Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 849/15 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty geodezyjnej za sporządzenie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. sygn. II SA/Wr 849/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty geodezyjnej za sporządzenie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy:

Pracownik Urzędu Miejskiego we [...], powołując art. 40 b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej zwanej jako: "ustawa") wystąpił z wnioskiem o wydanie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej. Wydając żądany dokument Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we [...] wystawił także "Dokument Obliczenia Opłaty", a następnie Prezydent [...] wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] określił jej wysokość na [...] zł, stosownie do poz. [...] z tabeli nr [...] załącznika do ustawy.

W odwołaniu Gmina Wrocław podała, że wypis i wyrys były niezbędne do wyłączenia działki gruntu z dotychczasowej księgi wieczystej w celu założenia dla niej nowej księgi wieczystej i ujawnienia w niej prawa własności Gminy, co powinno wyłączyć pobranie opłaty na podstawie art. 40 b ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji uznając, że wniosek pochodził od osoby nieuprawnionej.

Na skutek skargi Gminy [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił ww. decyzję odwoławczą, jako naruszającą art. 40f ust. 1 ustawy, i polecił rozpoznać odwołanie .

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego nie wystąpiła w sprawie podstawa do niepobierania opłaty. Prawo własności działki Gminy [...], dla której wypis i wyrys chciała uzyskać, jest już ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie zaś z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy opłaty nie pobiera się za wypisy i wyrysy żądane w związku z działaniem jednostki samorządu terytorialnego mającym na celu ujawnienie przysługującego jej prawa. Wyjątek od zasady pobierania opłaty nie może być interpretowany rozszerzająco. Wnioskodawca podjął działanie związane z gospodarowaniem nieruchomościami a nie zamiarem ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Pobranie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego w celu odłączenia działki z księgi wieczystej podlega zatem opłacie.

W skardze Gmina [...] zarzuciła, że z przepisów art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy nie wynika, aby zwolnione od opłaty było tylko pierwotne ujawnienie prawa własności jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie strony skarżącej ze zwolnienia tego korzysta także sytuacja wyłączenia działki z istniejącej księgi do nowozakładanej dla niej księgi wieczystej. Gmina ma zaś obowiązek ujawnienia prawa własności nieruchomości w księgach wieczystych wynikający z ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę uznał kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, podzielając stanowisko o konieczności ścisłej wykładni art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy. Stwierdzono, że czym innym jest ujawnienie prawa własności w rozumieniu przepisów ustawowych tworzących powinność właściciela założenia księgi wieczystej (art. 35 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) dla nieruchomości nieposiadającej dotychczas księgi wieczystej, a czym innym ujawnienie prawa będące pochodną wpisania jednej z działek tworzących wspólnie nieruchomość do oddzielnej księgi wieczystej. W tym drugim przypadku wpis prawa własności nie tyle ujawnia prawo do tej pory nieujawnione, lecz stanowi konieczny element wyodrębnienia przedmiotu już ujawnionego prawa. Nie zakłada się ksiąg wieczystych bez wpisania prawa własności. Gdy ustawodawca przynagla jednostki samorządu terytorialnego do zakładania ksiąg wieczystych i ułatwia im to działanie poprzez zwolnienie od opłat geodezyjnych, to po osiągnięciu zamierzonego celu ustawowego nie ma już podstaw do stosowania tych mechanizmów ustawowych. Późniejsze działania wieczystoksięgowe ujawnionego już właściciela nieruchomości podejmowane są w jego własnym interesie. Nie zmierzają one do ujawnienia prawa w księdze wieczystej, które nastąpiło wcześniej. Ujawnienie prawa w znaczeniu czynności wieczystoksięgowej dotyczącej prawa już ujawnionego w księdze wieczystej, nie uprawnia gminy do powtórnego wykorzystania z ustawowego zwolnienia od opłaty.

W skardze kasacyjnej Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, orzeczeniu temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niepobranie opłaty za wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów i budynków, żądanych przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu ujawnienia prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, odnosi się wyłącznie do działania jednostki samorządu terytorialnego dotyczącego nieruchomości niemającej urządzonej księgi wieczystej i nie obejmuje przypadku założenia księgi wieczystej dla działki odłączanej z dotychczasowej księgi wieczystej, z czym również związane jest ujawnienie prawa jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.

W ocenie strony skarżącej, określony w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy wyjątek dotyczący ujawnienia prawa jednostki samorządu terytorialnego do nieruchomości w księdze wieczystej nie obejmuje tylko przypadku wpisania do księgi prawa dotychczas niewpisanego, ale też wyłączenia działki geodezyjnej z księgi wieczystej i założenia dla niej nowej księgi wieczystej z wpisem własności dla tej jednostki samorządu terytorialnego lub dołączenia do istniejącej księgi wieczystej. Utworzenie kilku nieruchomości w wyniku wyłączenia poszczególnych części nieruchomości (działek) do nowych ksiąg wieczystych wiąże się zawsze z koniecznością ujawnienia (wpisania) prawa własności nieruchomości. Żądane przez Gminę dokumenty były konieczne do wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki nr [...], [...], obręb [...] i założenia dla niej nowej księgi wieczystej, w której ujawnione zostało prawo własności Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie opierało się wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.

Zarzut w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 40 b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, to jest naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niepobieranie opłaty za wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów i budynków, żądanych przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu ujawnienia prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, odnosi się wyłącznie do działania jednostki samorządu terytorialnego dotyczącego nieruchomości niemającej urządzonej księgi wieczystej i nie obejmuje przypadku założenia księgi wieczystej dla działki odłączanej z dotychczasowej księgi wieczystej, z czym również związane jest ujawnienie prawa jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.

W art. 40b. ust. 1 ustawy zostały wymienione przypadki, w których organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty, w tym między innymi za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków (pkt 2 ust. 1). Natomiast w ust. 2 tego przepisu zawarto katalog zwolnień do ust. 1 pkt 2 od pobierania opłat za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie. Zwolnienia te mają charakter podmiotowo-przedmiotowy, gdyż zwolnienia te dotyczą konkretnych podmiotów w ściśle określonych sprawach.

W niniejszej sprawie powstał spór dotyczący prawidłowego stosowania art. 40b. ust 2 pkt 4 ustawy stanowiącego, że nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej.

Nie budzi wątpliwości w literaturze prawa jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wszelkiego rodzaju wyjątki od zasady należy interpretować ściśle, gdyż w przeciwnym wypadku zasada utraciłaby swoje ratio legis. Z takim przypadkiem mam do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nadanie należytego rozumienia tego zapisu nie może odbyć się jedynie literalnie do tego przypadku, ale w kontekście wszystkich regulacji zawartych w ust. 2 art. 40b. ustawy.

Zgodnie z powołanym przepisem, wyżej opisanych opłat nie pobiera się również na żądanie prokuratury (pkt 1); sądów rozpoznających sprawy, w których stroną jest Skarb Państwa (pkt 2); organów kontroli państwowej w związku z wykonywaniem przez te organy ich ustawowych zadań (pkt 3). Natomiast w art. 40b ust. 2 pkt 4 ustawy przewidziane są trzy przypadki, w których nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzanych i wydawanych na żądanie: a) ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej (stanowi przedmiot niniejszej sprawy); b) przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; c) przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa.

Z przytoczonych regulacji wynika, że zwolnienia podmiotowe są przeprowadzone indywidualnie do każdego oddzielnie i ustawodawca precyzyjnie określa kategorię przedmiotową zwolnienia z opłat. Podobnie rzecz przedstawia się w zakresie regulacji zawartych w pkt 4 ust. 2 art. 40 b ustawy, gdyż jednoznacznie jest wyodrębnione ujawnienie praw do nieruchomości od przeniesienia praw do nieruchomości, co jednoznacznie wskazuje, że ujawnienie prawa do nieruchomości w księdze wieczystej jest konsekwencją uregulowania kwestii prawnorzeczowych do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej lub nabycia praw w drodze umów cywilnoprawnych tak przez Skarb Państwa jak i jednostkę samorządu terytorialnego. Od ujawnienia prawa ustawodawca odróżnia przeniesienie praw do nieruchomości i tylko przeniesienie praw między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie, jest zwolnione z uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40 b ust. 1 pkt 2 ustawy. Innymi słowy ujawnienie to inaczej podanie do wiadomości, stwierdzenie istnienie czegoś (w tym przypadku praw określonych podmiotów), okazanie się określonym tytułem. Z tak rozumianym pojęciem "ujawnienie prawa" do nieruchomości w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ww. opłat ustawodawca odróżnia instytucję przeniesienia praw do nieruchomości, czyli praw, które zostały już ujawnione po raz pierwszy w księdze wieczystej nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast tylko w stosunku do przeniesienia praw pomiędzy Skarbem Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego albo praw jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa zostało wyłączone pobieranie opłat.

Kierując sie wyżej zaprezentowanym stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w zaskarżonym wyroku jest zasadny, a na akceptację zasługuje argumentacja przytoczona na jego uzasadnienie. Na podkreślenie zasługuje pogląd, że utworzenie kilku nieruchomości w miejsce większej nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą, nie wywołuje ujawnienia prawa własności tych nieruchomości, gdyż prawo zostało już uprzednio ujawnione przy zakładaniu pierwotnej księgi wieczystej. Tylko w ściśle określonych sytuacjach wyżej opisanych ustawodawca ułatwił ujawnienie praw do nieruchomości w księdze wieczystej i wyznaczył granicę miedzy ujawnieniem prawa do nieruchomości, a przeniesieniem praw do nieruchomości, z którymi wiąże zwolnienie z opłat za sporządzenie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. W przypadku, gdy prawo do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego zostało ujawnione w księdze wieczystej to posługiwanie się tym prawem przez tę jednostkę, w przypadkach, gdy wymagane jest sporządzenie i wydanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów podlega opłacie, o której mowa w art. 40 b ust. 1 pkt 1 ustawy z wyjątkiem przeniesienia praw do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, które jest zwolnione z opłaty na podstawie art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.