Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody z dnia 1 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. (dalej jako skarżąca, Spółka) wniosła do Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z 1 lipca 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty z 23 stycznia 2019 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 23 stycznia 2019 r. Starosta odmówił inwestorowi A. (dawniej B.) zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej numer [...] nazwa [...] wraz infrastrukturą elektryczną, na działce nr [..], obręb [..] w R. przy ul. G. Inwestor oraz pozostałe strony postępowania zostały powiadomione o wydaniu przedmiotowej decyzji w trybie obwieszczenia.

Jak wynika z akt administracyjnych, Wojewoda postanowieniem z 8 kwietnia 2019 r., po rozpoznaniu odwołania Spółki złożonego 1 marca 2019 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, że w jego ocenie Starosta prawidłowo zastosował tryb doręczenia uregulowany w art. 49a k.p.a., przez co doręczenie w tym trybie decyzji inwestorowi poprzez obwieszczenie nastąpiło 12 lutego 2019 r. i należało je uznać za skuteczne. Tym samym ostateczny termin do wniesienia odwołania upłynął 26 lutego 2019 r.

Z kolei, Starosta po otrzymaniu wniosku Spółki z 19 kwietnia 2019 r. o doręczenie decyzji z 23 stycznia 2019 r. przesłał jej kopię decyzji potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Spółka otrzymała decyzję 6 maja 2019 r. Następnie, 20 maja 2019 r. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.

Wojewoda, rozpoznając odwołanie z 20 maja 2019 r., działając na postawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), postanowieniem z 1 lipca 2019 r. stwierdził jego niedopuszczalność.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia wyjaśnił, że prowadził już postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z 23 stycznia 2019 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, zainicjonowane środkiem odwoławczym wniesionym przez Spółkę 1 marca 2019 r., które zakończyło się wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym postępowanie przed organem drugiej instancji zostało zakończone, a wydane w tym postępowaniu postanowienie jest ostateczne w administracyjnym toku instancyjnym. Podkreślił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w tym Kodeksu postępowania administracyjnego, którego żaden przepis nie nakłada obowiązku powtórnego wysłania decyzji stronie postępowania, kiedy wcześniej taką decyzję organ uznał za doręczoną. W niniejszej sprawie Spółka uważa, że doręczenie spornej decyzji Starosty z 23 stycznia 2019 r. nastąpiło za pośrednictwem poczty (6 maja 2019 r.) i odwołanie od tej decyzji złożono w ustawowym terminie 17 maja 2019 r. Organ odwoławczy natomiast stoi na stanowisku, że otrzymaną przesyłkę z kopią decyzji Starosty inwestor powinien traktować jako informację, która nie wywołuje skutków prawnych wiążących się z możliwością złożenia odwołania od rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, co oznacza, że sprawa powinna zostać dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania musi sprawdzić, czy wcześniej strona nie zainicjowała postępowania odwoławczego. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania i nie jest możliwe kilkukrotne składanie odwołań od jednej decyzji.

W skardze Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody, zawieszenia postępowania do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pod sygn. akt II SA/Gd 355/19, oraz o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie odwołania za niedopuszczalne, podczas gdy, biorąc pod uwagę zaniechanie właściwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącej, na co jednoznacznie zwrócił uwagę organ drugiej instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpatrzone jako wniesione w ustawowym terminie liczonym dopiero od właściwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji;

2. art. 49a k.p.a. w zw. z art. 5a ust. 2 Prawa budowlanego (zastosowane per analogiam) oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i w rezultacie odmowę rozpoznania odwołania, które wpłynęło w ustawowym terminie po właściwym doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji skarżącej, co dodatkowo oznacza rozstrzygnięcie wątpliwości odnośnie właściwego trybu doręczenia skarżącej jako wnioskodawcy decyzji wydanej przy liczbie stron większej niż 20 w sposób ewidentny na niekorzyść skarżącej i w rezultacie odmowe rozpoznania odwołania, które przy właściwym zastosowaniu art. 7a § 1 k.p.a. musiałoby zostać rozpoznane jako wniesione w terminie po właściwym doręczeniu decyzji;

3. art. 40 § 2 w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez niezastosowanie, gdyż w odniesieniu do skarżącej organ pierwszej instancji winien doręczyć decyzję w tym właśnie trybie, co finalnie nastąpiło dopiero w dniu 5 maja 2019 roku, na żądanie pełnomocnika skarżącej;

4. art. 138 § 1 pkt 2 - ewentualnie - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji wraz z orzeczeniem co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej – ewentualnie - wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy argumenty przedstawione w odwołaniu czyniły takie działanie koniecznym;

5. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieprowadzenie przez Wojewodę niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej - a to poprzez odmowę rozpatrzenia odwołania skarżącej, które zostało złożone po jego właściwym – zgodnie z wytycznymi organu drugiej instancji zawartymi w postanowieniu z 8 kwietnia 2019 r. – doręczeniu pełnomocnikowi skarżącej, co doprowadziło do zamknięcia skarżącej możliwości zweryfikowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji;

6. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu w wyniku błędnego uznania odwołania za niedopuszczalne, a w szczególności: pominięcie, że w toku postępowania organ pierwszej instancji niekonsekwentnie dokonywał doręczeń w trybie art. 49a kpa, a niejednokrotnie w trybie art. 39 k.p.a. - co dodatkowo przemawiało za koniecznością doręczenia decyzji w drodze pocztowej;

7. art. 126 w zw. z 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i spójnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn uznaje się odwołanie za niedopuszczalne, skoro sam organ drugiej instancji dostrzegł wcześniej w postanowieniu z 8 kwietnia 2019 r., że decyzja winna być doręczona w drodze pocztowej.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności wniesionego odwołania w zakresie wyżej opisanym sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jej ostateczne. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Przesłanką uznania odwołania czy zażalenia za niedopuszczalne jest na przykład wniesienie tego środka zaskarżenia przed wejściem do obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt administracyjnych, w zawiadomieniu z 8 czerwca 2018 r. Starosta Powiatowy, po ustaleniu że liczba stron postępowania znacznie przekracza 20, poinformował strony, w tym skarżącą, że dalsze zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu nastąpi w formie publicznego obwieszczenia, tj. na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego, tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Starosty. W dniu 23 stycznia 2019 r. Starosta wydał decyzję w przedmiocie wniosku inwestora. Informacja o tym została umieszczona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego oraz w BIP Starostwa w dniu 24 stycznia 2019 r., zaś na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w BIP Urzędu Miasta – 29 stycznia 2019 r. Odwołanie od ww. decyzji zostało nadane w dniu 1 marca 2019 r. Wojewoda w postanowieniu z 8 kwietnia 2019 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przyjmując że nastąpiło ono po terminie. Postanowienie powyższe Spółka zakwestionowała skargą do sądu administracyjnego, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 355/19. Natomiast, na wniosek inwestora, decyzja organu I instancji została mu doręczona drogą pocztową 6 maja 2019 r. Uznając, że dopiero wówczas ziścił się skutek jej doręczenia, inwestor złożył od niej odwołanie w dniu 20 maja 2019 r. W odniesieniu do niego Wojewoda w postanowieniu z 1 lipca 2019 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, a skarżąca (inwestor) złożyła niniejszą skargę do sądu na to ostatnie postanowienie.

Kwestią sporną jest zatem ustalenie, czy skuteczne było doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji w drodze obwieszczenia, kiedy ostatecznie nastąpił w stosunku do niej skutek doręczenia tej decyzji oraz w konsekwencji, czy zasadnie organ odwoławczy uznał, że odwołanie wniesione 20 maja 2019 r. było niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 49a k.p.a. poza przypadkami, o których mowa w art. 49 k.p.a. (czyli w sytuacjach przewidzianych w przepisie szczególnym), organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 k.p.a., który stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

Bezsporne jest, że organ I instancji, biorąc pod uwagę ilość stron niniejszego postępowania (około 70), zdecydował się na zastosowanie możliwości doręczenia, opisanej w cytowanym wyżej art. 49a k.p.a., co zdaniem sądu było dopuszczalne co do zasady. Zastosowanie tej możliwości wiąże się jednak z pewnymi ograniczeniami, wynikającymi z odstępstwa od zasady zindywidualizowanego doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, których organ odwoławczy nie uwzględnił w okolicznościach niniejszej sprawy, a na które zwróciła uwagę skarżąca.

Należy podkreślić, że odstąpienie od zasady zindywidualizowania doręczenia pism na rzecz ich doręczenia w trybie ogłoszenia publicznego musi być postrzegane przez pryzmat przyznania słabszych gwarancji procesowych stron postępowania w stosunku do gwarancji przyznanych na zasadach ogólnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, co wprawdzie nie umknęło organowi odwoławczemu, choć pozostało bez refleksji, że cel zastosowania analizowanej instytucji - przyśpieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron - nie stoi na przeszkodzie indywidualnemu doręczeniu decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie – wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem przyjąć należy, że doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a k.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora). Nawet jeżeli organ, w oparciu o przepis szczególny lub art. 49a k.p.a. (po nowelizacji, która weszła w życie 1 lipca 2017 r.), zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje (tak np. NSA w postanowieniu z 10 listopada 2016 r., II OZ 1297/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej natomiast, jeśli w toku postępowania administracyjnego niektórych czynności w stosunku do inwestora dokonywał indywidualnie (doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania), a innych w trybie art. 49a k.p.a. – uzasadniony staje się zarzut naruszenia powołanego przepisu i wprowadzenia w błąd strony inicjującej postępowanie poprzez brak doręczenia jej rozstrzygnięcia o istocie sprawy w sposób indywidualny. Sąd uznaje za w pełni uzasadnione zarzuty skargi w tym zakresie, a także w kontekście naruszenia zasady zaufania stron do organów administracji. W doktrynie wskazuje się, że skorzystanie przez organ administracji publicznej z uregulowanej w przepisie art. 49a k.p.a. możliwości zastąpienia doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego zawiadomieniem publicznym powinno być konsekwentne. Niedopuszczalne jest doręczanie niektórych pism stronom w formie tradycyjnej, a innych poprzez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego przepisu ustawy (por. J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Lex/el. 2019).

W konsekwencji przyjąć należy, że nie było skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji w stosunku do skarżącej w formie publicznego obwieszczenia. Skutek ten nastąpił dopiero wraz z doręczeniem jej tej decyzji w sposób indywidualny w dniu 6 maja 2019 r. Dopiero wówczas rozpoczął swój bieg w odniesieniu do skarżącej termin do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 20 maja 2019 r. Wtedy też skarżąca wniosła odwołanie, co do którego Wojewoda orzekł w zaskarżonym postanowieniu z 1 lipca 2019 r. Powyższe z kolei oznacza, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że wniesienie odwołania w dniu 20 maja 2019 r. było niedopuszczalne. Pozostawał jednocześnie w błędzie co do skutków doręczenia decyzji skarżącej w drodze obwieszczenia, gdyż jak wskazano powyżej – doręczenie decyzji inwestorowi w trybie art. 49a k.p.a. nie było skuteczne. Z tych też względów wydane przez organ odwoławczy postanowienie o niedopuszczalności odwołania uznać należy za naruszające art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. i art. 49a k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 8 k.p.a.

Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., z uwagi na daleko idące skutki prawne dla strony, winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy strona odwołująca się przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., a zarazem – czy w ogóle termin ten dla strony się "otworzył". Przy czym, organ prowadzący to postępowanie wyjaśniające związany jest zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w szczególności w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Sąd podziela jednocześnie stanowisko skarżącej odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., że z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wynika w szczególności, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych czy sprzecznych okoliczności sprawy.

Z powołanych wyżej przyczyn, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Organ odwoławczy zobowiązany będzie tym samym rozpoznać merytorycznie wniesione przez skarżącą w dniu 20 maja 2019 r. odwołanie od decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania w łącznej kwocie 597 zł, które sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej, na które składają się: koszty wpisu sądowego od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł), sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).