Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi T.S. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza bezczynności organu bez rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 17 grudnia 2025r. T. S. (dalej: Skarżący) złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent) w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 2 grudnia 2025 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz.902; dalej: u.d.i.p.) i wniósł o zobowiązanie Prezydenta do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie Prezydenta na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z jego wniosku z dnia 2 grudnia 2025 r. - celem wykazania faktu złożenia wniosku, zakresu informacji publicznej, której dostępu żądał skarżący oraz pisma Prezydenta z dnia 8 grudnia 2025 r. dla wykazania faktu braku wydania decyzji, wskazania przez organ, że żądana informacja nie jest "ostateczna".

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w dniu 2 grudnia 2025r. zwrócił się do Prezydenta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu pokontrolnego CBA dotyczącego działalności miasta. Zwrócił się także o udostępnienie informacji, czy Prezydent wydał jakiekolwiek stanowisko, wyjaśnienia lub odpowiedź na ustalenia pokontrolne CBA. Jeśli takie dokumentu powstały Skarżący wniósł o ich udostępnienie w wersji zanonimizowanej. Skarżący oczekiwał odpowiedzi i udostępnienia wnioskowanych informacji drogą elektroniczną.

W odpowiedzi z 8 grudnia 2025 r. Prezydent poinformował, że czynności kontrolne CBA trwały od 31 grudnia 2024 r., do końca września 2025 r. i obejmowały swym zakresem gospodarowanie nieruchomościami przez Miasto B. w okresie od 2018 r. do 2024 r. Poinformował Skarżącego że organ kontrolny (CBA) sporządził protokół kontroli, do którego Miasto wniosło zastrzeżenia w wyznaczonym terminie. Do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji CBA nie rozpatrzyło tych zastrzeżeń. W związku z faktem, że Miasto nie dysponuje ostatecznym protokołem kontroli oraz zaleceniami pokontrolnymi, postępowanie kontrolne uważa się za niezakończone i nie można udzielić Skarżącemu żądanych dokumentów, gdyż nie jest znana ich ostateczna wersja.

W ocenie Skarżącego takie stanowisko Prezydenta narusza przepisy u.d.i.p. oraz utrwalone orzecznictwo. Prezydent nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, nie wskazał również, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wiążącego terminu udzielenia żądanej informacji publicznej.

Ponadto dokumentacja pokontrolna CBA dotycząca gospodarowania nieruchomościami przez Miasto B. spełnia definicję informacji publicznej. Dokument ten znajduje się w posiadaniu Prezydenta, co potwierdził w piśmie z 8 grudnia. Nie może być podstawą odmowy okoliczność, że jest to dokument jest roboczy, projektowy lub postępowanie nie jest zakończone. Obowiązkiem Prezydenta jest udostępnić dokument w istniejącej postaci, a jeśli zawiera on dane podlegające ochronie - dokonać anonimizacji.

Skarżący zauważył przy tym, że Prezydent nie wskazał żadnej przesłanki z art. 5 u.d.o.p., która mogłaby ograniczyć prawo do informacji w tym tego, że jest to dokument niejawny. Nie wykazał zatem, że istnieją podstawy wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu Prezydent nie udzielił wnioskowanej informacji i nie wskazał również terminu w jakim udostępni wnioskowaną informację publiczną. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego to oczywistym jest, że dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów u.d.i.p. i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że nie odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. Jego pismo z 8 grudnia 2025 r., znak [...] nie stanowi decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ w piśmie tym poinformował Skarżącego, że na dzień udzielenia odpowiedzi nie posiada ostatecznego protokołu kontroli CBA, który podlegać może udostępnieniu w trybie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 poz.712; dalej: ustawa o CBA) "Kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej lub osobie, o której mowa w ust. 2, przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w protokole. Zastrzeżenia zgłasza się na piśmie do Szefa CBA w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli." Po zgłoszeniu zastrzeżeń zgodnie z art. 45 ust. 5 i 6 ww. ustawy Szef CBA jest obowiązany dokonać ich analizy i w miarę potrzeby zarządzić dodatkowe czynności kontrolne, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń polecić zmianę lub uzupełnienie odpowiedniej części protokołu kontroli. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części Szef CBA przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia.

W ocenie Prezydenta walor informacji publicznej ma ostateczna postać protokołu kontroli. Do czasu "uostatecznienia" się protokołu nie wiadomo bowiem jaki będzie jego ostateczny kształt i jakie czynności zgodnie z art. 46 ustawy o CBA zostaną podjęte przez organ kotrolujący, a szczególnie czy nie zostanie złożony wniosek o wszczęcie postępowania karnego, co spowodowałoby objęcie protokołu tajemnicą postępowania przygotowawczego. Prezydent jako organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może pochopnie udostępnić nieostatecznego protokołu z kontroli w oderwaniu od pozostałych przepisów prawa związanych z przeprowadzoną kontrolą i jej wynikami. W jego ocenie dla realizacji celu ustawy o dostępie do informacji publicznej konieczne jest udostępnienie protokołu z kontroli w formie ostatecznej. Dopiero bowiem taki dokument może zostać poddany obowiązkowej analizie pod kontem ograniczeń dotyczących udostępniania informacji publicznej. Organ nie pozostaje więc w sprawie bezczynny. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie treść odpowiedzi jest dla Skarżącego niezadowalająca.

Z ostrożności Prezydent wskazał także, że nawet gdyby Sąd doszedł do przekonania, że wystąpiła w sprawie jego bezczynność, to nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent odpowiedział bowiem w terminie na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej przedstawiając argumentację uzasadniającą, że nie posiada informacji żądanej przez Skarżącego nadającej się do udostępnienia z uwagi na to ze protokół z kontroli nie ma jeszcze ostatecznego kształtu. Prezydent przestawił więc stanowisko i jego uzasadnienie. Jego działanie nie zamyka Skarżącemu drogi do uzyskania protokołu z kontroli CBA w Urzędzie Miejskim w B. po tym, gdy jego treść będzie ostateczna. Wówczas dokona analizy tego dokumentu pod względem ograniczeń ustawowych w udostępnieniu informacji publicznej i udzieli odpowiedzi na wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył , co następuje

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.).

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).

W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, 2005). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Sąd wskazał, że dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Prezydenta w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 2 grudnia 2025r.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że w przepisach u.d.i.p. nie tylko kształtowane jest prawo do informacji publicznej, a także wyznaczone są zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Burmistrz - co wynika z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) jest organem gminy. Tym samym wnosić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.

W badanej sprawie nie jest kwestią sporną okoliczność, że żądane przez Skarżącą informacje stanowią informację publiczną, stosownie do art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tired drugi u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tired drugi u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Wobec spełnienia obu wskazanych przesłanek udostępnienia informacji publicznej organ, do którego skierowano wniosek, powinien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Przy czym ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący w dniu 2 grudnia 2025r. z wykorzystaniem poczty elektronicznej skierował do Prezydenta wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z 8 grudnia 2025r. Prezydent wprawdzie odniósł się do przedmiotowego wniosku, ale żądanych informacji nie udostępnił. Nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie podjął także żadnych działań zmierzających do załatwienia wniosku Skarżącego, nie skorzystał również z przysługującego mu uprawnienia w postaci możliwości przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Zauważyć przy tym wypada, że na gruncie ustawy o CBA brak jest podstaw do uznania za prawidłowe stanowiska Prezydenta o roboczym charakterze protokołu kontroli, który był przedmiotem żądania udostępnienia. Wręcz przeciwnie, z art. 44 ust. 1 ustawy o CBA wprost wynika obowiązek sporządzenia tego dokumentu w oparciu do dokonane w trakcie kontroli ustalenia. Jak bowiem wynika z art. 44 ust. 1 ustawy o CBA wyniki przeprowadzonej kontroli funkcjonariusz kontrolujący przedstawia w protokole kontroli. Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli oraz ocenę ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych. Na taką ocenę tego dokumentu nie ma wpływu to, że w art. 45 ust. 3 ustawy o CBA przewidziana została możliwość złożenia zastrzeżeń. Wymieniony przepis stanowi, że kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej lub osobie, o której mowa w ust. 2, przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w protokole. Następnie w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 3 i 4, Szef CBA jest obowiązany dokonać ich analizy i w miarę potrzeby zarządzić dodatkowe czynności kontrolne, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń polecić zmianę lub uzupełnienie odpowiedniej części protokołu kontroli. (por. art. 45 ust. 5 ustawy o CBA). W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części Szef CBA przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia. (por. art. 45 ust. 6 ustawy o CBA) Natomiast art. 46 ust. 1-5 ustawy o CBA zawiera katalog dopuszczalnych, ale nie nakazanych przez prawo działań jako następstwo kontroli.

Roboczy charakter protokołu kontroli nie wynika także z § 16 ust. 1 pkt 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków oraz trybu przygotowywania, prowadzenia i dokumentowania czynności kontrolnych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz.319; dalej: Rozporządzenie). Stanowi on bowiem, że w aktach kontroli zamieszcza się materiały dowodowe i dokumenty sporządzane w trakcie kontroli, w szczególności protokół kontroli sporządzany według wzoru określonego w załączniku nr 9 do rozporządzenia.

Nie wynika także roboczy charakter protokołu kontroli z § 15 ust. 1 Rozporządzenia, ponieważ akta kontroli służą wyłącznie do użytku służbowego, z zastrzeżeniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącego. (pkt. 1 sentencji wyroku)

Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W badanej sprawie Sąd nie stwierdził okoliczności, świadczących o lekceważącym podejściu do obowiązku udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu źródłem powstałej bezczynności jest nieprawidłowo przeprowadzona wykładnia przepisów dotyczących procedury kontrolnej prowadzonej przez CBA. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. (pkt 2 sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez Skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.