Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/25 w sprawie ze skargi P.W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.W., stwierdził, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 12 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w kwocie 1000 złotych (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

P.W., wnioskiem z dnia 12 listopada 2024 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

"1) Czy organy Miasta [...] (w tym Rada Miasta lub Prezydent Miasta) zasięgali lub przygotowywali opinie lub analizy, względnie konsultowały się z innymi podmiotami, w przedmiocie zgodności lub niezgodności z prawem konkurencji lub regułami pomocy publicznej wniesienia do spółek S. S.A. oraz W. S.A. (obie z siedzibą w P.) wkładów pieniężnych z zasobów Miasta z przeznaczeniem na podwyższenie kapitałów zakładowych tych spółek?

2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 1, w jakiej formie udzielane lub przygotowywane były te opinie, analizy lub konsultacje i kto był ich autorem?

3) W przypadku, gdy treść opinii, analiz lub konsultacji, o których mowa w pkt 2, zostały utrwalone, chociażby w części, na piśmie - treść tych informacji.",

Pismem z dnia 26 listopada 2024 r. wnioskodawca otrzymał skan pisma organu, w którym poinformowano, że:

- "przekazywanie środków finansowych [...] do spółek W. S.A. i S. S.A. jest realizacją uchwał budżetowych podejmowanych w tym zakresie przez Radę Miasta [...]";

- ,,[w]sparcie finansowe działalności ww. [...] spółek odbywa się na podstawie analizy wyników ekonomiczno-finansowych spółek i w dużej mierze służy realizacji istotnych celów [...] jakimi są promocja Miasta, kultury fizycznej, sportu i aktywnego stylu życia dla mieszkańców Miasta [...] a także organizacji możliwości rozwoju sportowego dla dzieci i młodzieży";

- ,,[w]iele spółek sportowych w całej Polsce wspieranych jest przez jednostki samorządu terytorialnego z uwagi na fakt, iż nie spełniają zasad finansowania".

-

W tych okolicznościach wnioskodawca wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 7 stycznia 2025 r. - organ ponownie udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek w tożsamej sprawie (załączono kopie odpowiedzi),

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest uzasadniona.

Zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że organ należy do podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej, a żądane w pkt 1 i 2 wniosku dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p.") - dotyczą bowiem procedur i warunków rozporządzenia majątkiem publicznym. W ocenie wnioskodawcy, jego żądania nie zrealizowano, bowiem nie udostępniono wiadomości, o które wnosił. W takiej sytuacji, Sąd nie mógł uwzględnić wniosku organu o umorzenie postępowania wobec załatwienia sprawy przed wniesieniem skargi. W danym zakresie występuje bowiem spór czy wniosek w istocie uprzednio zrealizowano. Sprawę należało więc rozpatrzeć, co do meritum.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że w skierowanym do wnioskodawcy piśmie z 26 listopada 2024 r. nie zawarto żądanych przezeń informacji. Wniosek w pkt 1 i 2 dotyczył uzyskania wiadomości czy podjęcie konkretnych rozstrzygnięć, związanych z gospodarowaniem majątkiem publicznym poprzedzone było uzyskaniem określonych opinii, analiz lub konsultacji (przez organ, Radę Miasta bądź inne gremia) i - jeżeli takie zgromadzono - udostępnienia ich treści (tak pkt 3). Informacji tej nie udostępniono. Uczyniono to dopiero po wniesieniu skargi, tj. pismem z 7 stycznia 2025 r. Z treści tego pisma wynika, że przed podejmowaniem rozstrzygnięć nie pozyskiwano żadnych opinii lub analiz. Wskazano mianowicie, że nie było to "koniecznym ani celowym".

Nie realizując wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - lecz czyniąc to dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego - organ uchybił wynikającej z tego przepisu powinności i pozostał w bezczynności na dzień wniesienia skargi. Ponieważ jednak powinność udostępnienia informacji zrealizowano przed dniem wyrokowania, Sąd poprzestał na stwierdzeniu pozostawania przez organ w stanie bezczynności. Uchybiając ustalonemu prawem terminowi udostępnienia informacji, ograniczono w danym przypadku ustawowe prawo do informacji o sprawach publicznych, którego elementem jest uzyskanie jej w rozsądnym czasie.

Zadaniem Sądu I instancji, nie można uznać, aby bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego. Uchybienie ustawowemu terminowi udostępnienia informacji publicznej – pomimo, że bezwzględne przekroczenie terminu 14 dni nie było bardzo znaczne (informacji udzielono przed upływem 2 miesięcy) - należy kwalifikować, jako rażące naruszenie prawa. Pomimo, że wniosek był jednoznaczny w swej treści, nie udzielono żądanych informacji, mimo dalszych wezwań - aż do dnia wniesienia skargi. Wówczas także nie udzielono odpowiedzi na zadane pytanie wprost, lecz jedynie pośrednio. Czyniło to zasadnym wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu, wysokość grzywny jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanego celu, tj. zdyscyplinowania organu na przyszłość.

W dniu 25 sierpnia 2025 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prezydent Miasta [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub zmianę pkt 3 wyroku poprzez odstąpienie od wymierzenia Prezydentowi Miasta [...] grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie postępowania oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, w sytuacji gdy postępowanie w dniu orzekania przez Sąd było bezprzedmiotowe - wskutek usunięcia stanu bezczynności przez organ w całości - i winno podlegać umorzeniu;

2. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zaszły przyczyny (usunięcie przez organ stanu bezczynności po wniesieniu skargi) nakazujące umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe;

3. z ostrożności procesowej naruszenie:

a) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez bezzasadne ustalenie, że działanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa;

b) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nałożenie kary grzywny, w sytuacji braku przesłanek do jej nałożenia;

c) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nałożenie kary rażąco wygórowanej w stosunku do ewentualnego naruszenia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W zakresie pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a., to przepis ten ma charakter ogólny, skoro określono w nim, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Naruszenie tego przepisu zachodzić będzie jedynie wtedy, gdyby Sąd I instancji istotnie nie dostrzegł przesłanek nakazujących mu wzruszyć zaskarżoną decyzję i oddalił skargę, a te przesłanki w sprawie w rzeczywistości występowały. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem skarżący kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu powinien wskazać konkretne przepisy, którym uchybił organ, a których uchybienia nie dostrzegł wadliwie Sąd I instancji. W dalszej kolejności winien przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Nieskuteczność tej argumentacji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 151 P.p.s.a. musi zostać uznany jako nieoparty na usprawiedliwionej podstawie. Nadto powyższy zarzut jest niezasadny, ponieważ że Sąd I instancji w ogóle nie stosował tego przepisu, a podstawą zaskarżonego orzeczenia jest art. 149 § 1 P.p.s.a.

Podobnie jako nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Należy wskazać, że rację ma skarżący kasacyjnie odwołując się do poglądów orzecznictwa wedle których "w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe" (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). W sprawie Sąd I instancji nie zobowiązał organu do udostępnienia informacji publicznej, a ocenił jej charakter. W sprawie nie budzi wątpliwości, że organ uchybił terminowi do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przekraczając statuowany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do udzielenia informacji oraz nie zastosował w sprawie trybu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. pozwalającego na wydłużenie terminu do udostępnienia żądanych danych. Informacje udzielono faktycznie i to nie wprost dopiero po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a sama treść tej odpowiedzi jest dość niejasna (k. 39 akt sprawy). W takiej sytuacji uznaje się, że "nawet jeśli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na skutek swoich działań podjętych po wniesieniu skargi przestał być bezczynny, sąd jest zobowiązany do kontroli, czy mimo podjętych przez organ działań istniejąca w dniu wniesienia skargi bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa" (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 696/15). Tak więc WSA w Warszawie był uprawniony do kontroli charakteru bezczynności organu.

Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wskazany przepis określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Należy zauważyć, że na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej - że skarżący kasacyjnie na podstawie tego przepisu kwestionuje ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Jednakże w tym zakresie (oceny stanu faktycznego sprawy) skarżący kasacyjnie nie sformułował zarzutu.

Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż zastosował właściwą podstawę wyrokowania.

Z tych samych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 P.p.s.a. oparte jest na uznaniu sędziowskim, a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd I instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., jak i przypadku, gdy Sąd I instancji nie znalazł ku temu podstaw. Z użytej w art. 149 § 2 P.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/2). W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd I instancji granic uznania sędziowskiego. W uzasadnieniu WSA w Warszawie wyjaśnił czym kierował się przy jej nałożeniu. Jak trafnie wykazał grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. służy zdyscyplinowaniu organu w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, cel grzywny - prewencyjny, dyscyplinujący i sankcyjny - został w niniejszej sprawie osiągnięty poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.