakterze wewnętrznym. Akty powszechnie obowiązującego prawa charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszelkich kategorii adresatów: wszystkich obywateli, organów państwowych, wszelkich instytucji i organizacji publicznych i prywatnych (Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji z 1997 roku, pod red. J. Boda, Wrocław 1998, s. 155). Art. 87 Konstytucji wymienia następujące źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego. Z kolei, aktów prawa wewnętrznego dotyczy art. 93 Konstytucji RP. Jego ust. 1 stanowi, że "uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki podległe organowi wydającemu te akty". Kolejne ustępy tego artykułu określają charakterystykę prawną zarządzeń (wymóg podstawy ustawowej oraz wykluczenie traktowania zarządzeń jako podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów) oraz poddają zarządzenia i uchwały kontroli z punktu widzenia ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.

Należy uznać, że art. 93 Konstytucji RP nie dokonał wyczerpującego wyliczenia wszystkich aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydawane, a więc, że co do formy i uprawnionych podmiotów nie zamknął katalogu aktów prawa wewnętrznego. Z tego też powodu PKW posiada kompetencję do wydawania aktów o charakterze wewnętrznym w postaci uchwał, wytycznych i wyjaśnień w oparciu o umocowanie wynikające z odpowiednich regulacji Kodeksu wyborczego.

Przeprowadzona powyżej analiza prowadzi do wniosku, że wydane wyjaśnienia PKW dotyczące ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy nie mogą stanowić wzorca kontroli sądowej, nawet gdyby pojęcie prawa stanowiącego kryterium kontroli sądu interpretować w ujęciu szerokim, a mianowicie przyjmując, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność tego aktu z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wytyczne i wyjaśnienia PKW, chociaż wydane w oparciu o art. 161 § 1 k.w., nie regulują materii ustawowej, jak powyżej wykazano. Dlatego też wzorzec kontroli w niniejszej sprawie stanowić będą przepisy ustawy o samorządzie powiatowym i Kodeks wyborczy, z pominięciem przywołanych wyjaśnień. Wskazane wyjaśnienia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem ustawa Kodeks wyborczy nie przyznaje im rangi aktów wykonawczych do tej ustawy, co niewątpliwie wyłącza możliwość brania ich pod uwagę przy orzekaniu przez sąd administracyjny z uwagi na to, że nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, zaznaczyć należy, że niewątpliwie Sąd, wydając niniejszy wyrok, kierował się przywołanymi wyjaśnieniami PKW, na co wskazuje konstatacja zawarta w uzasadnieniu wyroku, że "trudno wymagać, by negatywne konsekwencje z tym związane były wywodzone wstecz względem osób, które tak jak skarżący nie dysponując z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym wiedzą o zmianie zasad obliczania terminów do składania wniosków o udzielenie urlopu bezpłatnego (aczkolwiek niewynikającą ze zmiany stanu prawnego), przyjmowały jako nadal obowiązującą wykładnię tych przepisów, zgodnie z którą, punkt odniesienia dla obliczania tego terminu stanowiła data ogłoszenia przez PKW w Dzienniku Ustaw RP zbiorczych wyborów do rad na obszarze kraju (nastąpiło to 30 października 2018 r., względem czego wniosek skarżącego z dnia 2 listopada 2018 r. o urlop bezpłatny należy uznać jako złożony w ustawowym terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy)".

Dokonana przez Sąd I Instancji kontrola aktu prawnego - postanowienia o wygaśnięciu mandatu jest nieprawidłowa, albowiem nastąpiło przekroczenie granic oceny Sądu w oparciu o akty prawa powszechnie obowiązującego na rzecz wyjaśnień, w tym przypadku będących jedynie odpowiedzią na skierowane zapytanie, którym przyznano rangę aktów prawa powszechnie obowiązującego, co pozostaje poza sferą jurysdykcji sądu administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd, orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego.

Na kanwie niniejszej sprawy wzorzec kontroli sądu powinien zostać ograniczony wyłącznie do regulacji Kodeksu wyborczego oraz ustawy o samorządzie powiatowym. Nadzór skarżonego postanowienia powinien ograniczać się do jego weryfikacji o przywołane akty prawa powszechnie obowiązującego, nawet gdyby pojęcie prawa stanowiącego kryterium kontroli Sądu interpretować w ujęciu szerokim. W niniejszym przypadku przeprowadzona ocena przez Sąd ww. postanowienia Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II nastąpiła w oparciu o wyjaśnienia PKW wskazane wyżej, które nie mogły być w ogóle brane pod uwagę jako akty prawne dające podstawę do wyrokowania w niniejszym postępowaniu sądowym. Wskazane odpowiedzi PKW na zapytanie, w ocenie Sądu ,uzyskały charakter kluczowego "źródła prawa" wpływającego na obowiązki podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 1 u.s.p., co prowadzi do wniosku, że przeprowadzona kontrola inkryminowanego aktu odbyła się według jeszcze innych kryteriów niż zgodność z prawem i stanowi to istotne naruszenie kompetencji sądu administracyjnego do orzekania pod względem zgodności z prawem aktu administracyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie nastąpiła zmiana w toku postępowania wykładni art. 24 ust. 1 u.s.p. jak to jest eksponowane w uzasadnieniu, w związku z przytoczonymi wyjaśnieniami PKW, lecz nastąpiło jedynie ich uszczegółowienie i rozwinięcie stanowiska zaprezentowanego w uchwale PKW z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisarzy wyborczych, właściwości rzeczowej w zakresie wykonywania czynności o charakterze ogólnowojewódzkim oraz trybu pracy komisarzy wyborczych, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym RP Monitor Polski. Ogłoszenie przywołanej uchwały w dzienniku urzędowym Monitor Polski wskazuje, że omawiana uchwała jest aktem powszechnie dostępnym i mającym zastosowanie do nieograniczonego kręgu adresatów. Stosownie do zapisów § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. uchwały, do właściwości rzeczowej wyznaczonego komisarza wyborczego w zakresie wykonania czynności o charakterze ogolnowojewodzkim należy: ustalanie zbiorczych wyników wyborów do rad oraz wyborów wójta na obszarze województwa oraz ogłaszanie ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przywołana uchwała w sposób jasny, jawny, czytelny i precyzyjny określa, że do obowiązków komisarza wojewódzkiego, należy ustalanie zbiorczych wyników do rad na obszarze województwa i tym samym siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p., należy liczyć od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa stosownego obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego. Zważywszy na powyższą uchwałę PKW z dnia 17 lutego 2014 r., to kwestie odnoszące się do wskazania właściwego organu wyborczego do ogłoszenia wyników wyborów nie mogą być postrzegane jako zmiana reguł i dokonanie zupełnie odmiennej wykładni cyt. art. ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwała ta ma bezpośredni związek z kadencją rad w stosunku, do których zaczęły obowiązywać normy zawarte w Kodeksie wyborczym, albowiem była to "pierwsza kadencja", do której znalazły zastosowanie te regulacje - należy przypomnieć, że poprzednio obowiązywała ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm.).

W konsekwencji powyższego, nie doszło do nowej interpretacji wskazanej regulacji w pismach PKW z dnia 30 października 2018 r. i z dnia 2 listopada 2018 r., a jednie nastąpiło bardziej szczegółowe uściślenie i interpretacja przywołanej uchwały w udzielonej odpowiedzi na kierowane zapytanie do PKW. Należy domniemywać, że udzielona odpowiedź nabrała niebagatelnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zgodności z prawem powyższego postanowienia komisarza wyborczego. Postrzeganie wspomnianych pism jako newralgicznych w zaistniałych okolicznościach, w oderwaniu od prawidłowo przeprowadzonego procesu interpretacji przepisów w tej materii, musi zostać ocenione negatywnie.

Niezależnie od wyjaśnień w tym temacie podanych przez PKW, odnośnie których Sąd orzekający przyjął, że mogą obowiązywać jedynie "na przyszłość", albowiem skarżący nie miał możliwość zapoznania się z nimi, za przyjęciem powyższego rozumowania przemawiają również względy wykładni systemowej. Analogiczne rozwiązanie prawne zastosowano bowiem w odniesieniu do protestów wyborczych, również uwzględniając specyfikę wyborów samorządowych. Protest wyborczy wnosi się na piśmie do właściwego sądu okręgowego za pośrednictwem właściwego sądu rejonowego, w terminie 14 dni od dnia podania do publicznej wiadomości przez komisarza wyborczego, w trybie określonym w art. 168 § 1, wyników wyborów na obszarze województwa (art. 392 § 1 k.w.). Powyższe wynika z przytaczanych regulacji prawa powszechnie obowiązującego i nie wymaga posiłkowania się jakimikolwiek wyjaśnieniami PKW. W związku z tym, w zakresie wyborów samorządowych, termin do podejmowania czynności przewidzianych prawem jest determinowany ogłoszeniem w dzienniku urzędowym województwa obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego. W konsekwencji, data ogłoszenia komisarza wyborczego o wynikach wyborów na obszarze województwa stanowi początkową datę do uruchomienia wszelkich procedur, nie tylko kwestionujących wybory, ale regulujących także status osób, które uzyskały mandat, a więc także osób, które muszą złożyć wniosek o urlop bezpłatny. Z obwieszczenia komisarza wyborczego podlegającego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym osoba zainteresowana może bowiem w sposób pewny uzyskać informację o uzyskaniu mandatu. Oczekiwanie na obwieszczenie PKW w tym kontekście byłoby pozbawione większego sensu, zważywszy szczególnie, że data podania wyniku wyborów w poszczególnych województwach może różnić się wyraźnie, a wyniki wyborów obwieszczone przez komisarza wyborczego nie mogą ulec zmianie jakimkolwiek działaniem Komisji. Innymi słowy, obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej ma charakter sprawozdawczy w odniesieniu do całego obszaru kraju, o czym świadczy zresztą zwrot z art. 382 k.w. "zbiorcze wyniki wyborów do rad na obszarze kraju". Obwieszczenie powyższe bazuje zatem w całości na ogłoszeniach dokonywanych wcześniej przez komisarzy wyborczych wykonujących czynności o charakterze ogólnowojewódzkim. Powoływanie więc przez skarżącego na pogląd komentatorów do Kodeksu wyborczego i wyciąganie wniosków, że to PKW jest organem właściwym do podania do publicznej wiadomości wyników wyborów jest w tym kontekście zabiegiem instrumentalnym. Komisarz wyborczy nie przeczy tej oczywistej konstatacji, że PKW jest organem w tej materii właściwym przy każdego rodzaju wyborach odbywających się na obszarze kraju. Nie zmienia to jednak faktu, że komisarz wyborczy również posiada w tym zakresie kompetencje (w przypadku wyborów samorządowych) na podstawie cytowanych art. 168 i 169 k.w. Gdyby PKW była organem wyłącznie właściwym do ogłaszania wyników wyborów, ustawodawca wprost w cytowanym art. 24 u.s.p., jak również w ustawie o samorządzie gminnym czy samorządzie województwa wiązać powinien rozpoczęcie biegu terminu zawitego do złożenia wniosku o urlop bezpłatny od ogłoszenia wyników wyborów przez PKW, bądź zwrotem zbiorczych wyników wyborów na obszarze kraju, takiego określenia w żadnym z przepisów "ustaw samorządowych" nie ma. Ustawodawca posłużył się natomiast celowo zwrotem "właściwy organ wyborczy", pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii w oparciu o regulacje Kodeksu wyborczego, przy uwzględnieniu specyfiki wyborów samorządowych i kompetencji poszczególnych organów wyborczych, a więc przede wszystkim komisarzy wyborczych. W tym kontekście zauważyć również należy, że data podania wyniku wyborów w poszczególnych województwach może różnić się wyraźnie, choćby ze względu na prace poszczególnych komisji wyborczych. W związku z tym, oczekiwanie na podanie zbiorczych wyników wyborów na obszarze kraju pozbawione byłoby sensu, skoro w danym województwie wyniki ustalone i ogłoszone przez komisarza wyborczego mogłyby być znane dużo wcześniej. Zupełnie nieracjonalne jest zatem wiązanie początku biegu terminu do złożenia wniosku o urlop bezpłatny od ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów na obszarze kraju.

Powyższa argumentacja znajduje zatem także wsparcie w regułach wykładni celowościowej. Celem norm wyrażonych w art. 168 i 169 K.w. jest wiążące i ostateczne poinformowanie wszystkich podmiotów o wynikach wyborów do rad na obszarze województwa. Wspomnieć przy tym wypada, że obecnie ustawy o samorządzie powiatowym, gminnym i wojewódzkim nie wiążą z datą ogłoszenia wyborów zbiorczych na obszarze kraju żadnych skutków prawnych. Do dnia 26 lipca 2018 r., z datą ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów na obszarze kraju związany był początek biegu terminu do zwołania przez komisarza wyborczego pierwszej sesji rady. Obecne brzmienie art. 15 ust. 3 u.s.p. zostało ukształtowane ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących gminy Ostrowice w województwie zachodniopomorskim (Dz.U. z 2018 r., poz. 1432), a przepis ten stanowi, że pierwszą sesję nowo wybranej rady powiatu zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie kadencji rady. Wskazuje to jednoznacznie, że termin podania zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju dla kwestii mandatów poszczególnych radnych jest pozbawiony znaczenia. W ocenie organu, skoro skarżący podjął skuteczną próbę wyszukania wyjaśnień PKW z dnia 20 listopada 2006r. znak: [...] do nieobowiązującej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatu i sejmików województwa, to nic nie stało na przeszkodzie, aby sięgnąć po uchwały PKW wydane na kanwie Kodeksu wyborczego, gdzie wskazano organ dokonujący ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów do rad oraz wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Końcowo należy podkreślić, że z treści uzasadnienia skarżonego wyroku można odnieść wrażenie, że w zasadzie sąd podziela zapatrywanie komisarza wyborczego, nie mniej jednak, w celu ochrony praw radnego, przyjął inną interpretację w tym konkretnym przypadku, argumentując, że skarżący nie mógł się w odpowiednim czasie dowiedzieć o stanowisku PKW i komisarzy wyborczych dotyczącej tej materii. Nie sposób więc nie zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyznał pierwszoplanowe znaczenie terminowi wydania wyjaśnień przez PKW, a nie obowiązującym przepisom prawa. Sąd orzekający całkowicie pominął brzmienie przepisów powszechnie obowiązujących, utrwalone od dłuższego czasu, stabilizujące stan prawny i wynikającą z niego wykładnię, sytuując zachowanie komisarza wyborczego jedynie w kontekście dwóch pism Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 31 października 2018 r. i 2 listopada 2018 r. i wynikającego z nich kalendarium, które miałoby uniemożliwić skarżącemu wykonanie ciążącego na nim obowiązku, zgodnie z prawem, we właściwym czasie, z uwagi na nieznajomość tych pism. Wskazać należy, że wyjaśnienia te adresowane były do komisarzy wyborczych i stanowiły w istocie interpretację określonej materii normatywnej, która i tak w ostateczności należała do komisarzy wyborczych jako organu właściwego do wygaszenia mandatu. Skarżący, mając wątpliwości co do przedmiotowej kwestii, mógł zwrócić się do właściwego komisarza wyborczego o udzielenie informacji odnośnie tego zagadnienia, co stanowi powszechnie stosowaną praktykę. Komisarz wyborczy jako właściwy organ udziela i również w tym przypadku udzieliłby informacji co do sposobu rozumienia przepisów mających zastosowanie, w sposób, w który przepisy te były przez niego stosowane w obszarze jego właściwości wobec wszystkich radnych, którzy znaleźli się w analogicznej sytuacji jak skarżący. Ponownie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy przypomnieć, a co uszło uwadze Sądu I instancji, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia były obowiązujące od wielu lat przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wzmocnione jedynie ostatnimi wyjaśnieniami PKW, wydanymi zresztą z inicjatywy innych podmiotów, spoza obszaru właściwości Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II. Komisarze wyborczy działający na obszarze właściwości Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w Rzeszowie nie komunikowali żadnym organom wyborczym, w tym Państwowej Komisji Wyborczej, jakichkolwiek wątpliwości związanych z interpretacją przedmiotowych regulacji, a wyjaśnienia nadesłane przez PKW w październiku i listopadzie 2018 r. stanowiły jedynie potwierdzenie dotychczasowej wykładni. Istotne jest bowiem, że wzmacniały przyjętą dotąd interpretację, stosowaną wobec radnych w takiej sytuacji jak skarżący. Nie sposób więc podzielić zapatrywania Sądu, że interpretacja ta powinna znaleźć zastosowanie dopiero na przyszłość. Argumentacja Sądu pozostaje de facto w sprzeczności z legalnościową kontrolą organu administracji wyborczej, który jest wyłącznie właściwy do władczego rozstrzygania o konkretnym stosunku prawnym. Stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd odniósł się jednocześnie do konkretnego przypadku, przyjmując odmienną interpretację przepisów niż organ wyborczy. Taki zabieg kłoci się z modelem weryfikacyjnym sądowej kontroli administracji publicznej.

Za słusznością wyroku nie stoją również żadne względy aksjologiczne mające

chronić słuszne interesy jednostki. Jak wyżej podkreślono, skarżący już z obwieszczenia komisarza wyborczego dowiedział się o wyborze na radnego. Jako osoba aktywnie uczestnicząca w działalności samorządu terytorialnego powinien niezwłocznie przedsięwziąć czynności zmierzające do uregulowania swojego statusu pracowniczego, a w razie wątpliwości - zwrócić się o wyjaśnienie do właściwych terytorialnie komisarzy wyborczych, tak jak uczynili to radni będący w analogicznej sytuacji. Dodać należy, że dla wielu radnych kwestia związana z początkiem biegu terminu była zresztą oczywista, a u organu wyborczego, o ile nawiązywali z nim kontakt, otrzymywali jedynie potwierdzenie (akceptację) prezentowanego stanowiska. Zaniechanie elementarnej staranności po stronie skarżącego pozostaje w sprzeczności z argumentacją przyjętą w uzasadnieniu wyroku sądu, która nie odpowiada obowiązującym przepisom prawa oraz zgodnemu z prawem działaniu organów administracji wyborczej i wyjaśnieniom PKW wiążących wszystkie organy na obszarze kraju.

Reasumując powyższą analizę, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przeprowadzona przez Sąd ocena prawna przepisów u.s.p. i Kodeksu wyborczego znacząco wykroczyła poza ramy tych aktów prawnych, które powinny być przedmiotem prowadzonej weryfikacji w materii skarżonego postanowienia. Sąd nie powinien w ogóle koncentrować swoich rozważań na wyjaśnieniach będących jedynie odpowiedzią na zadane przez inny podmiot pytanie. Jeszcze raz należy przypomnieć, że takie akty na gruncie źródeł prawa nie przedstawiają waloru aktów prawa powszechnie obowiązującego, ani - tym bardziej - nie mają rangi aktów wykonawczych do tych ustaw, a w konsekwencji, nie są prawnie wiążące i mają jedynie pomocnicze znaczenie w kształtowaniu procedur wyborczych.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów

ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Podtrzymując ten wątek, zasygnalizować wypada, aby decyzja podjęta przez organ odpowiadała wymogom legalizmu, musi posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, musi działać zgodnie z odpowiadającymi procedurami decyzyjnymi, a treść jego postanowień musi być zgodna z przepisami prawa materialnego zawartego w ustawach i wydanych na ich podstawie aktach wykonawczych. Oznacza to, że organ nie może podejmować żadnych decyzji, z jednej strony bez podstawy prawnej, z drugiej strony, nie może unikać podejmowania decyzji, jeśli wiążące normy prawne nakładają na niego taki obowiązek. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasady praworządności, gdyż organ wyborczy przeprowadził postępowanie w granicach swoich kompetencji, a także zastosował przepisy postępowania procesowego, jak i materialnego, co znalazło akceptację Sądu przeprowadzającego proces dedukcji spornych regulacji prawnych w przyjętym stanie faktycznym. W tym kontekście teza Sądu, że zastosowana przez Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II zmieniona wykładnia art. 24 ust. 1 u.s.p. podważa wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest dość osobliwym poglądem, który pozostaje w wyraźnej kolizji z zasadami prawa administracyjnego i przywołanymi przepisami.

W dalszej kolejności, w ocenie skarżącego kasacyjnie, należy podnieść, że lektura sporządzonego przez Sąd uzasadnienia wskazuje na wystąpienie w nim wewnętrznych sprzeczności i braku spójności w zakresie przeprowadzonej subsumcji norm prawnych, w których sąd w pełni akceptuje wykładnię przepisów u.s.p. i Kodeksu wyborczego w zakresie terminu do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego i wskazuje na prawidłowe postępowanie Komisarza w tym przedmiocie, aby w dalszej części swoich rozważań przyjąć stanowisko odbiegające od przyjętego procesu analizy prawnej w zakresie zaistniałego stanu faktycznego. Mankamentem przedmiotowego uzasadnienia jest, z jednej strony, potwierdzenie przekroczenia terminu na złożenie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego i obowiązek po stronie Komisarza do wygaszenia mandatu przez wydanie stosownego postanowienia, aby następnie - w dalszej części rozważań - całkowicie zaprzeczyć przyjętemu stanowisku prawnemu i ukierunkować je w zupełnie przeciwną stronę. Taki sposób argumentacji procesu wyrokowania budzi wątpliwości, co do zastosowanych kryteriów, którymi kierował się Sąd przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia. Skoro Sąd całkowicie podzielił stanowisko Komisarza, że podjęte przez niego działania odpowiadają prawu i był on zobligowany w takiej sytuacji wydać postanowienie o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, to nietrafnym jest wykazywanie, że "w okolicznościach sprawy czyni to całkowicie niezasadnym stwierdzenie wygaśnięcia zaskarżonym postanowieniem mandatu radnego skarżącego z powodu rzekomo wadliwego złożenia wniosku o urlop bezpłatny". Sporządzone uzasadnienie nie daje możliwości do przystępnego przyswojenia motywów, którymi kierował się Sąd, wydając kontestowane rozstrzygnięcie. Proces myślowy, który skłonił do takiego orzeczenia, a utrwalony w pisemnym uzasadnieniu, wskazuje, że Sąd akceptuje ocenę prawną i sposób stosowania przepisów prawa materialnego, ale z innych nieznanych powodów kieruje się kryteriami, które nie mają odzwierciedlenia w źródłach prawa i jednocześnie artykułuje, że "nie wyklucza akceptacji wyrażonego we wskazanych pismach stanowiska PKW ze skutkiem na przyszłość" Uzasadnienie powinno być zrozumiałe, czytelne i nie powinno zawierać wewnętrznych sprzeczności, które wywołują w następstwie u stron wątpliwości interpretacyjne w zakresie danej normy prawnej.

Odnosząc się jedynie pokrótce do zarzutów radnego zaprezentowanych w skardze, niepodzielonych w istocie przez Sąd I Instancji, podkreślić należy, że z treści zaskarżonego orzeczenia nie wynika, aby sąd zanegował kompetencje komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, a co było jednym z zarzutów skargi radnego. Wygaśnięcie mandatu radnego nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.s.p., art. 383 § 2a, art. 383 § 4a oraz art. 384 § 1 k.w., z pominięciem art. 383 § 1 pkt 5 k.w. (por. uchwałę NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1417/04; wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 334/08 i uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 lipca 2018 r., II SA/Op 143/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r., II SA/Ke 784/12 oraz A. Kisielewicz, Komentarz do art. 383 Kodeksu wyborczego, Lex/el 2014). Niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest bowiem równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, a postanowienie w tym przedmiocie wydaje komisarz wyborczy (uzasadnienie uchwały NSA (7) z 23 października 2000 r., OPS 13/00, ONSA 2001/2, poz. 50 oraz A. Wierzbica (w): B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, teza 1 do art. 24b, Lex/el).

Organ wyborczy wskazał również, a co znalazło również akceptację w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że pomimo pewnych wątpliwości odnośnie daty rozwiązania stosunku pracy radnego, wygaśnięcie mandatu w ustalonym stanie faktycznym i tak było prawidłowe, niezależnie od bytu stosunku pracy kształtowanego przez strony już po upływie terminu do złożenia wniosku o urlop bezpłatny. Wygaśnięcie mandatu jest bowiem swoistą sankcją za zachowanie niezgodne z prawem – w tym przypadku złożenie wniosku o urlop po upływie ustawowego terminu, a samo stwierdzenie wygaśnięcia mandatu zaskarżonym postanowieniem miało charakter deklaratoryjny. Jednocześnie to, że skarżący w ramach urlopu bezpłatnego w latach 2014-2018 nie świadczył pracy, co jest oczywiste, albowiem pozostawał na urlopie bezpłatnym w związku z mandatem wykonywanym w poprzedniej kadencji organów samorządowych, nie oznaczało braku obowiązku złożenia wniosku o urlop bezpłatny na kolejną kadencję (2018-2023). Pamiętać należy, że wniosek o urlop bezpłatny i jego udzielenie jest powiązane z konkretną kadencją, albowiem mandat radnego jest instytucją kadencyjną, w związku z tym, urlop ten nie może występować jako urlop na czas nieoznaczony. W doktrynie prawa pracy prezentowany jest pogląd, że udzielenie urlopu bezpłatnego na czas nieokreślony, bez zastrzeżenia możliwości jego zakończenia na mocy oświadczenia jednej ze stron stosunku pracy, wydaje się niedopuszczalne. Przeczy to bowiem samej istocie zobowiązaniowego charakteru stosunku pracy (m.in. K. Jaśkowski, E. Maniewska, Komentarz do art. 174 Kodeksu pracy, Lex/el 2018). Obowiązek uzyskania urlopu bezpłatnego ma charakter bezwarunkowy w świetle każdej z ustaw samorządowych. Radny powinien więc wystąpić o udzielenie mu urlopu bezpłatnego po ogłoszeniu wyników wyborów, w terminie 7 dni, niezależnie od tego, czy w tym czasie faktycznie wykonywał pracę w ramach stosunku pracy (dopóki ten stosunek pracy trwa), czy też jego pracowniczy obowiązek wykonywania pracy był zawieszony, np. z powodu korzystania z urlopu wychowawczego bądź z innej przyczyny. Każdy mandat jest zatem traktowany odrębnie i rodzi obowiązek ponowienia wniosku o urlop bezpłatny na kolejny okres (kadencję). Jest to tym bardziej oczywiste, że wybrany radny może również zachować się inaczej i – zamiast wystąpienia o urlop bezpłatny - zrzec się mandatu i powrócić do zatrudnienia. Termin 7 dni do zgłoszenia wniosku o urlop bezpłatny, liczony od ogłoszenia wyników wyborów (w istocie ogłoszenia obwieszczenia komisarza wyborczego w dzienniku wojewódzkim), jest terminem warunkującym zachowanie uprawnień (mandatu radnego). Jest to zatem termin zawity prawa materialnego, a zdarzeniem powodującym jego zachowanie jest dotarcie do pracodawcy oświadczenia woli pracownika – jego wniosku o udzielenie mu urlopu bezpłatnego w związku z wyborem na radnego (art. 61 k.c. - por. S. Płażek (w): Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz (red. P. Chmielnicki), Lex/el 2005).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. R. wniósł o jej oddalenie podnosząc argument, że dogłębna analiza zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy i nie poddają się jakiejkolwiek kontroli kasacyjnej. Skarżący podkreśla, że nie wiadomo, czy zarzuty dotyczą błędnej wykładni zaskarżonych przepisów, czy też niewłaściwego ich zastosowania. Ich konstrukcja nie pozwala na przyporządkowanie tych zarzutów do któregoś rodzaju naruszenia prawa materialnego. Użyty zwrot "....przez przyjęcie...." jest dalece nieprecyzyjny i tym samym nie spełnia wymogów z art. 174 pkt 1) P.p.s.a.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej po pierwsze, na czym polega błędna wykładnia, którą zarzuca się sądowi naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego, oraz po drugie, jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1786/15). "Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1077/15). Chodzi bowiem o to, że "w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny dotyczący naruszenia danego przepisu ze wskazaniem jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jego wykładnia jest błędna" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/16).Takiego skutecznego wywodu nie przeprowadzono ani w kasacji ani w jej uzasadnieniu, które to uzasadnienie stanowi jedynie zreferowanie dotychczasowych stanowisk stron. Skarżący kasacyjnie nie wykazuje bowiem w żaden sposób, na czym polegała owa błędna wykładnia, ani tym bardziej na czym miałaby polegać prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.s.p. w związku z art. 160 § 1 pkt 7) K.w. i art. 383 § 2a k.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. podnosząc m.in., że "przedmiotowy wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu" (str. 2 skargi kasacyjnej). Gdyby przyjąć za słuszne stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym "w zakresie wyborów samorządowych siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny o jakim mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p. może być determinowany ogłoszeniem w dzienniku urzędowym województwa stosownego obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego" (str. 8 uzasadnienia wyroku) nie sposób - wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie - pominąć bardzo istotnej kwestii związanej z tym, że data wydania wyjaśnień PKW tj. dzień 30 października 2018 r. przypadałaby na ostatni dzień siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, zaś data wydania kolejnych wyjaśnień PKW tj. dzień 2 listopada 2018 r., które to wyjaśnienia po raz pierwszy wprost odnoszą się do sposobu obliczania ww. terminu - nastąpiła już po upływie siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku o urlop. Tej istotności dat nie pominął Sąd I instancji. Zbyt późne wydanie stanowisk PKW zdeterminowało orzeczenie sądu I instancji i ostateczną konstatację, że "trudno wymagać, by negatywne konsekwencje z tym związane były wywodzone wstecz względem osób, które tak jak skarżący nie dysponują z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym wiedzą o zmianie zasad obliczania terminów do składania wniosków o udzielenie urlopu bezpłatnego (aczkolwiek nie wynikającą ze zmiany stanu prawnego), przyjmowały jako nadal obowiązującą wykładnię tych przepisów, zgodnie z którą punkt odniesienia dla obliczania tego terminu stanowiła data ogłoszenia przez PKW w Dzienniku Ustaw RP zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju (nastąpiło to 30 października 2018 r., względem czego wniosek skarżącego z 2 listopada 2018 r. o urlop bezpłatny należy uznać jako złożony w ustawowym terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy (str. 9 uzasadnienia wyroku). Co istotne, Sąd I instancji powołał się na utrwalone orzecznictwo i obowiązująca wieloletnią wykładnię doktryny, co do sposobu obliczania biegu terminu determinowanego ogłoszeniem wyników przez PKW w Dzienniku Ustaw.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.s.p. w związku z art. 160 § 1 pkt 7) k.w. i art. 161 § 1 k.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. podnosząc m.in., że wyjaśnienia PKW z dnia 30 października 2018 r. ([...]) oraz z dnia 2 listopada 2018 r. ([...]) "nie mogą stanowić wzorca kontroli sądowej, albowiem nie stanowią źródła prawa powszechnie

obowiązującego - przedmiot kontroli sądowej mogą stanowić jedynie regulacje zawarte w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w Kodeksie wyborczym z pominięciem wydanych wyjaśnień" (str. 2 skargi kasacyjnej). Odnosząc się do powyższego zarzutu, skarżący wskazał na zaskakującą zmianę argumentacji prawnej skarżącego kasacyjnie. W postępowaniu przed Sądem I instancji oraz na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. skarżący kasacyjnie bardzo silnie podkreślał istotną i wiążącą go rolę wszelakiego rodzaju wyjaśnień i wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej. Z kolei w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie odchodzi od swojej argumentacji stwierdzając, że "wzorzec kontroli w niniejszej sprawie stanowić będą przepisy ustawy o samorządzie powiatowym i Kodeks wyborczy, z pominięciem przywołanych wyjaśnień. Wskazane wyjaśnienia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem ustawa Kodeks wyborczy nie przyznaje im rangi aktów wykonawczych do tej ustawy /.../’ (str. 8 skargi kasacyjnej). Skarżący kasacyjnie zapomina jednak, że zgodnie z art. 161 § 1 k.w., "Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych’. Sąd I instancji trafnie bowiem stwierdza, że komisarze wyborczy "na mocy art. 161 § 1 u,K,w, byli tymi wytycznymi związani" (str. 9 uzasadnienia wyroku). Skarżący kasacyjnie w odpowiedzi z dnia 30 listopada 2018 r. na skargę skarżącego zwracał kilkukrotnie uwagę, że "wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 30 października 2018 r. oraz z dnia 2 listopada 2018 r., które - na podstawie art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego - są wiążące dla komisarzy wyborczych i prezentują aktualną wykładnię prawa’’ (str. 1 odpowiedzi z dnia 30 listopada 2018 r. na skargę). Jak wynika z treści wyjaśnień PKW z dnia 30 października 2018 r. ([...]) oraz z wyjaśnień PKW dnia 2 listopada 2018 r. ([...]), otrzymali je wszyscy Komisarze Wyborczy, co jednoznacznie wskazuje, że stanowisko PKW zostało zaadresowane celem jednolitego stosowania na terenie kraju przez wszystkich komisarzy wyborczych. Mało tego, w odpowiedzi z dnia 30 listopada 2018 r. na skargę, skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu właśnie z ww. wyjaśnień PKW. W swojej odpowiedzi skarżący kasacyjnie wypomniał także skarżącemu, że "dokumentacja, na którą powołuje się skarżący, w znaczącej części zawiera nieaktualną wykładnię przepisów prawa wyborczego istotnie zmienioną ostatnimi, ww. wyjaśnieniami Państwowej Komisji Wyborczej, wiążącą organy wyborcze, w tym komisarza wyborczego" (str. 3 odpowiedzi z dnia 30 listopada 2018 r. na skargę). Z kolei w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie zmienia swój pogląd i udaje, że "nie nastąpiła zmiana w toku postępowania wykładni art. 24 ust. 1 u.s.p. jak to jest eksponowane w uzasadnieniu" (str. 9 skargi kasacyjnej). Sąd 1 instancji stwierdził natomiast, że "zastosowanie przez Komisarza Wyborczego do niniejszego przypadku zmienionej w toku postępowania wyjaśnieniami PKW wykładni art. 24 ust. 1 u.s.p. podważa wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa" (str. 10 uzasadnienia wyroku). Skarżący zauważył, że w zależności od sytuacji procesowej, w jakiej na danym etapie postępowania organ się znajduje, taką przyjmuje dla siebie argumentację, co winno spotkać się ze zdecydowaną reakcją Sądu II instancji.

Niezależnie od powyższego, skarżący stwierdził, zę nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym "w zakresie wyborów samorządowych siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny o jakim mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p. może być determinowany ogłoszeniem w dzienniku urzędowym województwa stosownego obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego" (str. 8 uzasadnienia wyroku). Skarżący podtrzymał swoje dotychczas prezentowane stanowisko, że właściwym organem wyborczym, który zgodnie z art. 382 k.w. ogłasza wyniki wyborów do rad jest Państwowa Komisja Wyborcza. Skarżący w uzupełnieniu powyższej argumentacji zaprezentowanej w skardze z dnia 23 listopada 2018 r. podniósł, że pismo Zastępcy Przewodniczącego PKW z dnia 30 października 2018 r. ([...]) zawiera tylko lakoniczne stwierdzenie, że "przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy" (str. 2 pisma). Na próżno doszukiwać się w tym piśmie wykładni pojęcia "właściwy organ wyborczy" i o jaki organ chodzi. Dopiero pismo Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 2 listopada 2018 r. ([...]) wyjaśnia, że "przez właściwy organ wyborczy należy rozumieć datę ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego". Niezwykle istotny jest fakt, że właśnie w tym samym dniu, w którym po raz pierwszy pojawiła się nowa wykładnia obliczania terminu siedmiodniowego tj. w dniu 2 listopada 2018 r., skarżący w tym samym dniu złożył wniosek o urlop bezpłatny. Zarówno pod rządami poprzedniej ustawy, jak również obecnie, właściwym organem wyborczym, który ogłasza wyniki wyborów w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej jest Państwowa Komisja Wyborcza. Mało tego, art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w ogóle nie uległ jakiejkolwiek zmianie od dnia jej uchwalenia w dniu 5 czerwca 1998 roku.

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że "wydane wyjaśnienia PKW dotyczące ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy nie mogą stanowić wzorca kontroli sądowej (str. 8 skargi kasacyjnej), ale z drugiej strony zapomina, że właśnie w oparciu o te wyjaśnienia Komisarz wyborczy wydal postanowienie o wygaśnięciu mandatu radnego, co wynika wprost z § 1 postanowienia Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II z dnia 19 listopada 2018 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Jest to kolejny przejaw przyjmowania określonej argumentacji przez skarżącego kasacyjnie, w zależności od sytuacji procesowej, w jakiej na danym etapie postępowania się znajduje.

Mało tego, wbrew powyższym twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, powyższe wyjaśnienia PKW nie stanowiły żadnego wzorca kontroli sądowej, gdyż wzorcem kontroli były przepisy art. 24 u.s.p. oraz przepisy Kodeksu wyborczego, zaś wyjaśnienia te stanowiły dowód dopuszczony przecież na wniosek skarżącego kasacyjnie - w sprawie przed Sądem I instancji. Skarżący wskazał, że urzędowe wyjaśnienia przepisów prawa mają ładunek normatywny, choć nie tworzą nowych praw ani obowiązków w stosunku do ich adresatów i nie mogą wykraczać poza ramy regulacji wyznaczane przez przepisy powszechnie obowiązujące będące przedmiotem interpretacji. Szczególnie istotne wydaje się odróżnianie urzędowych aktów wykładni prawa od aktów o charakterze politycznym. Choć różnica może nie być wyraźna, to jednak urzędowe wyjaśnienia przepisów mają charakter normatywny, w tym sensie, że określają sposób powinnego zachowania adresata normy powszechnie obowiązującego prawa, natomiast akty o charakterze politycznym zawierają jedynie postanowienia kierunkowe o charakterze deklaratywnym będące wyrazem zamierzeń danego organu w zakresie realizacji powierzonych mu zadań publicznych.

Z uwagi na często nieprecyzyjny lub zagmatwany język aktów prawnych ich adresaci nie mają pewności co do treści swojego powinnego zachowania. Interpretacje przepisów powszechnie obowiązujących będą więc stanowiły prawo w społecznej percepcji. Równolegle urzędowe wyjaśnienia przepisów prawa będą miały charakter obietnic - publicznych przyrzeczeń, które będą tworzyły uzasadnione oczekiwania po stronie interesantów organów administracji. W tym też zawiera się ich ładunek normatywny. Przyjmuje się, że funkcją urzędowych wyjaśnień jest zapewnienie jednostkowej ochrony w sytuacji rysującej się niepewności co do prawa. Są one zatem swoistym rodzajem gwarancji poszanowania zasady zaufania do państwa i prawa. Kluczowe znaczenie ma więc redukcja niepewności prawnej oraz leżące u jej podstaw przekonanie o konieczności uzupełnienia istniejących powszechnie obowiązujących przepisów o bardziej szczegółowe i jasne reguły postępowania. Podporządkowanie się aktowi wykładni urzędowej jest dobrowolne, gdyż nie jest ono opatrzone żadnymi bezpośrednimi sankcjami. Jednak w większości przypadków podporządkowania się aktowi wykładni jest wyrazem prostej kalkulacji co do tego, jakie zachowanie adresata normy prawnej jest bardziej opłacalne.

Sama treść urzędowych wyjaśnień będzie zależała od organu administracji, wniosku, przepisów, które podlegają interpretacji, czy też materii spraw objętych wyjaśnieniami. Bardzo istotnym zagadnieniem jest pełna dostępność dokonywanych

urzędowych wyjaśnień. Wydaje się, że ustawodawca, wprowadzając możliwość wydawania urzędowych wyjaśnień przepisów prawa, powinien zawsze przewidywać obowiązek ich publikacji i dostępności dla wszystkich. W odróżnieniu od aktów administracyjnych, w przypadku urzędowych wyjaśnień powinna obowiązywać wyrażona w ordynacji podatkowej zasada pełnej anonimowości wnioskodawców oraz

utajniania wszelkich informacji prawnie chronionych i danych umożliwiających identyfikację wnioskodawcy czy konkretnego stanu faktycznego. Należy więc postulować, aby wydając urzędowe wyjaśnienia przepisów prawa organy administracji formułowały je w sposób jak najbardziej ogólny, tak aby także inne podmioty mogły z nich korzystać. Przedmiotem urzędowych wyjaśnień wydawanych przez organy administracji publicznej są powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które dany organ administracji publicznej stosuje zgodnie ze swoją właściwością. Wydaje się, że taka urzędowa wykładnia może dotyczyć jedynie aktów prawa powszechnie obowiązującego, które będą następnie podstawą czynności dokonywanych przez dany organ administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżący jeszcze raz z całą mocą podkreśla, że nie miał on żadnego dostępu do wyjaśnień PKW z dnia 30 października 2018 r. {[...]) ani tym bardziej do wyjaśnień PKW z dnia 2 listopada 2018 r. ([...]), z których przecież wprost wynika, że były adresowane jedynie do Komisarzy wyborczych. Potwierdzeniem powyższego jest także ustne oświadczenie Komisarza wyborczego złożone na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r., zgodnie z którym ww. pisma PKW są kierowane do Komisarzy wyborczych niejednokrotnie w formie elektronicznej.

Niezależnie od powyższego. Sąd I instancji trafnie zauważył, że "data pierwszego z pism PKW (z 30 października 2018 r,) przypadałaby na ostatni dzień terminu do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, zaś drogiego pisma (z 2 listopada 2018 r.) - wprost odnoszącego się do opisywanej kwestii - już po upływie tego terminu. W tym zakresie, skoro określone wątpliwości na tle stosowania art. 24 ust. 1 u.s.p. (art. 24b ust. 1 u.s.g.) zgłaszali sami komisarze wyborczy jako adresaci tych pism (wynika to z ich treści), trudno wymagać, by negatywne konsekwencje z tym związane były wywodzone wstecz względem osób, które tak jak skarżący nie dysponują z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym wiedzą o zmianie zasad obliczania terminów do składania wniosków o udzielenie urlopu bezpłatnego (aczkolwiek nie wynikającą ze zmiany stanu prawnego), przyjmowały jako nadal obowiązującą wykładnię tych przepisów, zgodnie z którą punkt odniesienia dla obliczania tego terminu stanowiła data ogłoszenia przez PKW w Dzienniku Ustaw RP zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju (nastąpiło to 30 października 2018 r., względem czego wniosek skarżącego z 2 listopada 2018 r, o urlop bezpłatny należy uznać jako złożony w ustawowym terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy (str. 9 uzasadnienia wyroku).

W odniesieniu do powyższego stanowiska Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie stwierdził, że "świadczy o niespójności oraz niekonsekwencji argumentacji prawnej skarżonego orzeczenia" (str. 5 skargi kasacyjnej). Skarżący kasacyjnie zdaje się jednak celowo nie dostrzegać problemu, na który zwraca wyraźnie uwagę Sąd I instancji. Nawet, gdyby przyjąć, że termin na złożenie przez skarżącego wniosku o urlop bezpłatny należy liczyć od dnia 24 października 2018 r. tj. od dnia podania wyników wyborów do publicznej wiadomości przez Komisarza Wyborczego w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, to po raz pierwszy wyjaśnienia PKW wskazujące sposób obliczania tego siedmiodniowego terminu pojawiły się w dniu 30 października 2018 r. oraz w dniu 2 listopada 2018 r. W konsekwencji, skarżący nie miał żadnej wiedzy ani tym bardziej możliwości, aby dowiedzieć się, że nastąpiła zmiana obowiązującej od wielu lat wykładni w zakresie

obliczania siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku o urlop.

Skarżącemu, jako doświadczonemu samorządowcowi, były znane bowiem niżej wymienione informacje Państwowej Komisji Wyborczej, a także poglądy judykatury i doktryny, zgodnie z którymi:

1. "Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, starostwa powiatowego i urzędu marszałkowskiego, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej danej jednostki samorządowej. Ma ona obowiązek złożyć wniosek o urlop bezpłatny, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw obwieszczenia Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju" (str. 17 informacji Państwowej Komisji Wyborczej z maja 2007 r. o działalności PKW i KWB w 2006 r. dostępnej na oficjalnej stronie internetowej PKW pod adresem: https://pkw.gov.pl/pliki/1450053460 informacja 2006.pdf

2. "wyniki wyborów samorządowych zostały ogłoszone przez właściwy organ wyborczy w dniu 23 listopada 2010 r. i opublikowano w dniu 25 listopada 2010 r. w Dzienniku Ustaw Nr 222, poz. 1454. Od tego dnia należało więc liczyć wskazany wyżej siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, aby nie doszło do wygaśnięcia mandatu" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 313/11);

3. "termin 7-dniowy do złożenia wniosku biegnie od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, tj. od dnia ich opublikowania w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, istotne jest, że wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego musi być doręczony pracodawcy w terminie do 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów’ (Dolnicki B.: ustawa o samorządzie województwa, komentarz LEX do art. 26, wyd. Wolters Kluwer 2012);

4. "za dzień ogłoszenia wyników wyborów należy uznać dzień opublikowania przez Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw obwieszczenia o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju (art. 382 k. wyb.) (Czaplicki W.: Kodeks wyborczy, komentarz LEX do art. 382 k.w. z 2014 r.);

5. postanowienie nr [...] Komisarza wyborczego w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 2014 r., ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu [...] grudnia 2014 r. pod poz. [...], który stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego rady powiatu stalowowołskiego, "który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w Starostwie Powiatowym w S., w którym uzyskał mandat i nie złożył wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez Państwowa Komisję Wyborczą'’;

6. "Organ dodał, że Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju, przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2014 r., zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw 24 listopada 2014 r. Jednakże wniosek o urlop bezpłatny nie został złożony przez skarżącego w ustawowym 7 dniowym terminie" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 675/15).

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnioskując o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisarzy wyborczych, właściwości rzeczowej w zakresie wykonywania czynności o charakterze ogólnowojewódzkim oraz trybu pracy komisarzy wyborczych (M.P. z dnia 6 marca 2014 r., poz. 185) dobitnie akcentuje rolę wykładni zawartej w powyższej uchwale PKW z dnia 17 lutego 2014 r. Skarżący kasacyjnie słusznie stwierdza, że ww. uchwała "jest aktem powszechnie dostępnym i mającym zastosowanie do nieograniczonego kręgu adresatów’ (str. 10 skargi kasacyjnej) oraz że "w sposób jasny, jawny, czytelny i precyzyjny określa" obowiązki komisarza wyborczego (str. 10 skargi kasacyjnej). Zwłaszcza stwierdzenie skarżącego kasacyjnie o powszechnej dostępności i jawności uchwały nabiera szczególnego znaczenia w niniejszej sprawie i w sposób oczywisty kontrastuje z wyjaśnieniami PKW z dnia 30 października 2018 r. ([...]) oraz wyjaśnieniami PKW z dnia 2 listopada 2018 r. ([...]), charakteryzującymi się niejawnością i niedostępnością do powszechnego odbiorcy, a które funkcjonowały w wewnętrznym obiegu pomiędzy organami wyborczymi. Wymienione pisma nie miały charakteru ani w pełni jawnych, ani w pełni dostępnych, jak to miało miejsce w przypadku uchwały PKW z 17 lutego 2014 roku. Pisma dotarły do komisarzy wyborczych w czasie biegu terminu na złożenie wniosku o urlop bezpłatny, a nawet po jego upływie. Według wyjaśnień PKW z dnia 2 listopada 2018 r. ([...]) należało złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie do dnia 31 października 2018 roku. Z tych względów ani radny W. R., ani żaden inny radny w Polsce nie mógł się zapoznać z ich treścią w czasie umożliwiającym złożenie wniosku o urlop bezpłatny przed dniem 31 października 2018 r., co zresztą słusznie zauważył Sąd I instancji i uwzględnił w zaskarżonym wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., uchylając postanowienie komisarza wyborczego z dnia [...] listopada 2018 r. Przywołana w skardze kasacyjnej uchwala PKW, według skarżącego kasacyjnie, w sposób jasny, jawny, czytelny i precyzyjny określa, że siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p., należy liczyć od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa stosownego obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego. Ten pogląd w istotnej części należy uznać za nieuprawniony. W praktyce powyższą uchwałę interpretowano całkowicie odmiennie niż wywodzi to skarżący kasacyjnie. Na podstawie obowiązujących przepisów oraz przywołanej przez skarżącego kasacyjnie uchwały PKW z 17 lutego 2014 r., komisarze wyborczy wydawali także po ww. dniu postanowienia stwierdzające, że siedmiodniowy termin na złożenie urlopu bezpłatnego należy liczyć od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw.

To zapewne jasność, czytelność, jawność i precyzyjność, jak podkreślił skarżący kasacyjnie, podjętej w dniu 17 lutego 2014 r. uchwały przez PKW sprawiła, że w dniu [...] grudnia 2014 roku Komisarz Wyborczy w Tarnobrzegu wydał postanowienie nr [...], ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu [...] grudnia 2014 r. pod poz. [...], w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego rady powiatu stalowowolskiego, który "nie złożył wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez Państwowa Komisję Wyborczą". To oczywisty przykład przeczący wywodom skarżącego kasacyjnie. Identyczne, również sprzeczne z interpretacją skarżącego kasacyjnie stanowisko przyjął też inny Komisarz Wyborczy postanowieniem o wygaśnięciu mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu z dnia 29 czerwca 2015 roku (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 675/15). W uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach przypomniał, że "Organ dodał, że Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju, przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2014 r., zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw 24 listopada 2014 r. Jednakże wniosek o urlop bezpłatny nie został złożony przez skarżącego w ustawowym siedmiodniowym terminie". Powyższe uzasadnienie Komisarza Wyborczego i ta wykładnia w obliczaniu biegu terminu stanowiła także jedną z podstawowych przesłanek wydanego wyroku. W konsekwencji Sąd stwierdził w tym samym orzeczeniu, że "w przedmiotowej sprawie niekwestionowane było, że skarżący nie złożył wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy". Powyższe przykłady bezspornie zaprzeczają argumentacji skarżącego kasacyjnie, że uchwała PKW z dnia 17 lutego 2014 roku wskazuje, że termin siedmiodniowy na złożenie wniosku o urlop bezpłatny należy liczyć od dnia ogłoszenia wyników przez Komisarza Wyborczego. Zarówno komisarze wyborczy, jak i orzecznictwo potwierdza utrwaloną od szeregu lat wykładnię w zakresie obliczania terminu. Doktryna przedmiotu wyraźnie bowiem przyjmuje, że "za dzień ogłoszenia wyników wyborów należy uznać dzień opublikowania przez Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw obwieszczenia o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju (art. 382 k. wyb. (Czaplicki W. i inni: Kodeks wyborczy. Komentarz, komentarz LEK do art. 382 k.w. z 2014 r.). Takie samo stanowisko zajmuje ww. komentator na gruncie komentarza do art. 382 k.w. również w wydaniu komentarza z 2018 r. Pozostali przedstawiciele doktryny trafnie wskazują, że "termin siedmiodniowy do złożenia wniosku biegnie od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, tj. od dnia ich opublikowania w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Istotne jest, że wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego musi być doręczony pracodawcy w terminie do 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów (Dolnicki B.: ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, komentarz LEK do art. 26, wyd. Wolters Kluwer 2012).

Wykładnia co do zmiany terminu uległa istotnej zmianie dopiero po wyborach

samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 października 2018 r. Nie na krótko przed, nie w trakcie ale po dniu 21 października 2018 r. To na tej nowej, zmienionej

wykładni oparł swoje postanowienie Komisarz Wyborczy w Rzeszowie I o wygaśnięciu mandatu radnego W. R. z dnia [...] listopada 2018 r. Przyczyny tego zmienionego podejścia odsłonił sam Komisarz Wyborczy w odpowiedzi z dnia 30 listopada 2018 r. na skargę. Komisarz Wyborczy w Rzeszowie II uznał, że "dokumentacja, na którą powołuje się skarżący, w znaczącej części zawiera nieaktualną wykładnię przepisów prawa wyborczego, istotnie zmienioną ostatnimi, ww. wyjaśnieniami Państwowej Komisji Wyborczej, wiążącą organy wyborcze, w tym komisarza wyborczego..." (str. 3 pisma komisarza z 30 listopada 2018 r.). Nic więc dziwnego, że istotność zamiany właściwego organu tj. z PKW na Komisarza Wyborczego i miejsca publikacji tj. z Dziennika Ustaw na Dziennik Urzędowy została również zauważona przez Sąd I instancji. Skoro zmiana dotychczasowej wykładni miała miejsce w toku procedury wyborczej, podważa to tym samym stwierdzenie komisarza że "skarżący nie wykazał się znajomością obowiązujących przepisów prawa i ich prawidłową – aktualną wykładnią, (...), przytaczając stanowiska (orzecznictwo, wytyczne oraz poglądy doktryny) sprzed kilku, a nawet kilkunastu lat (str. 2 odpowiedzi z dnia 30 listopada 2018 r. na skargę).

Skarżący kasacyjnie w dosyć karkołomny sposób próbuje uzasadnić swoją nagłą zmianę stanowiska twierdząc, że "nie nastąpiła zmiana w toku postępowania wykładni art. 24 ust. 1 u.s.p. jak to jest eksponowane w uzasadnieniu, w związku z przytoczonymi wyjaśnieniami PKW, lecz nastąpiło jedynie ich uszczegółowienie i rozwinięcie stanowiska zaprezentowanego w uchwale PKW z dnia 17 lutego 2014 r." (str. 9 skargi kasacyjnej). Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że "zastosowanie przez Komisarza Wyborczego do niniejszego przypadku zmienionej w toku postępowania wyjaśnieniami PKW wykładni art. 24 ust. 1 u.s.p. podważa wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa" (str. 10 uzasadnienia wyroku). Trafnie przy tym Sąd I instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06 (OTK-A 2006/10/147). W jednym ze swoich orzeczeń, które z całą mocą można przenieść na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że "wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogą być uznane za naruszenie wskazanej zasady (wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2539/10).

W innym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi bowiem naruszenie art. 8 KPA, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli, a tym samym powoduje naruszenie art, 32 Konstytucji RF' (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 19/10). Orzecznictwo sądowoadministracyjne zauważa nadto, że "różna interpretacja przepisu dokonywana w takim samym stanie faktycznym, przez ten sam organ stanowi naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1638/05).

Skarżący zauważył nadto, że w jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny właśnie na gruncie sprawy dotyczącej wygaśnięcia mandatu radnego zauważył, że "w demokratycznym państwie prawnym jakim Jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) niedopuszczalna Jest rozszerzająca wykładnia przepisów prawa, na podstawie których można na obywatela nałożyć obowiązek lub pozbawić go uprzednio nabytego uprawnienia" (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1354/08). Wynika to z faktu, że "sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu" (wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1820/16),

Skarżący za Trybunałem Konstytucyjnym podnosi, że "wygaśnięcie mandatu, (...), dotyka zarówno czynnego jak i biernego prawa wyborczego. Dzieje się tak dlatego, że wyniki przeprowadzonych wyborów, a więc praktycznej realizacji zasady ludowładztwa, przewidzianej w art. 4 Konstytucji, ulegają tu przekreśleniu, w ich aspekcie czynnym i biernym. Tym samym ulega przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Ani czynne, ani bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w samym akcie głosowania. Prawo bierne obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, a także do sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów jest pozbawienie mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa. Przyczyny te podlegają jednak kontroli konstytucyjności, właśnie m. in. z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Należy podkreślić, że samorząd terytorialny jest demokratyczną formą sprawowania (w terenie) "istotnej części władzy publicznej, której podmiotem jest ogół mieszkańców jednostki terytorialnej" (art. 16 Konstytucji). Oczywiście wyniki wyborów mogą zostać podważone {w tym znaczeniu czynne prawo wyborcze nie może być traktowane jako prawo o absolutnym charakterze). Jednakże ranga wspomnianej zasady wymaga zawsze istnienia dostatecznie ważnej przyczyny decydującej o jej przełamaniu. Nakaz zachowania proporcjonalności o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów (...) było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego" (wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt: K 8/07).

Sąd I instancji zwrócił także trafnie uwagę na jeszcze jedną okoliczność, a mianowicie na to, że "że skoro zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.p. radny otrzymuje urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu, fakt przebywania skarżącego na urlopie bezpłatnym w związku ze sprawowaniem mandatu radnego kadencji 2014 - 2018 nie miał wpływu na wymóg wywiązania się przez niego po raz kolejny z obowiązku o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu" (str. 11 uzasadnienia wyroku). Skarżący złożył przecież wniosek o urlop bezpłatny w dniu 26 listopada 2014 r., co oznacza, że urlop bezpłatny wiąże się również ze sprawowaniem funkcji radnego w kolejnej kadencji. We wniosku nie oznaczono, że urlop obejmuje tylko tę jedną kadencję. Udzielenie urlopu bezpłatnego radnemu jest obligatoryjne, jednak w dalszym ciągu urlop bezpłatny jest instytucją prawa pracy. Dlatego należy zbadać zgodny cel oświadczenia woli na podstawie art. 65 k.c. w zw. z art. 300 k.p. Oczywistym było, iż udzielenie urlopu bezpłatnego w stanie faktycznym dotyczyło pełnienia funkcji radnego w ogóle, bez precyzowania kadencji. Należy przyjąć, że pracodawca wyraził zgodę na urlop bezpłatny związany z pełnieniem funkcji radnego także na kolejne kadencje.

Nadto zauważyć należy, że mandat skarżącego radnego jeszcze nie wygasł, tym samym udzielony jeszcze w 2014 r. urlop bezpłatny pozostawał aktualny. Tym samym, nie można uznać, że skarżący w ogóle pełnił funkcję kierownika PUP. Nie doszło bowiem do złamaniu zakazu łączenia funkcji kierownika jednostki organizacyjnej powiatu z mandatem radnego rady powiatu. Co prawda w sprawie dotyczącej radnego rady gminy, jednakże w świetle niniejszych rozważań jak najbardziej aktualne pozostaje stanowisko Sądu Najwyższego, zgodnie z którym "niezgłoszenie przez radnego korzystającego z urlopu bezpłatnego u gminnego pracodawcy wniosku o udzielenie kolejnego urlopu bezpłatnego na okres następnej kadencji rady gminy nie powoduje wygaśnięcia stosunku prac]"’ (wyrok SN z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt I PK 160/07). W powyższym orzeczeniu Sąd Najwyższy zwrócił trafnie uwagę na fakt, że "wygaśnięcie stosunku pracy musi mieć jednoznaczne i wyraźne oparcie w przepisach Kodeksu pracy albo wprost wynikać z niebudzącego wątpliwości brzmienia przepisu szczególnego, a takiego unormowania brak w przepisach ustawy o samorządzie gminnym".

Wprawdzie skarżący pismem z dnia 2 listopada 2018 r. złożył kolejny wniosek

o udzielenie mu urlopu bezpłatnego, jednakże uczynił to z uwagi na niejasność przepisów, które przecież Komisarz Wyborczy w Rzeszowie II błędnie zinterpretował.

Skarżący podkreślił, że ustawy samorządowe nie precyzują wprost obowiązku ponownego złożenia wniosku o urlop bezpłatny na nową kadencję. Statuują jedynie

zakaz niełączenia funkcji z mandatem radnego. Należy odróżnić bowiem sytuację faktycznego wykonywania obowiązków, czy pełnienia funkcji kierowniczej w starostwie powiatowym od pozostawania na urlopie bezpłatnym.

Skarżący kasacyjnie wniósł o pominięcie jako spóźnionego wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie wskazując, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie".

Artykuł 106 § 3 wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżaną decyzją pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 392/07). Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie dowód z dokumentu nie jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, gdyż te wątpliwości - nawet jeżeli istnieją - mają charakter prawny i nie są związane z ustaleniami faktycznymi.

Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dostatecznie wyjaśnia tą kwestię i podnosi, że "dopuszczenie dowodu przed NSA może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), a zatem dotyczy dowodów uzupełniających z dokumentów i wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Możliwość przeprowadzenia dowodów jest sytuacją wyjątkową, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszelkie dowody strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje oceny wniosku" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1154/16).

Skarżący kasacyjnie zdaje się zapominać, że "sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego tak jak przeprowadzają je organy administracyjne. Wyjątkowo, uwzględniając, że kontrolą sądu administracyjnego objęte są ustalenia faktyczne, można przesłankę tę oceniać na tle konkretnej sprawy w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1495/ 16). Zdaniem skarżącego "nie może być tak, iż strona powstrzymuje się w toku postępowania przed organami od podjęcia starań wskazania dowodów potwierdzających jej stanowisko, by kolejno, już przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zgłaszać dowód, z którym organy zapoznać się nie mogły, a którego przeprowadzenia można było bez przeszkód procesowych zażądać wcześniej. W praktyce nie tylko paraliżowałoby to szeroko rozumiane postępowanie zmierzające do ustalenia istnienia bądź nieistnienia obowiązku podatkowego w określonym zakresie, ale i skłaniałoby stronę do powstrzymywania się od zgłaszania stosownych żądań dowodowych do momentu poddania sprawy kontroli sądu kasacyjnego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 7/16). W przedmiotowej sprawie żadne okoliczności nie stały na przeszkodzie, aby organ w złożonej odpowiedzi na skargę zawnioskował - zresztą tak jak uczynił to skarżący - o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, w tym z dokumentu, o którego dopuszczenie organ wnioskuje dopiero w skardze kasacyjnej. Taka postawa skarżącego kasacyjnie winna spotkać się ze zdecydowaną reakcją ze strony Sądu II instancji. Skarżący zwrócił także uwagę na okoliczność, że "możliwość prowadzenia postępowania dowodowego jeszcze bardziej jest ograniczona w postępowaniu kasacyjnym, gdyż jego przedmiotem nie jest już kontrola legalności aktu administracji publicznej, ale ocena prawidłowości przeprowadzenia tej kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny, a więc istotne wątpliwości, których zaistnienie warunkuje prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, zasadniczo winny się odnosić do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3023/15).

Powyższe stoi w zgodzie ze stosowanymi w niniejszym postępowaniu – na mocy art. 106 § 5 P.p.s.a. – przepisami procedury cywilnej, w szczególności z art. 207 § 6 k.p.c. zgodnie z którym "sąd pomija spóźnione twierdzenia i dowody, chyba że strona uprawdopodobni, że nie zgłosiła ich w pozwie, odpowiedzi na pozew lub dalszym piśmie przygotowawczym bez swojej winy lub że uwzględnienie spóźnionych twierdzeń i dowodów nie spowoduje zwłoki w rozpoznaniu sprawy albo że występują inne wyjątkowe okoliczności. Również bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych do art. 207 k.p.c. nie pozostawia wątpliwości, że "strona powinna powołać twierdzenia i dowody w czasie, w którym jest to możliwe i w którym istnieje taka potrzeba ze względu na sytuację procesową w postępowaniu. Wynika stąd, że pomijanie spóźnionych twierdzeń i dowodów w postępowaniu opartym na zasadzie kontradyktoryjności powinno być sankcjonowane zarówno wtedy, gdy strona spóźniła się z powołaniem twierdzeń i dowodów, które powinna była i mogła powołać na posiedzeniu wyznaczonym na rozprawę, Jak i wówczas, gdy chodzi o spóźnione twierdzenia lub dowody, które strona była i mogła powołać w piśmie procesowym" (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt i ACa 2252/15).

Niezależnie od powyższego skarżący zauważył, że wnioskowany przez skarżącego kasacyjnie dowód z dokumentu nie wyjaśni żadnych istotnych wątpliwości w sprawie, gdyż jest dla sprawy nieprzydatny z tej przyczyny, że uchwala Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisarzy wyborczych, właściwości rzeczowej w zakresie wykonywania czynności o charakterze ogólnowojewódzkim oraz trybu pracy komisarzy wyborczych (M.P. z dnia 6 marca 2014 r., poz. 185) w ogóle nie wyjaśnia pojęcia "właściwego organu wyborczego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Komisarza Wyborczego w Rzeszowie II nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wyrok ten bowiem, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 161 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 t.j.) Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych. To uprawnienie Państwowej Komisji Wyborczej nie może być rozumiane jako prawo do dokonywania powszechnie obowiązującej i wiążącej wykładni przepisów prawa wyborczego, nawet jeśli w praktyce wytyczne te przyjmują formę wykładni tych przepisów. Niewątpliwie wytycznymi PKW, które przybrały postać wykładni przepisów prawa, nie jest związany sąd administracyjny. Wytyczne te nie mogą stanowić kryterium oceny prawidłowości postanowienia Komisarza Wyborczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. Dla oceny tego postanowienia istotne jest to, jak należy rozumieć pojęcie właściwego organu dokonującego obwieszczenia wyniku wyborów, to jest czy jest to komisarz wyborczy, czy Państwowa Komisja Wyborcza. Od tego z kolei zależy ustalenie, czy radny Wiesław Rygiel złożył w terminie wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że termin do złożenia wniosku o złożenie urlopu bezpłatnego należy liczyć od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez Komisarza Wyborczego. W takim przypadku konsekwentnie należało uznać, że radny złożył wniosek po terminie. Zmiana wytycznych dokonana przez PKW odnośnie do rozumienia sformułowania "ogłoszenie wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy" oraz możliwość zapoznania się przez radnego z tymi nowymi wytycznymi, nie miałyby znaczenia dla oceny, czy termin do złożenia wniosku został zachowany.

Rozważenia wymagałaby natomiast w takim przypadku kwestia, czy art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511 t.j.), który to przepis zawiera niedookreślone sformułowanie "ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy" jest zgodny z Konstytucją RP i może być podstawą wygaśnięcia mandatu radnego.

Od wykładni pojęcia "ogłoszenie wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy" zależy ustalenie i w konsekwencji zachowanie przez radnego terminu do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego. Niedochowanie tego terminu powoduje wygaśnięcie mandatu, a zatem jest to w istocie ingerencja w proces wyborczy i modyfikacja dokonanego przez obywateli wyboru.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt 8/07 (OTK-A 2007/3/26) "Niewątpliwie wygaśnięcie mandatu jest najdalej idącą sankcją oddziałująca na sferę biernego prawa wyborczego (oczywiście pomijając utratę tego prawa). Mamy tu zatem do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia". Pogląd ten zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy, które dają możliwość dopuszczalnej prawem ingerencji w proces wyborczy muszą być wykładane ściśle i zawężająco.

Wymieniona wyżej reguła interpretacyjna przemawia za wyrażeniem poglądu, że ogłoszenie wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, to ogłoszenie wyników wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą i to od tego zdarzenia rozpoczyna się bieg wskazanego w tym przepisie siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o udzielenie bezpłatnego urlopu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za taką wykładnią art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przemawiają następujące argumenty.

Zgodnie z treścią art. 382 Kodeksu wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz podaje do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, zbiorcze wyniki wyborów do rad na obszarze kraju.

Z kolei komisarz wyborczy, zgodnie z treścią art. 168 § 1 Kodeksu wyborczego, na podstawie protokołów z wyborów sporządzonych przez właściwe terytorialne komisje wyborcze, podaje do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, wyniki wyborów do rad oraz wyborów wójtów na obszarze województwa. Z art. 169 Kodeksu wyborczego wynika natomiast, że obwieszczenie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości przez rozplakatowanie odpowiedniego wyciągu z obwieszczenia na obszarze każdej gminy zaś jeden egzemplarz obwieszczenia przesyła się do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie i trybie przez nią ustalonym.

Porównanie treści art. 382 Kodeksu wyborczego z treścią art. 168 § 1 i art. 169 tego Kodeksu pozwala stwierdzić, że w art. 382 w odniesieniu do Państwowej Komisji Wyborczej ustawodawca używa sformułowania "ogłasza i podaje wyniki wyborów". Tylko w tym przepisie zawarte jest wprost sformułowanie "ogłasza wyniki wyborów". Z kolei art. 168 § 1 i art. 169 Kodeksu wyborczego opisują działania komisarza wyborczego jako podawanie do publicznej wiadomości wyników wyborów w formie obwieszczenia oraz ogłoszenie tego obwieszczenia. W praktyce jest to w ogłoszenie wyników wyborów jednakże ustawodawca nie używa na określenie tych działań wprost sformułowania "ogłoszenie wyników wyborów" tylko używa sformułowań "podanie wyników wyborów w formie obwieszczenia" oraz "ogłoszenie obwieszczenia zawierającego wyniki wyborów".

Rozumowania tego nie podważa treść art. 167 § 1 pkt 8 Kodeksu wyborczego, z którego wynika, że do zadań komisarza wyborczego należy ustalanie zbiorczych wyników wyborów do rad oraz wyborów wójtów przeprowadzonych na obszarze województwa i ogłaszanie ich w trybie określonym w kodeksie. Przepis ten wskazuje bowiem, że komisarz wyborczy czyni to "w trybie określonym w kodeksie", to jest w trybie określonym w art. 168 § 1 i art. 169 Kodeksu wyborczego. Przepisy te zaś, jak to zostało wyżej wskazane, nie używają wprost określenia "ogłasza wyniki wyborów".

W analogicznym przepisie Kodeksu wyborczego dotyczącym Państwowej Komisji Wyborczej (art. 160 § 1 pkt 7) zawarte jest stwierdzenie, że do zadań Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy ustalanie i ogłaszanie wyników głosowania i wyników wyborów w zakresie określonym przepisami szczególnymi kodeksu. Także w przepisie Kodeksu wyborczego jakim jest art. 382 również użyte zostało określenie ogłasza wyniki wyborów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym użyte zostało przez ustawodawcę sformułowanie "ogłoszenia wyników wyborów" to należy wiązać je z użytym przez ustawodawcę w art. 382 Kodeksu wyborczego sformułowaniem "ogłasza oraz podaje do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia zbiorcze wyniki wyborów". Porównując treść art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym z art. 382 Kodeksu wyborczego adresat zawartej w niej normy prawnej może wprost stwierdzić, że w przepisach tych użyte zostały tożsame sformułowania, to jest "ogłoszenie wyników wyborów". Stwierdzenie to nie wymaga dokonywania złożonej wykładni tych przepisów. Natomiast z treści art. 167 § 1 pkt 8, art. 168 § 1 i art. 169 Kodeksu wyborczego można wywieść, że opisane w nich działania komisarza wyborczego mogą być uznane za ogłoszenie wyników wyborów, jednakże nie jest to wyrażone wprost, tylko jako wniosek wynikający z wykładni systemowej użytych w tych przepisach sformułowań.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, używając w art. 24 sformułowania "ogłoszenia wyników wyborów" ustawodawca zamierzał nawiązać do sformułowania zawartego w art. 382 Kodeksu wyborczego i powiązać ogłoszenie wyników wyborów z działaniem Państwowej Komisji Wyborczej nie zaś z działaniami podejmowanymi przez komisarza wyborczego opisanymi w art. 168 § 1 i art. 169 Kodeksu wyborczego.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że radny W. R. dochował wskazanego w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym terminu do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego.

W tej sytuacji zbędne stało się dokonywanie oceny, czy art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511 t.j.), który to przepis zawiera niedookreślone sformułowanie "ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy" jest zgodny z Konstytucją RP i może być podstawą wygaśnięcia mandatu radnego. Nie zaistniały przesłanki do występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie tej kwestii, gdyż ewentualne rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie miałoby wpływu na wynik rozstrzygnięcia jakie zapadło w niniejszej sprawie.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że w przytaczanym wyżej wyroku z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt 8/07 Trybunał Konstytucyjny zajmował się zagadnieniem użycia pojęć niedookreślonych przy określaniu początku biegu terminu złożenia oświadczenia majątkowego w kontekście naruszenia zasady prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji). Za niejednoznaczne Trybunał uznał wówczas określenie "dzień wyboru" użyte w art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, że nie wiadomo, czy termin ten liczy się od dnia przeprowadzenia głosowania (tak termin ten interpretują organy administracji rządowej, utożsamiające "dzień wyboru" z "dniem wyborów"), czy od dnia ogłoszenia wyników wyborów, czy też od ostatecznego ustalenia wyników wyborów. Zdaniem Trybunału, "Samo w sobie istnienie możliwości różnorakich interpretacji określonego przepisu nie oznacza jeszcze jego niekonstytucyjności, niemniej jednak - jeżeli dany przepis nakłada na określone podmioty obowiązki, tym bardziej związane z sankcją realizującą się ex lege, niweczącą wyniki wyboru, to przesłanki aktualizujące ten obowiązek powinny być określone w sposób wykluczający niejednoznaczność. Ma to znaczenie nie tylko w punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji, ale także z punktu widzenia zasady zaufania do państwa i prawa. W niniejszej sprawie stwierdzenie to jest tym bardziej aktualne, że wskazana niedookreśloność kwestionowanego przepisu uderza nie tylko w zaufanie do prawa przez bezpośrednich adresatów normy, ale także w zaufanie wyborców, którzy głosując, zamanifestowali swą wolę."

W dalszej części uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności - kumulację niejasności, powodującą powstanie masy krytycznej, decydującej o wystąpieniu niekonstytucyjności, stwierdzić należy, że art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym narusza standardy wynikające z art. 2 Konstytucji w kwestii dotyczącej początku terminu złożenia oświadczenia.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane wyżej argumenty przemawiają za tym, że wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego uchylenia.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że oparte one zostały na założeniu, że wskazany w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym termin do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego rozpoczyna bieg od daty ogłoszenia wyników wyborów przez komisarza wyborczego. Bazując na tym poglądzie skarżący kasacyjnie uważa, że skoro Sąd I instancji wyraził taki pogląd, to w konsekwencji nie powinien uchylać postanowienia komisarza wyborczego o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego. Zarzuty te nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej albowiem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego należy liczyć od daty ogłoszenia wyników wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą. W takiej zaś sytuacji radny W. R., jak wynika z akt sprawy, swój wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego złożył w terminie. Tym samym rozważania Sądu I instancji odnośnie do przyczyn, dla których Sąd ten uznał, że mimo tego, iż bieg terminu do złożenia podania o urlop bezpłatny należy liczyć od ogłoszenia wyników wyborów przez komisarza wyborczego, to jednak w realiach sprawy nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu straciły na aktualności i ocena zasadności takiego stanowiska stała się zbędna.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.