Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. T. na czynność Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów przejazdu uchyla zaskarżoną czynność.

II SA/Bk 786/11

UZASADNIENIE

Wnioskiem z 16.08.2011 r. A. i M. T. zwrócili się do Wójta Gminy P. o przyznanie prawa do bezpłatnego transportu lub zwrot kosztów dojazdu ich syna M. T. do Niepublicznego Przedszkola T. "[...]" w B. w związku z rozpoczęciem przez niego realizacji obowiązku szkolnego. Wskazali, że wymieniona jednostka zapewnia właściwą opiekę dzieciom autystycznym, posiada odpowiednio przygotowaną kadrę nauczycieli i terapeutów, której nie zapewni "zwykłe" przedszkole. Wydatki związane z dowożeniem dziecka do B. prywatnym samochodem stanowią jednak znaczne obciążenie finansowe budżetu rodziny.

Pismem z [...].08.2011 r. znak [...] Wójt Gminy P. odmówił uwzględnienia żądania. Ustalił, że M. T. (ur. [...].2005 r.) w 2011 r. kończy 6 lat. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest obowiązany odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Zadaniem gminy jest zapewnienie takim dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki, w której będą realizowały obowiązek, ewentualnie zwrot kosztów ich przejazdu środkami komunikacji publicznej, jeśli dowożenie zapewniają rodzice. Ustalono, że małoletniego nie można skierować do odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w roku szkolnym 2011/2012 w nowoutworzonej klasie dla dzieci z autyzmem i niepełnosprawnością intelektualną w Ośrodku Rehabilitacyjno – Edukacyjno – Wychowawczym w P. K., gmina S. Dziecko nie posiada bowiem orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w którym stwierdzono by konkretny stopień jego niepełnosprawności intelektualnej. Przedłożone orzeczenie z [...].08.2008 r. stwierdza wyłącznie autyzm. Natomiast możliwość realizacji przez syna stron obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego w Ośrodku w P. K. i uzyskania bezpłatnego dojazdu do tego ośrodka lub zwrotu kosztów przejazdu wystąpi po uzyskaniu orzeczenia o potrzebie specjalnego kształcenia dziecka z uwagi na zaburzenia sprzężone (autyzm z upośledzeniem umysłowym). Obecnie M. T. może realizować obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego w Zespole Szkół w P., w którym funkcjonuje oddział przedszkolny z odpowiednią kadrą pedagogiczną, zajmującą się również dziećmi objętymi kształceniem specjalnym. Dzieci uczęszczające do tej szkoły mają zapewniony bezpłatny transport i opiekę w jego trakcie. Nie ma przeszkód aby dziecku w czasie transportu towarzyszył opiekun. Wójt wskazał, że na podstawie dostarczonej przez wnioskodawców informacji z Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w Ł. z 07.07.2011 r. i zaświadczenia Niepublicznego Ośrodka Rewalidacyjno – Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży z Autyzmem w B. z 10.08.2011 r. nie można stwierdzić, że Niepubliczne Przedszkole T. "[...]" w B. jest najbliższym przedszkolem, do którego Gmina P. ma obowiązek zapewnić dziecku bezpłatny transport i opiekę w trakcie przewozu, ewentualnie zwrot kosztów tego transportu.

W dniu 07.09.2011 r. A. i M. T. wezwali Wójta Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa, jakiego dopuścił się czynnością odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów przejazdu ich syna. Wskazali, że Poradnia Psychologiczno – Pedagogiczna w Ł. w informacji z 06.09.2011 r. potwierdziła przeciętny poziom inteligencji niewerbalnej M., a Dyrektor Szkoły w P. potwierdziła możliwość przyjęcia go do placówki i zapewnienia kontaktu z logopedą i terapeutą. Jednak dobro dziecka, w szczególności nienabyta jeszcze umiejętność przebywania w dużej grupie, przemawia za odbyciem rocznego przygotowania przedszkolnego w placówce, do której obecnie uczęszcza (Niepubliczne Przedszkole T. "[...]" w B.). Wskazali, że syn przebywał przez pewien czas w przedszkolu publicznym, jednak z uwagi m.in. na jego agresywne zachowania i nieumiejętność odnalezienia się w większej grupie zdecydowali o umieszczeniu go w innej placówce. Kolejne badania specjalistyczne dziecka zaplanowano na maj 2012 r. celem określenia jego dojrzałości szkolnej. Wzywający nie wykluczyli, że będzie on w stanie kontynuować edukację w Szkole w P., jednak obecnie potrzebuje jeszcze przez pewien czas kontynuowania bardziej specjalistycznej opieki. Stąd wnosili jak w piśmie z 16.08.2011 r.

W odpowiedzi organ pismem z 12.09.2011 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że nadal brak jest możliwości zakwalifikowania dziecka do odbywania rocznego przygotowania przedszkolnego w Ośrodku w P. K. z uwagi na brak orzeczenia o potrzebie jego kształcenia specjalnego zawierającego diagnozę o zaburzeniu sprzężonym.

Skargę na czynność Wójta z [...].08.2011 r. złożyła do sądu administracyjnego A. T. wnosząc o zobowiązanie organu do realizacji obowiązku zapewnienia kształcenia przez zwrot kosztów przejazdu do placówki realizującej kształcenie specjalne. Wskazała na bezzasadność żądania przedstawienia orzeczenia diagnozującego autyzm z upośledzeniem umysłowym, skoro lekarz takiego upośledzenia nie stwierdził. Argumentowała, że Ośrodek w P. K. nie posiada wystarczającej praktyki i został utworzony dla dzieci z zaburzeniami sprzężonymi, a takich u jej syna nie stwierdzono. Z kolei Szkoła w P. nie jest ani przedszkolem integracyjnym ani ośrodkiem specjalistycznym jak tego wymaga orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Wyjaśniła, że prawo wyboru formy dowozu (prywatnie lub transportem zapewnionym przez gminę) należy do rodziców dziecka, a prawo wyboru ośrodka zapewniającego opiekę zgodną z potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami dziecka gwarantuje rodzicom niepełnosprawnych dzieci Konstytucja (art. 70 ust. 3). Wskazała, że jej syn posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego i jest objęty edukacją specjalną w rozumieniu art. 71 "b" ustawy o systemie oświaty. Jeśli zatem Wójt nie zapewnia dostępu do właściwej placówki, ma obowiązek zapewnić bezpłatny dojazd lub zwrot kosztów dojazdu do wybranej przez rodziców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Sprecyzował, że konieczność zamieszczenia w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego rozpoznania stopnia upośledzenia umysłowego lub niedostosowania społecznego wynika z wzoru takiego orzeczenia stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18.09.2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające w publicznych poradniach psychologicznych. Brak rozpoznania stopnia upośledzenia powoduje, że dziecko może być umieszczone, celem odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, w oddziale przedszkolnym Szkoły Podstawowej Zespołu Szkół w P. lub w oddziale integracyjnym Przedszkola Nr 1 w Ł., odległego od miejsca zamieszkania strony o 15 km, prowadzącego oddział integracyjny ze specjalistycznymi zajęciami dla dzieci autystycznych. Wskazano, że najbliższym oddziałem przedszkolnym nie jest w takiej sytuacji Niepubliczne Przedszkole T. "[...]" w B.

Podczas rozprawy w dniu 31.01.2012 r. skarżąca oświadczyła, że odległość od jej miejsca zamieszkania do przedszkola w B. wynosi około 48 km, a do ośrodka w P. K. i do Ł. wynosi około 20 km.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem rozpoznano wniosek skarżącej bez uprzedniego, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Merytoryczne rozpoznanie skargi należało poprzedzić oceną spełnienia warunków formalnych jej wniesienia.

Zaskarżona w sprawie niniejszej czynność Wójta Gminy P. z [...].08.2011 r., którą odmówiono skarżącej zwrotu kosztów dowozu jej syna do przedszkola stanowi, w ocenie składu orzekającego, akt, o którym mowa we wskazanym wyżej art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a. Wynika to z następujących argumentów.

Wydanie decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wskazuje bezpośrednio lub pośrednio na taką prawną formę działania organu. To stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Bydgoszczy z 28.05.2008 r. w sprawie II SA/Bd 210/08 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej w skrócie jako CBOSA) skład orzekający w sprawie niniejszej w całości akceptuje. Przepisy ustawy z 07.09.2001 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) dotyczące zasad ponoszenia kosztów dowożenia dzieci do najbliższych placówek przedszkolnych lub szkolnych -wydania decyzji w tym przedmiocie nie przewidują. Postanowiono w nich natomiast (tak w stosunku do dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jak i w stosunku do dzieci realizujących już obowiązek szkolny – odpowiednio art. 14 "a" ust. 4 oraz art. 17 ust. 3 "a"), że gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej placówki edukacyjnej, ewentualnie zwrócić koszty przejazdu zapewnionego przez opiekuna. W ten sposób wprost (bezpośrednio) w przepisach prawa uregulowano kwestię sposobu i kosztów transportu. W takiej sytuacji ocena organu co do przysługiwania lub nieprzysługiwania zwrotu kosztów przejazdu zapewnionego przez rodziców odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taką też czynnością jest odmowa zwrotu kosztów dokonana przez Wójta w dniu [...].08.2011 r.

Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

W sprawie niniejszej sporna czynność z [...].08.2011 r. została doręczona skarżącej w dniu 01.09.2011 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła ona w terminie 14 dni, bo 07.09.2011 r., a skargę w dniu 11.10.2011 r. – w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (doręczenie miało miejsce 14.09.2011 r.). Dopełnione zostały więc wymogi formalne skargi umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Prowadziło ono do uwzględnienia tego środka zaskarżenia, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Bezspornie małoletni M. posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, był objęty wychowaniem przedszkolnym do ukończenia 6 roku życia i jest zobowiązany do odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego przed rozpoczęciem realizacji obowiązku szkolnego (art. 14 ust. 1, 1 "a", 3 "a" u.s.o.). W stosunku do dzieci urodzonych w 2005 r. (M. T. był urodzony [...].2005 r.), które nie rozpoczęły spełniania obowiązku szkolnego wynika to wprost z art. 10 ustawy z 19.03.2009 r. w sprawie zmiany ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 458). W przepisie tym wskazano miejsca odbycia tego obowiązku jako przedszkole, oddział przedszkolny zorganizowany w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego, z odpowiednim zastosowaniem art. 14 ust. 2 – 4 u.s.o.

Nie ulega też wątpliwości, iż sytuacja zdrowotna i wiekowa syna skarżącej pozwala na jej rozpatrywanie w kontekście ustawowego obowiązku gminy zapewnienia dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, ewentualnie zwrotu kosztów jego dowiezienia do placówki wychowawczej (edukacyjnej). Wynika to z art. 14 "a" ust. 4 u.s.o. Należy jednak rozróżnić prawo wyboru przez rodzica placówki, w której obowiązek kształcenia specjalnego w trakcie rocznego przygotowania przedszkolnego będzie realizowany, a zapewnienie dziecku bezpłatnego transportu oraz zwrotu kosztów przejazdu w razie dowozu we własnym zakresie. Obowiązek bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów dowiezienia dziecka dotyczy sytuacji jego uczęszczania do, jak to wprost postanowiono w art. 14 "a" ust. 4 u.s.o., najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego, a nie do każdej placówki wybranej przez rodziców. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że wskazana przez rodziców placówka nie jest najbliższą w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka, mogącą zapewnić pełną realizację form wychowania lub edukacji wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego – to powinien to bezspornie wykazać.

Zdaniem składu orzekającego wyjaśnienia tego elementu zabrakło, a sąd administracyjny nie może w zastępstwie organu uzupełnić postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Jak wynika z pisma z [...].08.2011 r. organ skoncentrował się na wykazaniu, że małoletni M. T. nie może być przyjęty do Ośrodka w P. K., bowiem nie posiada właściwego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, natomiast może realizować przygotowanie przedszkolne w Zespole Szkół w P. posiadającym odpowiednią kadrę (pedagog, logopeda) lub w Przedszkolu nr 1 w Ł. posiadającym oddział integracyjny. Wskazaniu tych ośrodków nie towarzyszyło jednak udowodnienie, że są w stanie zapewnić dziecku posiadającemu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ze względu na autyzm (jak syn skarżącej) realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego. Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu (przykładowo na wzór pisemnej informacji z 25.08.2011 r. udzielonej przez Dyrektora Ośrodka w P. K.), z którego wynikałoby, że Zespół Szkół lub Przedszkole dysponują wystarczającą bazą pedagogiczną do przyjęcia małoletniego M. T. i zapewnienia mu wystarczającej opieki i edukacji. Uzasadniając odmowę zwrotu kosztów dojazdu błędnie akcentowano konieczność uzyskania określonej treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego celem umieszczenia dziecka w P. K., a nie wykazano uprawnień dwóch pozostałych wskazanych ośrodków (Szkoły w P. i Przedszkola w Ł.) do przyjęcia dziecka. Zupełnie pomijając brzmienie art. 14 "a" ust. 4 u.s.o. nie ustalono również, która ze wskazanych placówek (na chwilę obecną przedwcześnie uznanych za odpowiednie) spełnia warunek najkrótszej odległości do miejsca zamieszkania małoletniego. Co prawda w odpowiedzi na skargę wskazano, że Przedszkole Nr 1 w Ł. jest oddalone 15 km od miejsca zamieszkania skarżącej, jednak to wyjaśnienie nie może wpłynąć na negatywną ocenę zaskarżonej czynności z [...].08.2011 r. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym zawierającym ustosunkowanie się do zarzutów postawionych rozstrzygnięciu (czynności), a zatem nie może w sposób istotny uzupełniać i naprawiać uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym. Po wtóre bez uprzedniego wyjaśnienia charakteru działalności prowadzonej przez oddział przedszkolny w Zespole Szkół i charakteru działalności oddziału integracyjnego Przedszkola Nr 1 wskazanie odległości tych placówek do miejsca zamieszkania dziecka nie mogło uzdrowić odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i odmowy zwrotu kosztów przejazdu, których domaga się skarżąca.

Reasumując stwierdzić należy, że kwestionowana czynność odmowy przyznania powyższych świadczeń narusza zasadę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie została poprzedzona bezspornym wykazaniem, iż Szkoła lub Przedszkole, zaproponowane w zastępstwie aktualnej placówki edukacyjnej dziecka, stanowią jednostki najbliższe jego miejscu zamieszkania (L. S.). Wykazanie tych okoliczności jest możliwe wyłącznie przez wyjaśnienie charakteru ich działalności i ich oddalenia od miejscowości L. S., jak tego wymaga art. 14 "a" ust. 4 u.s.o.

Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali w sposób niebudzący wątpliwości powyższe fakty i dokona czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w sposób zgodny z prawem.

Na marginesie wskazać należy, że przedstawione przez rodziców małoletniego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zostało wydane w sierpniu 2008 r., gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 12.02.2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego ... (Dz. U. Nr 13, poz. 114 z późn. zm.). Z wzoru stanowiącego załącznik nr 1 "Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego" nie wynikał obowiązek lekarza wskazywania stopnia upośledzenia umysłowego dziecka. Taką powinność, ewentualnie wskazanie niedostosowania społecznego dziecka, przewiduje obecnie obowiązujące rozporządzenie z 18.09.2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1072 z późn. zm.) w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno – pedagogicznych (vide wzór w załączniku nr 1 do rozporządzenia). Ostatnio wymieniony akt prawny wszedł w życie 15.10.2008 r., a więc już po uzyskaniu przez skarżącą orzeczenia przedłożonego w postępowaniu, zgodnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydawania. Z powyższego wynika, że nawet obecnie wydane orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego może nie zawierać wskazania stopnia upośledzenia umysłowego dziecka, a jedynie jego niedostosowanie społeczne. Brak zatem było podstaw do formułowania wobec rodziców żądania przedłożenia orzeczenia ze wskazaniem przedmiotowego stopnia – dla celów umieszczenia dziecka w Ośrodku w P. K.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.