I OSK 326/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-06-17	
Data wpływu	2010-02-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Ewa Dzbeńska /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 568/09	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 106 § 3 i 4, art. 133 § 1, art. 62 pkt 1 , art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 568/09 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Częstochowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 568/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. K. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Częstochowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Prokurator Rejonowy Częstochowa -Północ w Częstochowie odmówił W. K. udzielenia informacji publicznej przetworzonej, albowiem wnioskodawca nie wykazał, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem udzielenie takiej informacji możliwe jest jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ podniósł, że Prokuratura Rejonowa Częstochowa - Północ w Częstochowie nie posiada jednego wykazu, którego udostępnienia domaga się wnioskodawca. W szczególności brak jest wykazu zawierającego opis kontroli zewnętrznych i wewnętrznych (w tym wizytacji i lustracji) dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków, opinii itp. podmiotów (organów) ją przeprowadzających dotyczących prokuratury w okresie funkcjonowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (do dnia złożenia wniosku). Odpowiedź na wniosek W. K. wymaga zatem przeprowadzenia bardzo obszernej analizy oraz sięgnięcia do szeregu dokumentów źródłowych, co przesądza o uznaniu wnioskowanej informacji publicznej za informację publiczna przetworzoną. W. K. nie przedstawił na czym polega szczególny interes publiczny przemawiający za udzieleniem informacji i w tym stanie rzeczy wobec braku przesłanki ustawowej istnienia szczególnego interesu publicznego niemożliwe jest udzielenie żądanej informacji publicznej przetworzonej.

W dniu 23 marca 2009 r. W. K. wystąpił o uzupełnienie lub sprostowanie decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. zarzucając, iż żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, a uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia przyczyny odmowy udzielenia informacji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., sygn. [...] Prokurator Rejonowy Częstochowa - Północ odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia, iż przedmiotowa decyzja jest kompletna i nie wymaga uzupełnienia.

W odwołaniu od tej decyzji W. K. wniósł o jej uchylenie oraz o udzielenie żądanej informacji publicznej podnosząc, iż informacja nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Prokurator Okręgowy w Częstochowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca, opierając się na brzmieniu art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret drugi ustawy, zażądał udostępnienia w postaci zapisu elektronicznego dokumentacji z wszystkich kontroli przeprowadzonych w Prokuraturze Rejonowej Częstochowa - Północ w Częstochowie. Ponieważ protokoły kontroli zawierają szereg tajemnic chronionych ustawowo, dlatego dla udzielenia żądanej informacji konieczna byłaby analiza każdego protokołu i dokonanie przetworzenia informacji poprzez eliminację danych chronionych prawem. Zdaniem organu utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że jeżeli dla udzielenia informacji konieczne jest np. usuwanie danych chronionych prawem to informacja staje się informacją publiczną przetworzoną.

Organ odwoławczy podkreślił, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej uzależnione jest od wykazania istnienia przesłanki interesu publicznego. Stąd też Prokurator rejonowy słusznie powiadomił wnioskodawcę, iż zażądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i wezwał do wskazania na czym polega szczególny interes publiczny przemawiający za udzieleniem tej informacji oraz pouczył o skutkach prawnych braku odpowiedzi.

Za chybioną uznał organ odwoławczy, podjętą przez wnioskodawcę próbę polemiki z twierdzeniem, iż żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, zaś ogólnikowa deklaracja wnioskodawcy, że żądana informacja "ma znaczenie z punktu funkcjonowania państwa, a tym samym wykazuje szczególny interes publiczny przemawiający za udzieleniem informacji i w konsekwencji usprawni ona działanie organu" nie może być uznana za wykazanie przesłanki interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, iż istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi charakter informacji publicznej, o której udostępnienie wystąpił skarżący. Żądana przez skarżącego informacja posiadała, zdaniem Sądu I instancji, charakter informacji przetworzonej, bowiem jak słusznie wskazały organy orzekające w sprawie, wymagała dla jej udostępnienia podjęcia konkretnych i licznych czynności materialno - technicznych, wymagających zaangażowania określonych środków osobowych i finansowych. Jak wynika bowiem z informacji organu odwoławczego protokoły wszystkich kontroli dotyczyły spraw związanych z tajemnicami chronionymi ustawowo.

Z uwagi na charakter ustawowych zadań prokuratury, kontrola jej działalności polega na badaniu konkretnych spraw karnych czy o charakterze cywilnym, a dokumentacja kontroli, jej efekty, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów kontrolujących ujęte są w jednym dokumencie (protokole z wizytacji lub lustracji) i dokument ten siłą rzeczy zawiera szereg danych objętych tajemnicą śledztwa, ochroną danych osobowych (w tym danych medycznych), tajemnicą bankową, służbową etc. oraz informacje ze sfery prywatności osób fizycznych (stosunki rodzinne, majątkowe, orientacja seksualna) i tajemnicy przedsiębiorcy (zasady funkcjonowania przedsiębiorstwa, jego finansów, zbytu produktów).

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Innymi słowy informacja przetworzona to między innymi taka informacja, dla której wytworzenia, co do zasady wymagane jest dokonanie usunięcia danych chronionych prawem, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie pewnych określonych środków osobowych i finansowych. Uzyskanie przez zainteresowanego tego typu danych możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Charakter żądanej informacji publicznej wpływa nie tylko na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej (a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia).

Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających, że skarżący nie wykazał istnienia interesu publicznego koniecznego do uzyskania przetworzonej informacji publicznej, a konsekwencją tego jest to, że w sytuacji braku interesu publicznego w przedmiotowej sprawie, organ obowiązany był wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 62 pkt 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 108 w zw. z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 106 § 5 tejże ustawy w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 232 i 3 k.p.c. poprzez zaniechanie przeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego, a następnie ustalenie istotnej w sprawie treści dokumentów (objętych wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej) bez zapoznania się z nimi oraz bez ich bezpośredniej analizy, a jedynie na podstawie oświadczenia Prokuratora Okręgowego w Częstochowie i przypuszczeń Sądu, co skutkowało dowolnym i opartym na dyskrecjonalnie przyjętych założeniach, ustaleniem okoliczności o podstawowym znaczeniu dla sprawy, a w konsekwencji pozbawieniem konstytucyjnego uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej, którą oparto na naruszeniu przepisów postępowania.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a.. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności wydanego wcześniej aktu administracyjnego z prawem (art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153 poz.169 ze zm.) Dlatego sąd administracyjny może prowadzić postępowanie dowodowe w bardzo ograniczonym zakresie i tylko w szczególnych warunkach wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a Przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów przy czym - ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, iż dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt I OSK 1595/04, niepubl.).

Jedną z zasad procedury sądowej jest zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności powszechnie znane. Zasada ta została wyrażona w art. 106 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że dopuszczenie dowodu z treści dokumentów objętych wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej bez uprzedniego ich przetworzenia prowadziłoby do ujawnienia informacji publicznych , które korzystają z ochrony na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie danych osobowych. Fakt ten jest powszechnie znany, gdyż ściśle wiąże się z zadaniami powierzonymi prokuraturze. Z tego względu przeprowadzenie rzez Sąd I instancji dowodów z dokumentów, wspomnianych w skardze kasacyjnej, było zbędne do udowodnienia okoliczności mających wpływ na konieczność przetworzenia informacji żądanych przez skarżącego. Dokumenty, których udostępnienia domagał się skarżący, a które nie wymagają przetworzenia zawartych w nich informacji, jak słusznie zauważył Prokurator Okręgowy, są udostępnione w Biuletynie Informacyjnym Prokuratury

Ograniczenie zakresu postępowania dowodowego oraz możliwości zgłaszania w tym zakresie wniosków wynika natomiast stąd, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy to znaczy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym. Zatem zarzut naruszenia art. 106 §3 w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony.

Także chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 62 pkt.1 p.p.s.a., Przepis ten stanowi, że przewodniczący wydziału lub wyznaczony przez niego sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy. Z treści tego przepisu wynika iż nie ma on zastosowania do sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości lecz określa obowiązki przewodniczącego wydziału, sprawującego funkcję kierowniczą w administracji sądowej.

Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.